王 歡，趙敬丹

沈陽師范大學(xué)，遼寧 沈陽110034

2018 年4 月20 日至21 日，習總書記在全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議上強調(diào)：“要推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，加快制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化?！卑殡S經(jīng)濟信息化、全球化的縱深發(fā)展，我國城市治理進入新的階段，同時隨之而來的是人口暴漲、環(huán)境惡化、住房交通壓力劇增等城市發(fā)展問題。為解決這些問題，發(fā)展智慧城市成為新方向。

一、“大數(shù)據(jù)”與“智慧城市”的邏輯關(guān)系

“大數(shù)據(jù)”是大交易數(shù)據(jù)、大交互數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)處理的總稱。具備數(shù)據(jù)體量龐大、數(shù)據(jù)產(chǎn)生速度快、數(shù)據(jù)類型多樣、價值密度不同和數(shù)據(jù)處理方式復(fù)雜等五大特性。大數(shù)據(jù)的重要性在于通過對現(xiàn)實生活中各種情況的處理，來獲取所需要的信息，從而獲得商業(yè)價值或是公共管理服務(wù)等?！爸腔鄢鞘小币猿鞘谢癁檩d體，以工業(yè)化和信息一體化為目標，全面實現(xiàn)智能服務(wù)、智能管理和智能生活的藍圖，依托信息技術(shù)和數(shù)字技術(shù)，優(yōu)化整合城市發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境資源和產(chǎn)業(yè)等各個方面，打造高水平綜合信息共享系統(tǒng)，致力于服務(wù)城市運營，優(yōu)化公共資源和服務(wù)配置，為居民帶來明智的服務(wù)體驗，同時提高社會的幸福感。在智慧城市治理的過程中，通過對大數(shù)據(jù)進行分析和整理，可以更好地反映智慧城市的運行狀況，同時大數(shù)據(jù)的發(fā)展也促進了智慧城市治理的發(fā)展。

（一）大數(shù)據(jù)反映智慧城市的運行狀況

在智慧城市的各類基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)的過程中，會積累大量的原始數(shù)據(jù)。但是這些數(shù)據(jù)散亂在政府的各個部門之中，如果用傳統(tǒng)的調(diào)研方式收集和整理數(shù)據(jù)，會浪費大量的人力物力，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對這些原始數(shù)據(jù)進行采集和分析，使得更多數(shù)據(jù)發(fā)揮了價值，更加方便快捷地了解到各個城市基礎(chǔ)設(shè)施的運行指標，從而反映出智慧城市的整體運行狀況。

（二）大數(shù)據(jù)為智慧城市決策提供技術(shù)支持

目前，我國的智慧城市快速發(fā)展，復(fù)雜變化的城市治理對決策者提出了更高的要求。為了適應(yīng)智慧城市的發(fā)展需求，大數(shù)據(jù)技術(shù)作為新型的現(xiàn)代化信息技術(shù)，能夠?qū)Τ鞘袛?shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析，并為城市治理提供重要的數(shù)據(jù)參考和技術(shù)支持，從而促使智慧城市的決策部門全面提升決策的科學(xué)性和有效性。由此不但精簡了相關(guān)的公共決策機構(gòu)，還能減少人力成本的浪費。[1]（P56-57）

（三）大數(shù)據(jù)技術(shù)促進智慧城市治理

通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對智慧城市治理過程中的諸多數(shù)據(jù)進行分類和整合，找到其中的規(guī)律，建立集中處理的平臺，能夠解決大量相似公共問題，有效提高了處理效率。同時大數(shù)據(jù)技術(shù)的縱深發(fā)展，不但可以使智慧城市治理領(lǐng)域不斷延伸，也會促進智慧城市由數(shù)字化走向人工智能，向更高的層次邁進。大數(shù)據(jù)技術(shù)與智慧城市二者之間能夠相互促進，相互發(fā)展，形成一個良性的循環(huán)。

二、杭州智慧城市治理的實踐

2013 年1 月29 日，國家智慧城市試點創(chuàng)建工作會議在北京召開，會議公布了首批國家智慧城市試點名單，其中就包括杭州市上城區(qū)。在杭州的智慧化城市治理中，最突出的兩個成果就是“數(shù)字城管”和“城市數(shù)據(jù)大腦”。其中“數(shù)字城管”是杭州數(shù)字化智慧化城市建設(shè)的第一步，而“城市數(shù)據(jù)大腦”則是杭州智慧化城市建設(shè)的進一步發(fā)展，不但涉及到城管領(lǐng)域，還包括交通、醫(yī)療、信用等多個關(guān)乎市民生活的公共服務(wù)領(lǐng)域。

