劉玉

[摘 要]落實(shí)中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、激發(fā)中小學(xué)校辦學(xué)活力，是我國教育體制改革之關(guān)鍵，是學(xué)校形成辦學(xué)特色、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的重要保障，更是遵循教育規(guī)律的必然要求。為貫徹落實(shí)全國教育大會精神，切實(shí)提高中小學(xué)辦學(xué)質(zhì)量，教育部在全國范圍內(nèi)開展了“落實(shí)中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)辦學(xué)活力情況的調(diào)查研究。本文結(jié)合“J省落實(shí)中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)辦學(xué)活力情況”的調(diào)研現(xiàn)狀，匯總和分析其中存在的問題，進(jìn)而提出破解問題的策略，以全面推進(jìn)和深化中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)機(jī)制改革。

[關(guān)鍵詞]辦學(xué)自主權(quán);活力;策略

[中圖分類號]G47 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-5843（2020）03-0055-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.03.009

一、J省各地區(qū)落實(shí)中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的主要做法

（一）創(chuàng)造讓廣大校長、教師安心教育教學(xué)的良好環(huán)境

1.加強(qiáng)學(xué)校硬件及軟件建設(shè)。硬件和軟件建設(shè)是學(xué)校發(fā)展的重要保障。J省各地區(qū)積極爭取資金，大力加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)，并完善學(xué)校各種教學(xué)設(shè)施，努力改善辦學(xué)條件。如，J市教育局不斷加大對基層學(xué)校校舍的建設(shè)力度，教育裝備水平基本達(dá)標(biāo)，教育信息化水平不斷提高。全市學(xué)校接入教育專網(wǎng)，完成了“寬帶網(wǎng)絡(luò)校校通”工程;全市智慧教育云平臺、省資源公共服務(wù)平臺的師生空間100%開通，為教育教學(xué)提供了良好的環(huán)境。B市教育局進(jìn)一步改善學(xué)校辦學(xué)條件，形成辦學(xué)特色：J縣第一中學(xué)爭取專項(xiàng)資金403.6萬元，自籌維修資金118.29萬元，并增加了監(jiān)控點(diǎn)位等;B市第二中學(xué)新建綜合教學(xué)樓14 626平方米，安裝配備48間多媒體教學(xué)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)教室，建設(shè)書香校園。Y縣教育局為學(xué)前教育學(xué)校建設(shè)投入1 767萬元，為義務(wù)教育學(xué)校教學(xué)樓、操場改造及校舍維修投入1 994萬元，為高中階段學(xué)校的多功能教學(xué)樓和實(shí)驗(yàn)樓建設(shè)投入1 720萬元。新建C區(qū)第二小學(xué)、第三小學(xué)等7所新校舍，維修C區(qū)第一中學(xué)、第一小學(xué)等7所舊校舍，實(shí)現(xiàn)了校舍應(yīng)新建率100%、校舍應(yīng)維修率100%。S市教育局大力加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)，T區(qū)建設(shè)2所標(biāo)準(zhǔn)化公辦幼兒園，政府投資300萬元。M市教育局按月足額發(fā)放學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，由政府出資改善多所學(xué)校校舍。S市、縣兩級政府規(guī)劃城鄉(xiāng)學(xué)校布局，不斷改善中小學(xué)硬件設(shè)施。此外，S市教育局與公安等行政執(zhí)法部門進(jìn)行溝通，在關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)，專門組織執(zhí)法人員對往來行駛車輛、流動商販、三廳一吧、社會不良閑散人員進(jìn)行排查管理，以保證教學(xué)工作秩序的穩(wěn)定。

