黃強盛

人口老齡化加劇及“未富先老”特點，使養(yǎng)老成為典型社會難題。黨的十九大報告、十九屆四中全會《決定》明確提出，“積極應對人口老齡化”。農(nóng)村互助養(yǎng)老，一種低成本、具正向外溢效應的新型養(yǎng)老模式，將老年人為主的人力資源和養(yǎng)老資源組織化實現(xiàn)“自助-互助”養(yǎng)老[1]，是我國養(yǎng)老體系建設的重要內(nèi)容。提升老年人互助養(yǎng)老意愿，是推動該模式發(fā)展和效益最大化的關鍵，利于應對農(nóng)村養(yǎng)老面臨的多重壓力。一是緩解城鄉(xiāng)倒置突出問題，即農(nóng)村老齡化程度、速度、人口等高于城鎮(zhèn)，養(yǎng)老資源配套落后于城鎮(zhèn)。1982-2018年農(nóng)村老年人口比重上升幅度比城鎮(zhèn)高出3.67%（如圖1）。二是填補傳統(tǒng)主要養(yǎng)老模式——家庭養(yǎng)老，因少子化、空巢化、家庭規(guī)模小型化及孝文化衰退等，在經(jīng)濟支持、生活照料、精神慰藉等方面功能全面弱化所導致的缺位空白[2， 3]。三是克服社會機構養(yǎng)老，在經(jīng)濟基礎薄弱、老齡人口量大且分散的農(nóng)村，難以實現(xiàn)廣覆蓋、普惠化、久運營的困境。四是緩解政府財政養(yǎng)老壓力，為制度養(yǎng)老提質(zhì)增效、全國統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展爭取時間、空間。

黨中央、國務院高度重視推動農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展。2016年《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》強調(diào)，“大力支持農(nóng)村互助型養(yǎng)老服務設施建設”。2018年《國務院政府工作報告》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》、2019年《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》及2020年《中共中央國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》等強調(diào)，要積極探索推進發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老。然而，農(nóng)村老年人互助養(yǎng)老意愿卻有明顯下降趨勢，從91.1% （2000年）降至72.2%（2015年），降幅18.9%[1]。本文據(jù)已有研究，在提出農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)涵、主要類型及方式的基礎上，著重分析了制約農(nóng)村老年人意愿提升的“痼疾”，針對性提出了解決措施，以期為互助養(yǎng)老順利推進建言獻策。

一、農(nóng)村互助養(yǎng)老的內(nèi)涵、主要類型及方式

（一）農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)涵

農(nóng)村互助養(yǎng)老，是自下而上形成的新型養(yǎng)老模式，綜合了家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老兩大基本模式優(yōu)點，在互利互惠基礎上，以關系為紐帶將零散的互助行為有效組織起來[4]，進而形成的一種社會交換行為[5]。互助是其理念、方式[6]，建立在互惠互利基礎上[7]。盡管不直接提供經(jīng)濟支持[4]，但其本質(zhì)是經(jīng)濟互助。其核心是整合農(nóng)村社會分散的養(yǎng)老資源，發(fā)揮以老年人為主的人力資源，推動老年人間“自助-互助”。農(nóng)村老年人，是養(yǎng)老資源和服務提供的主要主體，也是享受資源服務的客體。激活老年人力資源，是互助養(yǎng)老的關鍵，直接影響互助養(yǎng)老服務內(nèi)容和質(zhì)量水平[8]。

（二）農(nóng)村互助養(yǎng)老主要類型

依據(jù)是否集中，可將農(nóng)村互助養(yǎng)老分為互助型居家養(yǎng)老和互助型集中養(yǎng)老兩類?；ブ途蛹茵B(yǎng)老主要任務是豐富農(nóng)村老年人的精神文化生活，緩解精神孤獨，并為居住在家的失能老年人提供照料服務。建在村寨、小規(guī)模、低水平、村院互助式的集中養(yǎng)老，可承擔社區(qū)機構養(yǎng)老服務功能，實現(xiàn)“離家不離村，離親不離情;養(yǎng)老在鄉(xiāng)村，享樂家門口”養(yǎng)老愿景。

