李一奇工程師 曾明榮,2教授級高工

(1.中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012；2.北京科技大學(xué) 土木與資源工程學(xué)院，北京100083)

0 引言

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，也是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，承擔(dān)著保證國家穩(wěn)定、人民溫飽的重要責(zé)任。改革開放以后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康也隨之受到關(guān)注。高振亞[1]借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)通過對農(nóng)業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維護(hù)中存在的主要危險(xiǎn)和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、意外發(fā)生的常見原因以及這些活動導(dǎo)致的健康問題的描述，提出專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制的建議。顧康靜[2]通過梳理美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的安全管理提出了建設(shè)完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系、補(bǔ)充農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的建議。但從目前研究方向來看，專家學(xué)者主要從農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)等具體方面開展研究[3]，缺乏體制、機(jī)制、監(jiān)管方式、執(zhí)法手段等宏觀戰(zhàn)略及能力提升方面的研究，特別是缺乏對于國外發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)安全管理的系統(tǒng)性梳理。

發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在近兩三百年穩(wěn)步有序發(fā)展，歷程較為典型、完善，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平也能夠代表世界先進(jìn)水平。本文擬通過研究發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康管理工作，梳理其管理特點(diǎn)和成功經(jīng)驗(yàn)，剖析其存在的問題，進(jìn)而提出對加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)管理的啟示與建議。

1 國外農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康管理

1.1 總體情況

國際勞工組織(ILO)2010年日內(nèi)瓦會議統(tǒng)計(jì)中顯示[4]，21世紀(jì)以來，相較于其他行業(yè)死亡事故率呈現(xiàn)普遍下降的主流狀態(tài)，農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康事故的死亡率一直相對較高。全世界平均每年有33.5萬例致命性職業(yè)事故導(dǎo)致約25萬名雇員死亡，而其中約有17萬名農(nóng)業(yè)勞動者死于職業(yè)事故，是其他職業(yè)死亡人數(shù)的兩倍。從死亡人數(shù)、受傷人數(shù)和與工作相關(guān)的健康危害方面綜合考慮，農(nóng)業(yè)與建筑業(yè)、采礦業(yè)構(gòu)成了世界上3個最危險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)。

以美國[4-5]、澳大利亞、英國、日本為例，近幾十年經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化[6]極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但在農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量大量下降的情況下，從職業(yè)安全健康管理部門對其國內(nèi)建筑、采礦、交通運(yùn)輸?shù)雀呶Ｐ袠I(yè)的死亡率統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)事故死亡率仍名列前茅[7-10]。同時(shí)，由于各國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在死亡、受傷事故和職業(yè)病上幾乎都存在著廣泛的不報(bào)告現(xiàn)象，現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不完整、可靠，因此世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)的實(shí)際狀況應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)峻。

1.2 農(nóng)業(yè)安全管理經(jīng)驗(yàn)

1.2.1 成熟的法律法規(guī)支撐

發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面形成了較為成熟的法律法規(guī)支撐，基本形成了完整的農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康法律體系，并配套技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)業(yè)職業(yè)與安全健康各方面工作有法可依，有據(jù)可循。

美國沒有農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康方面的專項(xiàng)法律，《職業(yè)安全與健康法》作為美國職業(yè)安全與健康領(lǐng)域在聯(lián)邦全面實(shí)行的法律，適用于農(nóng)業(yè)職業(yè)安全生產(chǎn)工作?；凇堵殬I(yè)安全與健康法》中第5條，聯(lián)邦職業(yè)安全健康局(OSHA)建立了覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的人員、設(shè)備、農(nóng)藥等的安全管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、公共環(huán)境安全管理等各方面要求的農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)系列——《農(nóng)業(yè)職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)(29CRF1928)》，并逐步納入其他行業(yè)與之相關(guān)的指令標(biāo)準(zhǔn)，形成較為完整的農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)體系(見表1)，并不斷修訂完善，如圖1。