2.搭建領(lǐng)導(dǎo)及教師發(fā)展平臺。一是搭建領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)平臺。C市K區(qū)教育局堅(jiān)持“憑能力用干部、以實(shí)績論英雄”的選人用人導(dǎo)向，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，完善考察研判機(jī)制，建立干部成長制度“蓄水池”，實(shí)施干部提升“種子行動計(jì)劃”。 B市T縣教育局強(qiáng)化教育管理機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新校長選拔培養(yǎng)機(jī)制。早在2006年，T縣就實(shí)施了校長公開選拔制、聘任制和任期制，出臺了《T縣教育系統(tǒng)中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部任用管理暫行規(guī)定》，每屆校長任期滿后會重新進(jìn)行公開選聘。二是搭建教師發(fā)展平臺。M市根據(jù)教師個人專業(yè)化發(fā)展方向制定個人成長計(jì)劃，市教育局采用多種方式對教師按需進(jìn)行培訓(xùn)。2018年，M市先后組織中小學(xué)校長到D大學(xué)、J大學(xué)進(jìn)行現(xiàn)場招聘，各校校長根據(jù)發(fā)展需求聘任高水平教師。2012年，T縣教育局制定下發(fā)了《T縣義務(wù)教育段學(xué)校城鄉(xiāng)教師交流工作實(shí)施方案》，對教師實(shí)施1～3年具有實(shí)質(zhì)性的崗位交流，每年保證15名教師下派支教，并對支教教師明確任務(wù)和要求;同時，建立了《教師交流考核評估辦法》《考核評估細(xì)則》，經(jīng)縣政府同意，成立了教育發(fā)展促進(jìn)會，并由其管理50%“雙日捐”資金，用于獎補(bǔ)支教教師。

3.進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)政策。J市：一是深化教育行政審批制度改革，全面取消非行政許可審批，規(guī)范教育行政審批制度[1];二是全面清理教育規(guī)范性文件，大幅減少對學(xué)校辦學(xué)行為的行政干預(yù)[2];三是實(shí)行評比歸口管理機(jī)制，實(shí)行檢查項(xiàng)目申報(bào)、審批、備案制度。L市：進(jìn)一步推進(jìn)政權(quán)分開、管辦分離政策，以擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。如，賦予學(xué)校職稱評聘、評先樹優(yōu)等方面評價權(quán)，績效工資、優(yōu)秀教師獎勵等方面管理權(quán)。T市：依法界定政校權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校權(quán)利歸位，明確學(xué)校在課程實(shí)施、招生、教師選聘、經(jīng)費(fèi)管理等方面的職責(zé)，以及有關(guān)權(quán)限運(yùn)行原則，以推動學(xué)校法人主體地位的落實(shí)。Y州：構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系。一是通過大學(xué)區(qū)管理、“一校一章程”等方法，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)主體地位，加快健全學(xué)校自主發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制[3];二是以簡政放權(quán)等政策改進(jìn)學(xué)校管理方式，開拓政府為學(xué)校服務(wù)的新途徑;三是以推進(jìn)科學(xué)、規(guī)范的教育評價為突破口，建立健全政府、學(xué)校和社會組織等多元參與的新型關(guān)系[4]。

4.營造重教氛圍，加強(qiáng)師德建設(shè)。T市教育局以“師德教育建設(shè)”為主，強(qiáng)化內(nèi)在激勵，通過師德教育、理論學(xué)習(xí)、典型示范和專業(yè)引領(lǐng)，促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展和價值實(shí)現(xiàn);M市教育局分3年評選百名名師，每年教師節(jié)前后由市政府對名師、優(yōu)秀教師和優(yōu)秀教育工作者進(jìn)行表彰，并頒發(fā)榮譽(yù)證書和獎金;C市的區(qū)教育局以積極師德建設(shè)為主導(dǎo)，多角度地選樹師德優(yōu)秀典型，開展尋找“美師美行”活動，激發(fā)廣大教師崇美向善內(nèi)驅(qū)力;J市教育局制定了《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)師德師風(fēng)建設(shè)工作實(shí)施意見》，并通過開展“講信仰信念? 樹師德師表? 育賢才英才”主題師德表彰宣講活動，提高師德素養(yǎng)和行動自覺。

（二）完善中小學(xué)內(nèi)部管理及激勵機(jī)制

1.加強(qiáng)學(xué)校章程和配套制度建設(shè)。B市教育局建立健全內(nèi)部管理控制制度，在此基礎(chǔ)上，全市各中小學(xué)根據(jù)實(shí)際情況制定學(xué)校章程，并及時修訂;J市教育局在“完全獨(dú)立建制?！狈矫娼⒄鲁?，經(jīng)審批后，各校以章程為統(tǒng)領(lǐng)，全面形成“一校一章程”格局;L市教育局借力中小學(xué)制度化建設(shè)，同步建設(shè)“規(guī)范校園”，旨在建設(shè)風(fēng)清氣正的校園，使廣大教師安心工作; S市教育局積極建立健全依法治校管理體制和學(xué)校運(yùn)作基本規(guī)范，逐步完善管理制度、學(xué)校章程及配套運(yùn)行機(jī)制。