（一）數(shù)字城管

自2004年以來，杭州的城市管理水平在我國名列前茅，上城區(qū)是杭州市重要城區(qū)，是杭州推進現(xiàn)代工業(yè)體系的創(chuàng)新試驗區(qū)。在推行“數(shù)字城管”的管理方法后，以“三個第一”為指導(dǎo)目標，即第一發(fā)現(xiàn)、第一處理和第一解決問題，主要方法如下。

1.構(gòu)建整體主平臺。首先，建立整體主平臺，緊密聯(lián)系56 個社區(qū)，協(xié)調(diào)城市管理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)市、區(qū)、街、社區(qū)四個層面的高速信息流通。其次，依托整體主平臺，建立城市管理“網(wǎng)格”信息、城管的執(zhí)法評價反饋、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測、市政市容管理、停車收費管理五大子平臺。實現(xiàn)了城市轄區(qū)的全面覆蓋，集中了城市管理領(lǐng)域的大量信息。如圖1所示，信息共享率和利用率大大增強，有效保障了專業(yè)化管理。

圖1 依托主平臺的五大信息平臺

2.建立信息收集市場化機制。“數(shù)字城管”的建設(shè)不僅僅是只有政府參與，同時企業(yè)和社會組織作為重要的社會主體也在積極地參與，即由政府主導(dǎo)，企業(yè)實施的信息收集機制，將相關(guān)的信息收集工作委托給專業(yè)的信息收集公司，其中信息收集公司是由聲譽好、能力強的專業(yè)人才所組成。截止到2019 年2 月已有880 多名專業(yè)信息收集者，在不間斷地收集城市管理信息，使得相關(guān)的城市信息能夠不斷被補充到“數(shù)字城管”的系統(tǒng)之中。對相關(guān)的城市信息進行挑選和集中利用，最后送到政府部門做出決策?？焖俚男畔⑹占涂茖W(xué)的決策，既發(fā)揮了企業(yè)的高效率，又發(fā)揮了政府的主動性，加強了企業(yè)與政府合作。

3.建立科學(xué)評估和“倒逼”機制。首先，建立科學(xué)評估機制，根據(jù)國家相關(guān)部門的標準，結(jié)合本地特有的管理實際，利用“數(shù)字城管”的先進管理方法，建立一系列科學(xué)評估標準。加強了整體主平臺的實用性和共享性，使得決策更科學(xué)，管理工作的效率不斷提高。其次，建立“倒逼”機制，作為評估機制的補充，通過專門的社會機構(gòu)和社會各界的監(jiān)督，使“數(shù)字城管”能夠?qū)崿F(xiàn)自我改良和自我優(yōu)化，也能夠提升各社會機構(gòu)的社會責任感。

4.制定了公眾意見反饋制度。為了提高“數(shù)字城管”的服務(wù)水平，杭州市開通12319 的服務(wù)電話，24小時受理各種市民訴求和難題，并將這些問題都納入到“數(shù)字城管”的系統(tǒng)之中進行解決。2018 年受理市民各類信訪投訴咨詢等問題10.81 萬件，滿意率為97.74%。并且相關(guān)部門組織各種“數(shù)字城管”進社區(qū)的活動，社區(qū)是公眾最直接、最有效地看到“數(shù)字城管”發(fā)揮作用的地方。通過對社區(qū)居民各種生活問題的解決，使得公眾逐漸認識到了“數(shù)字城管”的巨大作用，解決問題的及時與妥當，也提高了公眾對“數(shù)字城管”的滿意度。為瑣事不出社區(qū)打下基礎(chǔ)，也通暢了社情民意的反饋通道，使得人們能夠更加愿意成為大數(shù)據(jù)的提供者和使用者。

（二）城市數(shù)據(jù)大腦

在2016年的云棲會議上，杭州市數(shù)據(jù)大腦項目正式啟動。城市數(shù)據(jù)大腦作為一種新型智慧城市建設(shè)模式的探索，為城市治理展示了更多的可能性。2018 年5 月15 日，杭州市政府正式發(fā)布《杭州市城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃》，其中包含八個“超級應(yīng)用”，如表1 所示，它們基本覆蓋城市管理和人們生活的各個領(lǐng)域。