表1 美國農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)類型Tab.1 The type of standard related to agriculture occupational safety and health in United States

在同屬普通法系的英國，由于國家不制定成文法，在農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)方面也同樣只規(guī)定若干原則和安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為司法審判的依據(jù)。但為了進(jìn)一步控制農(nóng)機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，減少意外傷害事故，英國于1946年起成立了高沃斯委員會，開始進(jìn)行農(nóng)機(jī)安全立法并不斷修訂完善。

作為大陸法系的日本則持續(xù)開展涉及農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)制定。1965年日本農(nóng)林省開始實(shí)施《農(nóng)作業(yè)安全對策事業(yè)》，1969年制定了《農(nóng)作業(yè)安全基準(zhǔn)》和《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全裝備基準(zhǔn)》，逐步健全了整個農(nóng)業(yè)機(jī)械從使用到管理的全流程監(jiān)管體系。

圖1 1992年起美國法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)修訂情況(以死亡人數(shù)為底圖)Fig.1 Amendments to the United States regulations and standards since 1992(base map of the death toll)

1.2.2 較廣泛的監(jiān)管覆蓋對象

現(xiàn)階段發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管對象不僅包括企業(yè)制的農(nóng)業(yè)單位，還逐步納入家庭農(nóng)場、自營就業(yè)農(nóng)民以及移民農(nóng)業(yè)從業(yè)者。

歐洲近兩百年來農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平大幅提高，逐漸形成了平均規(guī)模大、作業(yè)人員少的生產(chǎn)現(xiàn)狀，部分家庭農(nóng)場、個人農(nóng)場的安全生產(chǎn)情況與農(nóng)業(yè)企業(yè)十分相似。因此，歐盟各國在職業(yè)安全與健康監(jiān)管中將其一并納入監(jiān)管范圍，并通過對ILO《2001年農(nóng)業(yè)中的安全與衛(wèi)生公約》(第184號公約)、《2001年農(nóng)業(yè)中的安全與衛(wèi)生建議書》(第192號建議書)等公約的轉(zhuǎn)化適用，完善本國農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，向非企業(yè)制的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員提供技術(shù)指導(dǎo)與改善建議[11-14]。同時(shí)，對于大規(guī)模移民農(nóng)業(yè)工人和季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人，也采取集中培訓(xùn)、重點(diǎn)檢查等手段進(jìn)行監(jiān)管[15]，確保全面的職業(yè)安全與健康。

從1997年起，澳大利亞在4年內(nèi)投入1.79億澳元實(shí)施“農(nóng)業(yè)推進(jìn)澳大利亞”戰(zhàn)略，其中0.97億澳元向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有人員(包括農(nóng)場主、家屬、雇工)提供資助，用于提高生產(chǎn)技能和農(nóng)場管理水平，對農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康起到了直接有效的推動作用。新南威爾士州在其《職業(yè)安全與健康法》的基礎(chǔ)上，制定了《1969年農(nóng)民工人調(diào)節(jié)法》，并在2000年《職業(yè)安全與健康法》修訂中明確納入“自我就業(yè)人員”，即家庭農(nóng)業(yè)人員也被列入監(jiān)管范疇。

1.2.3 多重的綜合監(jiān)督管理

一般來說，各國職業(yè)安全健康監(jiān)管工作由職業(yè)安全健康部門負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)相關(guān)行業(yè)的日常管理，設(shè)立專門的研究機(jī)構(gòu)對職業(yè)安全與健康提供技術(shù)支撐，并支持農(nóng)場雇主和擁有者進(jìn)行職業(yè)安全健康內(nèi)部控制，已經(jīng)逐步形成了“農(nóng)場自主管理、專業(yè)機(jī)構(gòu)技術(shù)支撐、政府部門專項(xiàng)監(jiān)管”的復(fù)合性監(jiān)督管理結(jié)構(gòu)。