2.加強(qiáng)現(xiàn)代化學(xué)校制度建設(shè)。T市教育局實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，依法賦予校長人、財(cái)、物、時間、空間、信息等方面的管理自主權(quán)，各類別和等級崗位數(shù)直接核撥至學(xué)校，學(xué)校自主選任中層干部，并根據(jù)實(shí)際制定聘任條件和聘任辦法，競爭上崗[5]; C區(qū)全面落實(shí)校長負(fù)責(zé)制和學(xué)校用人自主權(quán)，重點(diǎn)落實(shí)校長對副校長的提名權(quán)、對中層干部的任免權(quán)和對教職工的聘任權(quán)。Y州教育局構(gòu)建了以校長負(fù)責(zé)制為主體、教代會為兩翼、學(xué)校黨組織為監(jiān)督保障的現(xiàn)代學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)[6]，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面努力推進(jìn)學(xué)校管理現(xiàn)代化，深入推進(jìn)“校長聘任制”，完善“任期目標(biāo)責(zé)任制”“教師專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)制”。G市教育局鼓勵學(xué)校構(gòu)建“學(xué)校、社會、家庭”三位一體的管理模式，成立家長委員會，共同參與學(xué)校管理和自主辦學(xué)，遇到問題，通過合理的途徑與學(xué)校進(jìn)行溝通、交涉。J市教育局積極完善和強(qiáng)化教代會制度，廣泛征集教師對學(xué)校建設(shè)發(fā)展等各方面的提案，并對具有建設(shè)性、創(chuàng)造性的提案給予吸收和落實(shí)。L市建立健全校務(wù)委員會制度、教職工代表大會制度和家長委員會制度，形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分流且相互制約的運(yùn)行機(jī)制，建立“基礎(chǔ)+特色”中小學(xué)評價體系，以及學(xué)生、家長和第三方評價制度。M市各學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，建立學(xué)校決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，健全教職工代表大會制度，并制定學(xué)校辦學(xué)章程，充分發(fā)揮了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

3.構(gòu)建符合學(xué)校發(fā)展的課程體系。C市的區(qū)教育局整合國家、地方、校本三級課程，各校建立了“課程研發(fā)中心”，探索“國家課程校本化”實(shí)施途徑，使校本課程建設(shè)成為學(xué)校質(zhì)量提高新的增長點(diǎn); C區(qū)給予學(xué)校教學(xué)管理權(quán)，以加大國家課程、地方課程二次開發(fā)，并增加校本課程，使學(xué)校在保證每周總課時的情況下，適當(dāng)調(diào)整課程安排，但須按規(guī)定報(bào)批備案。

4.建立教師評價激勵機(jī)制。如M市：一是建立各項(xiàng)規(guī)章制度。對教師的從教行為進(jìn)行規(guī)范，使教師明確可為與不可為;二是市政府立足本市資源，城鄉(xiāng)互補(bǔ)。共建立10個“研學(xué)發(fā)展共同體”，集公立與民辦、民族和特殊為一體;三是通過量化考核對教師進(jìn)行過程性評價，并給予獎勵。B市：教育局通過激勵手段提高教師工作熱情。以J縣為例，對連片特困地區(qū)的教師發(fā)放生活補(bǔ)助，在農(nóng)村工作超過30年的教師每月補(bǔ)助860元，以堅(jiān)定教師扎根山區(qū)的信念。

5.落實(shí)績效工資的宏觀管理。為激發(fā)教師的工作熱情，多地實(shí)施了績效工資宏觀管理。S市多數(shù)學(xué)校已建立健全績效考核制度，制定《校長、教師工作定量績效考核制度》，體現(xiàn)“多勞多得、優(yōu)勞多得”原則。績效工資中明確各職稱應(yīng)達(dá)到的工作量，避免出現(xiàn)“定不上職稱拼命干，定上職稱就清閑”的態(tài)勢。2016年以來，C市教育局爭取到課后托管經(jīng)費(fèi)500萬元，覆蓋學(xué)前教育、義務(wù)教育、中職、高中各學(xué)校，并根據(jù)各校核定的課后托管課時總量，核定學(xué)校課后托管補(bǔ)貼費(fèi)用，由學(xué)校按照“優(yōu)教優(yōu)酬”的原則自主分配。