表1 城市數(shù)據(jù)大腦

以上八個系統(tǒng)基本包含城市公共服務(wù)的各個方面，城市數(shù)據(jù)大腦作為新型智慧城市建設(shè)的探索，為杭州的城市發(fā)展提供新的途徑，城市數(shù)據(jù)大腦建成將使這座城市變得智能化，能夠進行感知和糾正，并協(xié)調(diào)這座城市的所有“器官”一起工作。有利于提升城市治理能力和政府管理水平[2]。

三、杭州智慧城市治理的成功經(jīng)驗

（一）以人為本，構(gòu)建數(shù)據(jù)化智能服務(wù)系統(tǒng)

智慧城市的本質(zhì)是造福人民，便利人民。其實質(zhì)是通過收集大量實時數(shù)據(jù)，并應(yīng)用先進技術(shù)和智能控制為人們提供“智能”服務(wù)。因此，杭州不僅在技術(shù)上定義了“智慧城市治理”，而且還注重民生服務(wù)和智慧服務(wù)。政府和相關(guān)企業(yè)樹立“以人為本”的理念，根據(jù)杭州居民的切身需求，為杭州居民提供方便實惠的公共服務(wù)。滿足人們在城市生活中的物質(zhì)和精神需求，提高人們的幸福指數(shù)，同時迫使政府和企業(yè)改善服務(wù)方式，提高工作效率，使“杭州智慧城市治理”融合創(chuàng)新型城市、學(xué)習型城市、文化型城市和綠色城市等特征，實現(xiàn)杭州市的可持續(xù)發(fā)展。

（二）重視信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮數(shù)據(jù)主導(dǎo)作用

依靠大數(shù)據(jù)進行智慧城市治理，必須重視人才培養(yǎng)和相關(guān)信息基礎(chǔ)設(shè)施的完善。從城市基礎(chǔ)和現(xiàn)狀來看，杭州在人力資源和信息基礎(chǔ)設(shè)施方面都具有很高的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

人力資源方面，杭州現(xiàn)有人才221多萬人，引進海外高層次人才2.5萬人，引進國外人才1.5萬人，引進國家“千人計劃”專家341人，引進浙江省“千人計劃”專家506人，城市人才的競爭力在全國名列前茅。[3]在信息基礎(chǔ)設(shè)施方面，電信業(yè)2017年，光網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達到99.5%。2018 年，數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值3356億元，增長15.0%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值24.8%。電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)增加值1529億元，增長17.5%；軟件和信息服務(wù)業(yè)2508 億元，增長17.0%；數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)達到2098 億元，增長15.8%。[4]（P24-27）[5]城市信息基礎(chǔ)設(shè)施相對發(fā)達，在寬帶用戶數(shù)量方面，2014—2018 年移動寬帶用戶數(shù)量迅猛增長，如圖2所示，遠高于固定寬帶用戶，為大數(shù)據(jù)的信息收集提供人口數(shù)量保障，一直處于全國領(lǐng)先地位。完善的信息基礎(chǔ)設(shè)施，是杭州智慧城市建設(shè)的重要基石。[4]

2014—2018年固定寬帶用戶數(shù)和移動寬帶用戶數(shù)

圖2 2014-2018年固定寬帶用戶數(shù)和移動寬帶用戶數(shù)年增長比較圖

（三）制定合理有效的總體規(guī)劃

杭州市在智慧城市的建設(shè)過程中，針對城市建設(shè)的現(xiàn)狀和發(fā)展階段，因地制宜地提出兩點主張。

首先，在規(guī)劃設(shè)計方面，在突出杭州特色、明確“智能”愿景的基礎(chǔ)上，綜合考慮不同轄區(qū)的差異，做好科學(xué)規(guī)劃設(shè)計工作。根據(jù)目標計劃和時間表，將制定分階段實施綱要和戰(zhàn)略，實現(xiàn)長期、中期和短期計劃的無縫對接。各階段的相關(guān)建設(shè)內(nèi)容將劃分為指標，并定期進行評估以彌補差距。其次，在項目建設(shè)方面，要優(yōu)先抓好關(guān)系全局的重點項目和關(guān)系民生的重點項目，以此為切入點，以局部帶動整體，從而推進杭州智慧城市的全面建設(shè)。[6]（P61-63）（P66）