英國、美國、澳大利亞、法國等國家的職業(yè)安全健康部門官方網(wǎng)站中可以找到農(nóng)業(yè)安全與健康的專門板塊，在對納入監(jiān)管范圍的農(nóng)場、農(nóng)業(yè)雇員提出監(jiān)管要求的同時(shí)，也鼓勵非農(nóng)業(yè)雇員和家庭農(nóng)場主閱讀法律要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文本，幫助其開展自主管理。各國的統(tǒng)計(jì)局也不斷完善農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康內(nèi)容統(tǒng)計(jì)，在農(nóng)業(yè)企業(yè)之外逐步納入家庭農(nóng)場、自營就業(yè)農(nóng)民等個體農(nóng)業(yè)工人，并通過分析每年統(tǒng)計(jì)結(jié)果，提出需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，作為政策制定依據(jù)。

在專業(yè)機(jī)構(gòu)支撐方面，比較典型的包括美國的農(nóng)業(yè)疾病、傷害研究教育預(yù)防中心，澳大利亞的農(nóng)業(yè)安全健康中心等。

1.2.4 豐富的安全科研教育

發(fā)達(dá)國家通過資助農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和科研機(jī)構(gòu)，一方面有效增加勞動生產(chǎn)率，另一方面也促進(jìn)了職業(yè)安全健康水平的普遍提升。

ILO和國際工效學(xué)學(xué)會(IEA)合作共同撰寫了《農(nóng)業(yè)工效學(xué)檢查要點(diǎn)》，并于2014年修訂出版了該手冊的第2版，作為培訓(xùn)、檢查的參考資料推薦給成員國。英國安全與健康執(zhí)行局(HSE)選擇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的典型案例進(jìn)行分析研究，形成一系列研究成果和宣教資料，幫助農(nóng)業(yè)從業(yè)人員提高安全生產(chǎn)水平。

澳大利亞設(shè)立澳大利亞農(nóng)業(yè)衛(wèi)生與安全中心(Australian Centre for Agricultural Health and Safety)，積極尋求減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人員傷害的方法，并聯(lián)合澳大利亞農(nóng)場安全協(xié)會(Farmsafe Australia)通過培訓(xùn)農(nóng)場管理人員、提供模板、樣例和培訓(xùn)資料，指導(dǎo)農(nóng)場采用標(biāo)準(zhǔn)格式進(jìn)行農(nóng)場安全管理記錄(見表2)，提高農(nóng)場自我安全管理的能力。

表2 澳大利亞農(nóng)場安全管理記錄Tab.2 The record of farm work safety management in Australia

1.3 存在的主要困境

1.3.1 基礎(chǔ)工作條件存在隱患

由于受自然條件影響較大，農(nóng)業(yè)工人經(jīng)常要在不同生產(chǎn)時(shí)間、不同地區(qū)進(jìn)行流動性作業(yè)，很多農(nóng)業(yè)設(shè)備、工作場所和建筑都是臨時(shí)使用或搭建。為了降低成本和節(jié)約時(shí)間，臨時(shí)設(shè)備、場所和建筑往往是不符合法律法規(guī)要求的，存在極大隱患。而且由于設(shè)備場所、建筑的臨時(shí)性和分散性，各國在基礎(chǔ)條件的更新上缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃設(shè)計(jì)，現(xiàn)有監(jiān)管能力很難達(dá)到廣泛的、有效的監(jiān)管，事故事件救援也存在較大困難。

此外，占有一定比例的小規(guī)模、超小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場所職業(yè)健康安全基礎(chǔ)水平依舊薄弱，仍在使用不符合現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的老舊設(shè)備。部分地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，電力、水利設(shè)施老化，建(構(gòu))筑物年久失修。

1.3.2 非雇員缺乏有效監(jiān)管

雖然部分發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管對象由企業(yè)制農(nóng)場擴(kuò)展到包含家庭農(nóng)場、個人農(nóng)場在內(nèi)的較廣泛監(jiān)管范圍，但對于非雇員的安全管理缺失仍是普遍存在的重要問題。