6.發(fā)揮“骨干教師”“學(xué)科帶頭人”的示范作用。G市教育局積極開展“骨干教師”“學(xué)科帶頭人”等評選活動，每年召開“一師一優(yōu)課、一課一名師”總結(jié)表彰大會，對獲得省部級優(yōu)秀教師稱號的教師予以表彰。

（三）依法維護(hù)學(xué)校、校長和教師權(quán)益

1.聘請具有專業(yè)資質(zhì)的法律顧問。隨著國家法治化的不斷推進(jìn)，“依法治教”對于保障學(xué)校、校長和教師這一“弱勢”群體具有重要意義。2014年以來，C市教育局轄區(qū)內(nèi)聘請具有專業(yè)資質(zhì)的法律顧問負(fù)責(zé)全區(qū)各校專業(yè)法律宣講，以學(xué)校重要規(guī)章制度的起草，以有效保障和維護(hù)學(xué)校、校長和教師的權(quán)益。

2.建立咨詢制度，規(guī)范辦學(xué)行為。B市中小學(xué)聘請法制副校長，定期開展法制宣傳教育活動，提高師生學(xué)法、知法、守法、用法的水平，并為學(xué)校內(nèi)非訴訟法律事務(wù)提供法律咨詢，如大額資金使用等，以提高學(xué)校依法決策的水平。B市T縣要求各校成立校委會、校內(nèi)申訴委員會，聘請法律顧問和法制副校長，定期開展法治講座、法律知識宣傳。J市建立健全教育局及各學(xué)校依法治校機(jī)構(gòu)，聘任法制副校長和具備律師資質(zhì)的法律顧問，形成了“一把手負(fù)總責(zé)—一級抓一級—層層抓落實(shí)”的局面。

3.推進(jìn)校方責(zé)任保險工作。J市整體推進(jìn)校方責(zé)任保險工作，保證全市學(xué)校100%參保，為妥善處理法律糾紛、構(gòu)建和諧平安校園提供了保障;S市中小學(xué)校（園）方責(zé)任險和無過失險覆蓋率達(dá)到100%，在一定程度上規(guī)避了學(xué)校風(fēng)險。

4.健全依法辦學(xué)制度。B市教育局健全和規(guī)范申訴渠道，及時辦理校長和教師的申訴案件，以保證教師和學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害[7]。S市教育局依據(jù)法定職責(zé)、權(quán)限和程序?qū)W(xué)校進(jìn)行管理：一是推行政務(wù)公開。提高行政效率，大力支持學(xué)校各項(xiàng)工作;二是建立舉報(bào)制度。發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)辦學(xué)行為，以及學(xué)校教育教學(xué)和管理工作中的違法行為，以保障學(xué)校依法辦學(xué)[8]。

5.推進(jìn)依法治校機(jī)制。J市要求各學(xué)校依法辦事，依據(jù)法定的權(quán)限和職責(zé)對教師進(jìn)行管理，以保障教師的合法權(quán)益不受侵犯。一是依法建章立制。規(guī)范制度約束機(jī)制，重大決策和規(guī)章制度實(shí)行法律咨詢審查機(jī)制[9];二是完善學(xué)校人事勞動合同管理機(jī)制。在全員聘用的實(shí)施過程中，嚴(yán)格執(zhí)行勞動人事政策法規(guī)，依法聘用教師，并與教師簽訂聘用合同[10]。

6.建立教師申訴制度。S市建立教師申訴制度，暢通教師申訴渠道，保證教師的合法權(quán)益不受侵害;同時，積極開展法制宣傳教育，樹立教師的權(quán)利意識，強(qiáng)化教師的法制觀念，提高教師的維權(quán)意識及能力[11]。J市教育局每學(xué)期聘請律師到各學(xué)校做專題講座，并開展“教育系統(tǒng)法律知識競賽”“法制課件評選”等活動，以強(qiáng)化教師的法制觀念，提高教師的權(quán)利意識。

7.完善校園安全管控制度。S市制定《校園突發(fā)事件處理預(yù)案》，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，增強(qiáng)預(yù)防和處理事故的能力;同時，開展“校園周邊環(huán)境整治”活動，每年市政府組織相關(guān)部門對學(xué)校周邊環(huán)境進(jìn)行專項(xiàng)整治，切實(shí)維護(hù)學(xué)校治安和師生的人身及財(cái)產(chǎn)安全。