（四）加強大數(shù)據(jù)人才引進培養(yǎng)

近年來，杭州先后制定頒布了“人才新政27條”和人才“若干意見22條”。目前，杭州已總結(jié)出企事業(yè)單位聚集人才的“十大方法”，包括平臺法、資本引才法、主導(dǎo)帶動法和優(yōu)惠待遇法。為推進人才市場國際化和人才強市戰(zhàn)略，研究制定了《杭州市企事業(yè)單位聚才用才評價激勵辦法（試行）》。根據(jù)杭州智慧城市治理的需要，制定了人才引進和培養(yǎng)的政策法規(guī)。同時還加強了與杭州地方高校、科研院所和培訓(xùn)機構(gòu)的合作，重點培養(yǎng)信息和網(wǎng)絡(luò)管理人才，建立了信息專業(yè)人才智庫后備隊伍。在實踐中，政府部門的信息公開進程加快。根據(jù)信息共享行業(yè)標準，制定地方標準和規(guī)范，明確杭州市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享格式和共享信息資源的責任和義務(wù)。引導(dǎo)企業(yè)、公眾和社會組織參與公共信息資源開發(fā)。

四、杭州智慧城市治理的啟示

（一）建立專門的數(shù)據(jù)分析中心，推進政企合作

目前大多數(shù)省市還沒有設(shè)立專門機構(gòu)來開展大數(shù)據(jù)工作，只有臨時工作組負責。為了將大數(shù)據(jù)分析納入政府治理并發(fā)揮作用，省市政府可以設(shè)立相應(yīng)的大數(shù)據(jù)分析中心來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)工作，其具體功能應(yīng)包括以下五點：一是統(tǒng)籌規(guī)劃大數(shù)據(jù)分析的發(fā)展方向和應(yīng)用形式；二是統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)大數(shù)據(jù)分析在各地的應(yīng)用；三是為大數(shù)據(jù)分析企業(yè)提供支持，鼓勵和引進相關(guān)企業(yè)，增強大數(shù)據(jù)企業(yè)對社會發(fā)展的貢獻，加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成國際競爭力；四是制定相關(guān)的數(shù)據(jù)分析和安全評估標準，使大數(shù)據(jù)行業(yè)的運營更加規(guī)范；五是開放公眾、企業(yè)和政府部門對各類政府數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限，使政府數(shù)據(jù)的管理和公開更加透明。數(shù)據(jù)分析中心還可以成為政企合作的平臺，政府擁有大量的社會信息資源，企業(yè)則擁有先進數(shù)據(jù)分析技術(shù)。二者相互合作，會使城市運作更加高效，實現(xiàn)了雙贏的局面。同時，政府與企業(yè)之間的信息共享在引導(dǎo)社會發(fā)展方面也會起到示范作用。

（二）堅持以人為本，打破數(shù)據(jù)孤島

為了合理有效地使用大數(shù)據(jù)，增強治理效果，必須堅持以人為本的理念。在智慧城市建設(shè)過程中，政府與公眾之間要積極合作和溝通，形成以人為本、公眾積極參與的氛圍。一方面，我們可以充分觀察和反饋市民的感受，簡化智能項目的使用；另一方面，有必要引導(dǎo)公眾認識和利用智能項目，使其能夠廣泛被公眾接受并主動成為大數(shù)據(jù)的提供者和使用者，由公眾廣泛參與提供建設(shè)思路，政府在廣泛地了解公眾需求后，做出更符合公眾意見的決策，使政府決策和群眾參與有效結(jié)合?？梢允构卜?wù)更加高效、更令人滿意。

以人為本還要提高政府的工作效率，目前，政府在處理事務(wù)方面仍有困難，政府部門之間還存在互相推卸責任的現(xiàn)象。原因在于政府各個部門之間還存在著較大的數(shù)據(jù)壁壘，部門之間信息不通暢，成為一個個數(shù)據(jù)孤島，造成責任不清楚、工作不明確。通過建立數(shù)據(jù)門戶，整合政府服務(wù)數(shù)據(jù)，可以打破數(shù)據(jù)孤島，避免工作流程職責不清、效率低下的缺點，提高政府服務(wù)效率。應(yīng)該積極借鑒美國政府數(shù)據(jù)開放門戶Data.gov 全面開放的近50 個類別和40 多萬種原始數(shù)據(jù)文件。這些原始數(shù)據(jù)為美國各個領(lǐng)域的應(yīng)用提供了極大的便利。在建設(shè)中國大數(shù)據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施平臺時，我們也應(yīng)積極促進數(shù)據(jù)共享，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）做好數(shù)據(jù)頂層規(guī)劃，充分利用市場機制