現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平意味著大型農(nóng)業(yè)農(nóng)場的數(shù)量激增，但大部分農(nóng)業(yè)農(nóng)場從業(yè)人員并非雇員，季節(jié)性、臨時(shí)性用工人數(shù)比例極大，沒有合同約束，不參加工傷保險(xiǎn)，政府機(jī)構(gòu)幾乎只能提供鼓勵性指導(dǎo)，在發(fā)生事故后也無法進(jìn)行處罰和教育。

高比例的移民農(nóng)業(yè)工人也是部分發(fā)達(dá)國家在管理非雇員農(nóng)業(yè)人口中面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。以美國為例，美國的移民農(nóng)業(yè)工人中一半左右是非法移民，人員分散，受教育程度低、職業(yè)技能水平較差，屬于事故高發(fā)人群。但這些人由于身份原因不會主動參與教育培訓(xùn)，甚至逃避法定教育和職業(yè)體檢，拒絕參加保險(xiǎn)，為監(jiān)管帶來極大的困擾。

1.3.3 監(jiān)管機(jī)制仍有缺項(xiàng)

發(fā)達(dá)國家通過建立健全法律體系、開展廣泛教育培訓(xùn)等方式提高農(nóng)業(yè)安全水平，但其監(jiān)管機(jī)制仍存在一定的問題，例如數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不完善、職業(yè)健康安全培訓(xùn)缺項(xiàng)等。

監(jiān)管范圍的缺失直接導(dǎo)致了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)困境。目前，發(fā)達(dá)國家現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康統(tǒng)計(jì)只能有效針對于商業(yè)化農(nóng)場。而絕大部分非商業(yè)農(nóng)場位置分散，無雇主、無合同，且不主動向政府上報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)。大量數(shù)據(jù)的缺失嚴(yán)重影響到政府制定農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康政策的準(zhǔn)確性、有效性，職能部門監(jiān)管力量、監(jiān)管能力也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

在教育培訓(xùn)方面，發(fā)達(dá)國家雖然重視職業(yè)安全健康培訓(xùn)，但在農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康培訓(xùn)方面卻相對薄弱，內(nèi)容針對性不強(qiáng)，培訓(xùn)覆蓋面也更多限于農(nóng)業(yè)企業(yè)。以美國為例，美國聯(lián)邦“蘇珊·哈伍德培訓(xùn)基金項(xiàng)目”專門面向小企業(yè)進(jìn)行安全與健康管理體系培訓(xùn)，但其培訓(xùn)內(nèi)容只包括涉及水果或蔬菜保存方面的職業(yè)危害、家禽加工業(yè)的人類工效學(xué)等有限幾方面，且僅能覆蓋農(nóng)業(yè)初加工企業(yè)。

1.3.4 監(jiān)管體制條線化嚴(yán)重

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個復(fù)雜的過程，涉及的工作流程多，從業(yè)人員所屬經(jīng)濟(jì)體制復(fù)雜，大部分發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行的以職業(yè)健康安全部門全權(quán)負(fù)責(zé)的條線化監(jiān)管體制，從一定程度上來說是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管問題無法徹底解決的根本原因。

目前發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管基本都是依托于各國職業(yè)安全健康部門，行業(yè)部門基礎(chǔ)職能中缺乏安全監(jiān)管職責(zé)，農(nóng)業(yè)政策中也沒有職業(yè)安全健康相關(guān)要求，例如，美國的農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)美國的“從田間到餐桌”，在政策制定中側(cè)重提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、確保食品安全；澳大利亞農(nóng)漁林業(yè)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)農(nóng)、牧、漁、林業(yè)的綜合管理，關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)資源保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展；英國政府在2001年改組成立環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部，主要負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)、糧食生產(chǎn)和標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展管理。這種情況意味著農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管仍舊是單一化、條線化，未真正形成系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的綜合監(jiān)管體制機(jī)制，職業(yè)健康安全監(jiān)管部門內(nèi)部無法根本解決實(shí)際管理工作中的力量薄弱、覆蓋面限制等情況。