互助型集中養(yǎng)老，具“集體建院、集中居住、互助服務”特征[9]，是農(nóng)村社會養(yǎng)老的重點和難點，以農(nóng)村幸福院、老年關愛之家等為代表，主要任務是集中解決失能老年人的照料，尤其是吃飯問題[4]。農(nóng)村幸福院，2008年起于河北邯鄲市肥鄉(xiāng)縣，2012年得以在全國推廣[10]。2013年《中央專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項目管理辦法》提出，“為每個幸福院建設提供3萬元支持”①。隨后互助養(yǎng)老設施快速增長，2018年底全國已有互助型養(yǎng)老設施9.1萬個（如圖2）。僅農(nóng)村幸福院，河北省建成的就超3.1萬個②;預計到2020年，陜西將超1.3萬個（行政村覆蓋率將達80%）③，山東將達1.2萬個④。

（三）農(nóng)村互助養(yǎng)老主要方式

農(nóng)村互助養(yǎng)老主要有三種方式：志愿照顧、獲得經(jīng)濟補償和未來養(yǎng)老照顧服務。與我國農(nóng)村典型熟人社會特點相符，志愿照顧是互助養(yǎng)老的首要途徑，占比接近70%[2， 7]。與希望獲得未來養(yǎng)老照顧的老年人數(shù)（9.6%）相比，更多老年人（16.7%）偏愛獲得一定經(jīng)濟補償，尤其在中西部表現(xiàn)得更為突出，幾乎是東部的3.5倍[2]。引入“時間銀行” ，豐富了互助養(yǎng)老方式。對杭州低齡老年人“時間銀行”互助養(yǎng)老意愿調(diào)研發(fā)現(xiàn)，79.6%的低齡老年人有意嘗試[11]。

二、制約農(nóng)村老年人互助養(yǎng)老意愿的主要因素及特征

（一）法律制度不健全，評估激勵機制缺位，地方參與積極性不高

宏觀層面大力倡導，但尚未形成與農(nóng)村互助養(yǎng)老直接有關的政策制度法律規(guī)章[12]?！傲⒎ㄎ聪刃小?，使主客體權責不明，制定規(guī)范缺依據(jù)、少標準?！跋棺舆^索道，心中沒底”，是限制基層干部群眾積極性的主因。具體表現(xiàn)在三點：一是部分政府或村委在組織管理中越位、互助意愿和能力培養(yǎng)中缺位。在新疆哈密市13個幸福院內(nèi)生活的老年人，尋求幫助經(jīng)常找政府社區(qū)的（36.81%）遠比找鄰居的（14.54%）多，說明該地幸福院沒有明顯提高老年人互助意愿。此外，該地幸福院運營管理由村社區(qū)負責安排，如布X村安排村委干部兼職負責[8]，類似做法可能使老年人養(yǎng)老需求供給意愿表達更被動。二是問責風險影響基層干群積極性。最易碰到的問題：老年人意外傷害責任如何認定、怎么追責，常使不少村“兩委”及部分群眾畏葸不前。三是重基建輕管理。在幸福院建設方面，不乏單純追求區(qū)域覆蓋率的[2]，忽視調(diào)動老年人積極性的。激勵機制缺位顯著，部分地區(qū)未對志愿工作給予肯定，對努力付出與“搭便車”、做好事或錯事等缺乏獎懲，對“時間銀行”未建臺賬管理。