同時，我們應(yīng)該做好數(shù)據(jù)頂層設(shè)計，突出區(qū)域優(yōu)勢和特色，促進智慧城市的發(fā)展。我們應(yīng)該根據(jù)城市的性質(zhì)、特點、功能和歷史提前進行頂層設(shè)計。在頂層設(shè)計方面，應(yīng)結(jié)合自身城市實際情況，建立符合自身長期發(fā)展的制度保障。不同發(fā)展水平的城市應(yīng)該有所不同。一方面，智慧城市建設(shè)起步較早的城市應(yīng)更加注重生產(chǎn)與城市的結(jié)合，更加注重城市宜居指數(shù)，保護城市生態(tài)環(huán)境；另一方面，智慧城市建設(shè)起步較晚的城市應(yīng)重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從頂層設(shè)計開始，規(guī)劃好空白城市建設(shè)，注重可持續(xù)發(fā)展。[7]（P9-11）在制定好頂層設(shè)計之后，要利用市場機制的巨大推動作用，促進智慧城市的快速發(fā)展。市場需求是大數(shù)據(jù)技術(shù)飛速發(fā)展的動力。大數(shù)據(jù)依托市場的“看不見的手”，充分發(fā)揮資源的市場配置，培育新的動能，實現(xiàn)智能增長，支持智慧城市建設(shè)。

（四）引進大數(shù)據(jù)人才，提供智力支持

作為一個新興行業(yè)，大數(shù)據(jù)分析也需要尖端人才的支持和發(fā)展。信息和數(shù)據(jù)將在未來社會的發(fā)展中發(fā)揮非常關(guān)鍵的作用，并將成為社會生產(chǎn)的重要資源。目前，人工智能的發(fā)展仍處于初級階段，但大數(shù)據(jù)的分析在很大程度上依賴于相關(guān)人才的處理。為了吸引大數(shù)據(jù)人才，政府機構(gòu)應(yīng)設(shè)立相關(guān)的大數(shù)據(jù)分析需求崗位，要廣泛吸收國內(nèi)外相關(guān)學(xué)科的優(yōu)秀人才，提供平等廣闊的發(fā)展平臺。同時，政府應(yīng)重視大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)建設(shè)，建立培養(yǎng)機制，為相關(guān)人才提供豐富的學(xué)習資源，加強高校相關(guān)專業(yè)建設(shè)。對于大數(shù)據(jù)人才來說，也有必要將人員與崗位相匹配，這樣才能充分發(fā)揮他們的才能，促進大數(shù)據(jù)更好地發(fā)展。

（五）加強法制建設(shè)，完善大數(shù)據(jù)立法

在大數(shù)據(jù)立法過程中，一方面，政府和企業(yè)應(yīng)詳細界定公民隱私和秘密的獲取權(quán)；政府和企業(yè)對公民隱私、企業(yè)和政府秘密的非法獲取應(yīng)及時制止和懲處。另一方面，應(yīng)詳細界定政府信息的分類層次。對于非機密信息，政府應(yīng)最大限度地公開，以保護公民了解政府運作和監(jiān)督政府工作的權(quán)利。[8]隨著新一代信息技術(shù)應(yīng)用的成熟，大數(shù)據(jù)支持的智慧城市治理已經(jīng)成為提高城市綜合服務(wù)效率的重要方法。近幾年，中國的智慧城市治理取得了很大的進展，但也出現(xiàn)了創(chuàng)新不足、規(guī)劃不完善、數(shù)據(jù)管理不善、大數(shù)據(jù)人才匱乏、數(shù)據(jù)開放不當、過度依賴國外技術(shù)和資源等問題。然而，杭州的先進經(jīng)驗為這些問題提供了新的思路和解決辦法。

綜上所述，智慧城市是大數(shù)據(jù)時代新的城市治理模式，是應(yīng)對城市化快速擴張帶來的各種社會問題的有效城市發(fā)展模式，是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、實施新型城市化建設(shè)、保持城市經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要途徑。因此，各地區(qū)都有必要選擇適合當?shù)靥攸c的智慧城市建設(shè)路徑。