2 我國農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康管理概況

2.1 總體情況

隨著近十年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體發(fā)展勢頭良好，截至2016年，我國共有3.14億農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員，約占全國人口總數(shù)的20%。近幾年，我國切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)管理體制，層層落實(shí)責(zé)任制，持續(xù)深入開展農(nóng)業(yè)機(jī)械、船舶漁業(yè)專項(xiàng)治理，在農(nóng)村建筑安全改造資金投入中關(guān)注農(nóng)業(yè)建(構(gòu))筑物修繕與重建，指導(dǎo)各地加強(qiáng)農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作，提高農(nóng)村應(yīng)急基礎(chǔ)建設(shè)水平和能力，農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)總體上呈現(xiàn)“大體穩(wěn)定，逐步好轉(zhuǎn)”的趨勢[16]。

但是，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村存在的生產(chǎn)經(jīng)營形式較多、生產(chǎn)環(huán)境復(fù)雜、地域范圍廣闊，風(fēng)險(xiǎn)類型幾乎達(dá)到全覆蓋，并不斷產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)和新問題。然而隨著我國安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的不斷變化調(diào)整，目前只針對農(nóng)林牧漁業(yè)企業(yè)生產(chǎn)安全事故進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，且在2008-2015年度僅統(tǒng)計(jì)農(nóng)業(yè)機(jī)械和漁業(yè)船舶事故，對非企業(yè)的個人、家庭、集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況均不納入其中，如圖2。因此，從總體情況上來看，我國農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)形勢依舊嚴(yán)峻。

圖2 我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故起數(shù)及死亡人數(shù)(2000-2017年，不包含農(nóng)業(yè)機(jī)械和漁業(yè)船舶事故數(shù))Fig.2 Number of accidents and deaths of agricultural work in China (2000-2017, accidents of agricultural machinery and fishing vessels are not included)

2.2 我國農(nóng)業(yè)安全主要問題

2.2.1 法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)存在短板

現(xiàn)有法律法規(guī)結(jié)構(gòu)不清晰、適用性不夠，是我國農(nóng)業(yè)安全法律法規(guī)存在的主要問題。我國目前的農(nóng)業(yè)安全法律法規(guī)主要以農(nóng)業(yè)機(jī)械監(jiān)管為主，兼顧農(nóng)藥管理、消防；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面以具體工器具、農(nóng)藥的生產(chǎn)、裝配、檢修以及農(nóng)業(yè)工藝應(yīng)用為主。在結(jié)構(gòu)上缺少系統(tǒng)性，未形成完整的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系；在內(nèi)容上缺少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)、設(shè)備設(shè)施相關(guān)安全部件、人機(jī)工程設(shè)計(jì)、專業(yè)應(yīng)急救援等各個方面的明確指導(dǎo)。

此外，我國目前農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)范對象是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，在個人農(nóng)業(yè)和家庭農(nóng)業(yè)方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)在一定程度上的無規(guī)可循。

2.2.2 監(jiān)管范圍和職能仍有模糊

目前，以《安全生產(chǎn)法》規(guī)定為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位歸屬應(yīng)急管理部門，但個人務(wù)農(nóng)人員和家庭農(nóng)業(yè)尚未列入管理范圍。因此，監(jiān)管過程中存在大量縣級以下政府監(jiān)管真空、村社監(jiān)管“人情關(guān)”、行業(yè)監(jiān)管鞭長莫及等現(xiàn)實(shí)而具體的問題。