（四）營造社會和家庭支持中小學(xué)自主辦學(xué)的良好氛圍

1.營造辦學(xué)氛圍，完善家校合作平臺。B市教育局成立了家長總校，協(xié)調(diào)全市家校工作，家長參與學(xué)校管理，共謀學(xué)校發(fā)展;S市各學(xué)校成立了家長委員會，對學(xué)校發(fā)展中的重要問題進(jìn)行研究，為學(xué)校發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策; C市的區(qū)教育局構(gòu)建了“以學(xué)校教育為主導(dǎo)、以家庭教育為基礎(chǔ)、以社區(qū)教育為依托”的開放式教育體系，通過“家庭、社區(qū)、社會”校外資源與載體，使學(xué)生的思想品德教育由單一渠道、固定時空向多渠道、全方位、立體化轉(zhuǎn)變，進(jìn)而形成教育合力。

2.加強(qiáng)宣傳與督導(dǎo)評估，打造品牌學(xué)校。M市：一是通過傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體等宣傳中小學(xué)自主辦學(xué)模式，倡導(dǎo)特色辦學(xué);二是進(jìn)一步開展“特色辦學(xué)”“素質(zhì)教育優(yōu)質(zhì)校”量化考核指標(biāo)體系，對學(xué)校辦學(xué)進(jìn)行督導(dǎo)評估及監(jiān)管調(diào)控;三是教育局遴選優(yōu)質(zhì)學(xué)校，召開現(xiàn)場會，推廣經(jīng)驗(yàn)，帶動全市各校辦學(xué)水平不斷提升。

3.開展系列活動，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。S市充分發(fā)揮中小學(xué)示范性綜合實(shí)踐基地的引領(lǐng)作用，組織開展系列研學(xué)實(shí)踐教育活動，以增強(qiáng)中小學(xué)生的社會責(zé)任感，培養(yǎng)其創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力;T區(qū)堅(jiān)持落實(shí)市教育局“四師一滿意”主題實(shí)踐活動精神，每學(xué)期開展“萬師進(jìn)萬家，真情幫萬生”主題實(shí)踐活動。2018年，T區(qū)1 500余名教師累計(jì)家訪6 000余次，共幫扶貧困生、學(xué)困生、特殊困難學(xué)生1 000余人，累計(jì)幫扶金額達(dá)3萬余元。另外，S市在全市中小學(xué)開展美德少年評選活動，評選出優(yōu)秀美德少年31人、美德少年標(biāo)兵2人，上報(bào)至市委宣傳部，推進(jìn)“明德知禮工程”深入開展，在廣大未成年人中形成知榮辱、樹正氣、促和諧的良好道德風(fēng)尚。

（五）增強(qiáng)中小學(xué)校協(xié)同發(fā)展之活力

1.積極推進(jìn)大學(xué)區(qū)管理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。教育發(fā)展需要以協(xié)同創(chuàng)新為引領(lǐng)。為增強(qiáng)校際間的協(xié)同發(fā)展，J省各市（州）實(shí)行了大學(xué)區(qū)管理制度，以實(shí)現(xiàn)各校之間資源共享、共同發(fā)展，促進(jìn)聯(lián)盟體內(nèi)各校教師隊(duì)伍及教學(xué)質(zhì)量全面提升。

一是各地區(qū)制度體系建設(shè)情況。S市教育局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市義務(wù)教育大學(xué)區(qū)管理有關(guān)工作制度的通知》，各縣（市）區(qū)大學(xué)區(qū)工作穩(wěn)步開展。各學(xué)區(qū)先后召開了校長聯(lián)席會議、大學(xué)區(qū)工作部署會，確定大學(xué)區(qū)下一步的工作目標(biāo)和內(nèi)容，保證其工作順利開展。B市教育局完成了“教育局—聯(lián)盟體—成員校”三級層面組織和制度體系建設(shè)，大學(xué)區(qū)內(nèi)集團(tuán)作戰(zhàn)、多元互動的教師研培模式已初步形成，100%覆蓋城區(qū)大學(xué)區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校，100%覆蓋義務(wù)教育學(xué)校在校生。