（二）服務內(nèi)容單一、資金及專業(yè)人才匱乏，長久效益無保障

一是服務內(nèi)容單一，難以滿足互助養(yǎng)老需求。服務內(nèi)容局限于提供一餐飯和娛樂活動場所[13]，養(yǎng)老主要需求的日常照顧、精神慰藉相對欠缺。二是專業(yè)服務人員缺失影響預期效果。多數(shù)“幸福院”未配置如餐廚、醫(yī)療、衛(wèi)生等專職人員[13]，服務質(zhì)量和水平無法得到保障和提升。三是資金短板突出，長久穩(wěn)定運行受制。幸福院建設原則上是國家補貼和以村集體為主體共建，但因尚未納入正規(guī)養(yǎng)老保障序列，多地含發(fā)源地河北肥鄉(xiāng)并無相應財政預算[14]。幸福院建設前期費用及后期運行等基本都由村集體和村民承擔，政府雖更多關注前期基建，但中央、省級政府對幸福院資助6萬元是僅給達標的，部分市級政府補助的3萬元則在運行后，承擔不起在多數(shù)村莊不少見[15]。后續(xù)發(fā)展資金不足，則是制約多數(shù)互助養(yǎng)老發(fā)展最主要因素，直接導致了部分幸福院低效甚至閑置[13]。

（三）健康狀況不良、低收入、高年齡及存款，降低互助養(yǎng)老意愿

一是健康狀況每下降一個水平，農(nóng)村老年人不愿互助養(yǎng)老的概率提高19.3%[2]。山東農(nóng)村老年人中，常感孤獨的（50.5%）比沒有孤獨感的（47.2%）更傾向互助養(yǎng)老，偶爾擔憂生活的比經(jīng)常擔憂的低9.8%[16]。二是農(nóng)村老年人年齡越小越愿意選擇互助養(yǎng)老，如圖3所示。

（四）代際關系和社會活動缺失，制約老年人互助養(yǎng)老意愿提升

一是代際關系越差，老年人越不愿互助養(yǎng)老。代際關系質(zhì)量每降低一個單位，老年人不愿互助養(yǎng)老的概率提升32.8%[2]。這可能是代際關系差的老年人難獲得子女經(jīng)濟支持，在家庭及社會活動中缺乏信任感、積極性。二是鄰里間關系越差，老年人互助養(yǎng)老意愿越低。老年人所在鄉(xiāng)村社區(qū)鄰里關系，對其互助養(yǎng)老意愿有正向影響[7]。經(jīng)常往來的親朋數(shù)量每增加1位，老年人互助養(yǎng)老意愿占比就增加0.14個百分點[1]。三是缺乏社會活動會降低老年人互助養(yǎng)老意愿。據(jù)調(diào)查，多元社會活動能明顯提升老年人互助養(yǎng)老意愿，在提升效果方面，家族活動（125%）比老年協(xié)會活動（50%）更有效[1]。這可能是因為農(nóng)村家族活動比老年協(xié)會活動更頻繁多樣。在山東農(nóng)村，經(jīng)常組織老年活動的社區(qū)有互助養(yǎng)老意愿老年人比沒有的高出5.6%[16]。

三、政策建議及有關思考

（一）完善互助養(yǎng)老服務法律制度，明晰權責和健全機制

一是盡快研究出臺國家層面與農(nóng)村互助養(yǎng)老直接有關的政策法律條文。從法律制度政策層面，確立互助養(yǎng)老在應對農(nóng)村老齡化、低成本養(yǎng)老中的地位、責任及義務，提升資金保障層級。農(nóng)村老年人更歡迎權責明晰、有法律制度保障互助養(yǎng)老，在山東農(nóng)村有制度保障偏好的老年人比沒有偏好的互助養(yǎng)老意愿高出10.5%[16]。二是推動互助養(yǎng)老管理服務規(guī)范化、流程化，健全服務臺賬管理，指導擬制定有關指南、標準、流程及合同條款等，明確養(yǎng)老中可能發(fā)生的矛盾糾紛解決方式及途徑。三是健全激勵監(jiān)督機制。促進人才資源向農(nóng)村互助養(yǎng)老方向流動，采取將在幸福院的服務期納入基層工作經(jīng)歷、大學生村官服務范圍、醫(yī)療人員職級晉升加分項以及中西部志愿者事項內(nèi)容等措施。對農(nóng)村互助養(yǎng)老志愿服務中表現(xiàn)較好的老年人給予精神獎勵，如蘇北S縣的積分評優(yōu)制、定期評選“五好老人”制，對做好事或錯事加減分，通過獎勵5度電、門前掛錦旗、發(fā)獎金等方式，樹榜樣，促進老人自主管理[9]。對欠發(fā)達地區(qū)希望提供服務獲得經(jīng)濟補償?shù)睦夏耆耍槕枨?、適度有償，幫助入住老年人獲得各種稀缺資源，提高生活質(zhì)量，改善生活狀態(tài)。同時，加強對幸福院、居家互助養(yǎng)老服務日常運行情況的監(jiān)督與調(diào)研。