另一方面，由于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，職能部門對農(nóng)業(yè)新問題、新業(yè)態(tài)研判尚有不足，職責(zé)分工界定沒有跟上產(chǎn)業(yè)形式發(fā)展。以觀光農(nóng)業(yè)為例，因其存在著生產(chǎn)經(jīng)營單位和基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的雙重特征，生產(chǎn)安全治理的歸屬就一直不明確。

2.2.3 基礎(chǔ)性關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)管控薄弱

受我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)龐大、改革發(fā)展不均衡、安全監(jiān)管側(cè)重限制、基層人員專業(yè)素質(zhì)薄弱等主客觀因素影響，我國農(nóng)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)管控水平始終明顯滯后于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有形成基本的安全應(yīng)急能力，部分基礎(chǔ)性關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)、重大隱患管控缺失。目前，除農(nóng)墾區(qū)、大農(nóng)場地區(qū)及部分東南沿海以外，我國廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍舊以小規(guī)模、超小規(guī)模的個體農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)加工為主，生產(chǎn)環(huán)境差，設(shè)備設(shè)施老舊，無專業(yè)知識、無日常監(jiān)管、無規(guī)范化管理的“三無”現(xiàn)象突出，安全風(fēng)險(xiǎn)極高。特別是在貧困地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)條件限制，大部分生產(chǎn)過程缺乏必要的安全條件，設(shè)備設(shè)施和作業(yè)現(xiàn)場安全隱患普遍存在。

2.2.4 宣教培訓(xùn)方式與效果欠佳

我國農(nóng)業(yè)安全宣教培訓(xùn)工作起步晚，大部分農(nóng)業(yè)管理部門和應(yīng)急管理部門尚未建立完善農(nóng)業(yè)安全宣教培訓(xùn)的長效工作機(jī)制，專業(yè)人員數(shù)量不足，專業(yè)技術(shù)能力偏低，宣教培訓(xùn)方式老舊，“走過場”“頂任務(wù)”“抄作業(yè)”的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)安全宣教培訓(xùn)工作總體仍處于初級階段。

從內(nèi)容上來看，農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)藥、防災(zāi)減災(zāi)、漁業(yè)船舶等方面的宣教培訓(xùn)內(nèi)容尚處于不斷實(shí)踐、完善與創(chuàng)新階段，現(xiàn)行資料教材缺乏目的性與針對性，面對大量平均教育水平較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員，不能做到易學(xué)、易懂、易記。這在一定程度上使得農(nóng)業(yè)安全宣教培訓(xùn)呈現(xiàn)形式化、同質(zhì)化，覆蓋面和普及度較低，無法有效發(fā)揮宣教培訓(xùn)作用。

3 國外農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管對我國的啟示

3.1 進(jìn)一步完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

全面梳理我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)及部門規(guī)章，推動相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)一步補(bǔ)充編制農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管法律法規(guī)，將農(nóng)業(yè)安全法律法規(guī)納入我國應(yīng)急管理法律體系，形成符合需求的行業(yè)安全生產(chǎn)法律子體系。積極加入國際勞工組織相關(guān)公約，對標(biāo)國際，建立覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員、農(nóng)業(yè)機(jī)械與裝備、農(nóng)業(yè)環(huán)境、公共環(huán)境、畜禽生物系統(tǒng)等各個方面的涉及安全生產(chǎn)、運(yùn)行、使用、管理的農(nóng)業(yè)安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)，通過對ILO《農(nóng)業(yè)安全與衛(wèi)生業(yè)務(wù)守則》《農(nóng)業(yè)工效學(xué)檢查要點(diǎn)》等技術(shù)手冊的研究，形成適用于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全生產(chǎn)各類制度指南和作業(yè)指導(dǎo)書，補(bǔ)充個體農(nóng)業(yè)和家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 健全監(jiān)管體制機(jī)制