（二）適當調(diào)整扶持方向，拓寬互助養(yǎng)老資金來源

一是調(diào)整農(nóng)村幸福院扶持資金申請標準及補貼方式。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展地區(qū)差異顯著的特點，摸底各地幸福院等所需規(guī)模、建設及運營成本，地方政府、村集體、家庭及老年人等承擔能力，分層級、有差異設置申請標準及方式，適度提前、精準有效扶持。二是加大后續(xù)資金支持。單純根據(jù)建設規(guī)模給予補貼不盡科學，幸福院后期實際運行效益更值得關注。加大對其水電、維修維護及適量聘用專職人員等日常運營支持，列入政府財政預算，設立專項補貼資金。三是拓寬籌資渠道。加強養(yǎng)老資源銜接，引入基本養(yǎng)老保險制度作為穩(wěn)定資金來源之一。激勵社會力量參與，通過出臺志愿幫扶農(nóng)村幸福院等的優(yōu)惠政策，如提升社會信用等級、交通違規(guī)扣分抵補、稅基稅率適當調(diào)整等，鼓勵慈善團體、企事業(yè)及個人捐資贊助。

（三）豐富服務供給和組織形式，提升互助養(yǎng)老服務質(zhì)量水平

一是增加健康醫(yī)療、文化娛樂等內(nèi)容。在互助養(yǎng)老中，適度推進醫(yī)養(yǎng)結合、文化生活與養(yǎng)老結合。有條件的地方，配備適量專職人員，與醫(yī)療機構、中小學、文化站等構建合作、開展多樣互助互動，如書籍借閱、尊老愛幼傳統(tǒng)美德主題系列活動。在蘇北S縣H村互助型“老年關愛之家”，院內(nèi)有一所幼兒園，孩子們?nèi)雸@時在院內(nèi)唱歌跳舞做游戲，老年人和幼兒間親密互動，給院內(nèi)增添了不少生機活力，老年人情感需求得到一定滿足[9]。二是配備適量專職人員和強化業(yè)務培訓。適量聘用專職人員，在榆林市R區(qū)2015年財政給每個幸福院3萬元運行補貼，用于管理和服務人員工資發(fā)放，聘1～2名專職服務人員，主要從事炊事、衛(wèi)生等，在相對高成本（遠低于社會機構養(yǎng)老），實現(xiàn)了服務管理專職化、養(yǎng)老“福利化”[10]。此外，對幸福院主要負責人、護理人員進行專業(yè)基本培訓，尤其是低年老年人進行生活照料技能等方面的培訓。三是為多元互助養(yǎng)老搭建載體。銜接《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，“積極發(fā)展農(nóng)村社會工作和志愿服務”及多元互助平臺。以集體經(jīng)濟合作社/農(nóng)業(yè)合作社等作為載體，采取強制與志愿相結合，開展互助居家、幸福院養(yǎng)老試點。從合作社收入中劃撥適量錢款，用于合作社互助養(yǎng)老日常運營，及提供照料服務的低齡老年人補貼。四是組織多樣老年社會活動?；谵r(nóng)村老年協(xié)會已有經(jīng)驗，組織開展老年休閑旅游、文化娛樂活動。適度宣傳共同體意識，促進老年人養(yǎng)老觀念和方式的轉(zhuǎn)變，激發(fā)農(nóng)村老年人互助養(yǎng)老熱情。

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