明確安全生產(chǎn)監(jiān)管對象，完善監(jiān)管機(jī)制體制，是提高農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)水平的重要手段。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清農(nóng)業(yè)職業(yè)安全健康管理的職能劃分，明確監(jiān)管覆蓋范圍，適時(shí)將“種糧大戶”“家庭農(nóng)場”“個體商戶”等非經(jīng)營性或無核準(zhǔn)登記的生產(chǎn)模式納入監(jiān)管范圍。

另一方面，在國家整體規(guī)劃和行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃中納入農(nóng)業(yè)安全與應(yīng)急管理的總體要求，根據(jù)工作需要制定短、中、長期規(guī)劃，以便能夠提出科學(xué)性、適用性、時(shí)效性的管控政策。在安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)等具體規(guī)劃中，除了持續(xù)對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)藥、漁業(yè)船舶、森林草原防火、地質(zhì)災(zāi)害等領(lǐng)域進(jìn)行更加深入的、有針對性的布局之外，還需將農(nóng)村范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)建(構(gòu))筑物、消防、農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)等方面納入關(guān)注。

3.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)水平提升

通過研究完善農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，建立科學(xué)、適用的指標(biāo)體系[17-18]，及時(shí)準(zhǔn)確分析農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)形勢，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村安全工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，找出薄弱環(huán)節(jié)，為改善農(nóng)業(yè)監(jiān)管困境提供支持。

從基礎(chǔ)能力建設(shè)方面來說，農(nóng)機(jī)、農(nóng)用設(shè)備設(shè)施、涉農(nóng)建筑場所是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要基礎(chǔ)設(shè)施，全面提高生產(chǎn)基礎(chǔ)水平，不僅是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的重要手段[19]，也是從根本上消除隱患、降低風(fēng)險(xiǎn)的重要方法。因此，在深入開展傳統(tǒng)農(nóng)機(jī)監(jiān)管工作的同時(shí)，需要進(jìn)一步完善縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)新裝備發(fā)展，全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的本質(zhì)安全水平。

3.4 促進(jìn)有效宣教培訓(xùn)

從根本上提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化水平，有助于從根本上提高各類農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)意識和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)裝備的本質(zhì)安全水平。通過積極促進(jìn)融合性的安全教育培訓(xùn)和宣傳，依托“三下鄉(xiāng)”工作，廣泛利用村/社微信群、QQ群、手機(jī)短信群發(fā)平臺和村村通廣播，將傳統(tǒng)課堂和新型非課堂式培訓(xùn)相結(jié)合，形成安全與專業(yè)有機(jī)結(jié)合的宣教培訓(xùn)模式[20]，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的安全責(zé)任意識和法制意識。

3.5 推動廣泛社會參與

加大政策傾斜、科研資金和人員投入，不斷提升科技創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣能力，激發(fā)農(nóng)業(yè)科研和推廣人員的積極性、創(chuàng)造性，鞏固提高現(xiàn)有成熟技術(shù)。充分利用社會可用資源共同參與農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)工作，把政府管理與社會參與有機(jī)結(jié)合起來[20]，提高農(nóng)業(yè)安全管理的社會化程度，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會、中介科研機(jī)構(gòu)職能，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)安全發(fā)展中的重要作用，形成全壽命周期內(nèi)第三方參與的社會化安全管控模式。

4 結(jié)論

(1)發(fā)達(dá)國家在提高農(nóng)業(yè)安全與健康方面以立法為基礎(chǔ)，通過監(jiān)管體系、技術(shù)研發(fā)、宣傳教育等工作的全面推動，促進(jìn)農(nóng)業(yè)安全與健康水平有效提高。

(2)現(xiàn)階段世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的主要問題基本都圍繞在發(fā)展水平與監(jiān)管能力之間的矛盾。因此，總結(jié)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對提高我國農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)水平是極有必要的。

(3)本文重點(diǎn)研究了部分發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)安全與健康管理的思路和困境，未進(jìn)一步分析問題與挑戰(zhàn)的解決方法，在未來需要進(jìn)行深入研究。