二是各地區(qū)大學(xué)區(qū)改革情況。2014年，B市啟動了大學(xué)區(qū)改革，實(shí)現(xiàn)了城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校（含民辦學(xué)校）和在校生100%全覆蓋的目標(biāo);2011年起，G市開展以“構(gòu)建區(qū)域協(xié)作的教師繼續(xù)教育新體制”實(shí)驗(yàn)為載體的中小學(xué)“大學(xué)區(qū)”工作體系與管理機(jī)制，構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體、優(yōu)勢互補(bǔ)、就近合作”大學(xué)區(qū)管理模式，將市區(qū)中小學(xué)校及部分農(nóng)村優(yōu)質(zhì)學(xué)校確定為學(xué)區(qū)學(xué)校，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的帶動和引領(lǐng)作用;2014年起，J市義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施并逐步推廣校長、教師在優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校、城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校之間進(jìn)行交流，進(jìn)行了“大學(xué)區(qū)”（繼續(xù)教育新體制）校際間交流、市域內(nèi)指導(dǎo)性交流、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域內(nèi)“走教”交流和其他形式交流;2014年起，L市為積極推進(jìn)“區(qū)域協(xié)作的教師繼續(xù)教育新體制”實(shí)驗(yàn)工作，進(jìn)行“大學(xué)區(qū)”工作探索;T市實(shí)行義務(wù)教育“大學(xué)區(qū)”管理，全市共建立義務(wù)教育“大學(xué)區(qū)”42個，覆蓋所有城鄉(xiāng)中小學(xué)校，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源、裝備設(shè)施、課程設(shè)計(jì)的共融、共通;Y州推進(jìn)大學(xué)區(qū)管理和集團(tuán)化辦學(xué)，打破學(xué)校封閉管理模式和文化環(huán)境，建立健全協(xié)同創(chuàng)新、協(xié)同育人體制[12]，增強(qiáng)中小學(xué)校協(xié)同發(fā)展活力，形成了教育發(fā)展新態(tài)勢。

2.以強(qiáng)帶弱建立校際聯(lián)盟，穩(wěn)妥推進(jìn)高考改革。校際聯(lián)盟舉措對學(xué)校發(fā)展意義重大。S市教育局制定了《S市優(yōu)質(zhì)高中與一般高中建立聯(lián)盟協(xié)同發(fā)展實(shí)施意見》，努力實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享，以優(yōu)質(zhì)高中帶動普通高中協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力;T市教育局建立了高中教育校際聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)了學(xué)科教學(xué)、模擬命題、試卷分析、教師幫帶等方面的有效銜接和溝通;C區(qū)鼓勵學(xué)校同外地區(qū)、本地區(qū)同類學(xué)校自主創(chuàng)建“結(jié)對子”活動，通過管理、教研、教師互動等有效措施協(xié)同發(fā)展;M市政府立足本市資源，城鄉(xiāng)互補(bǔ)，優(yōu)質(zhì)資源共享，建立了10個“研學(xué)發(fā)展共同體”，由優(yōu)質(zhì)學(xué)校任引領(lǐng)校，打破校際壁壘，互助研學(xué)、共同發(fā)展。

二、J省各地區(qū)落實(shí)中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)過程中存在的主要問題

（一）中小學(xué)自主辦學(xué)權(quán)之內(nèi)涵和外延不夠清晰

在中小學(xué)自主辦學(xué)過程中，政府與學(xué)校的權(quán)力、責(zé)任邊界不是很清楚，相關(guān)法律和政策文件中沒有對辦學(xué)自主權(quán)給出明確的定義，致使基層教育行政部門和中小學(xué)對辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵和外延不夠清晰，進(jìn)而導(dǎo)致自主辦學(xué)過程中存在越位、缺位或錯位現(xiàn)象。

（二）學(xué)校缺少專業(yè)性指導(dǎo)和評估

在自主辦學(xué)過程中，校長及校領(lǐng)導(dǎo)班子決定著學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展方向。由于缺少專業(yè)性的指導(dǎo)和評估，加之學(xué)校全面的辦學(xué)質(zhì)量評估體系、配套的評估標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)性的指導(dǎo)和評估尚不健全，直接影響到學(xué)校的教育教學(xué)和辦學(xué)質(zhì)量。

（三）學(xué)校沒有足夠的人事自主權(quán)

2010年以來，教師招考工作由人社部門主導(dǎo)，教育行政部門和學(xué)校沒有自主權(quán)。招聘人員考核內(nèi)容為公共基礎(chǔ)知識而非教學(xué)專業(yè)知識，致使很多地區(qū)招聘到的教師難以勝任教學(xué)工作，出現(xiàn)“體育教師不會喊口令”“音樂教師不會唱歌”等現(xiàn)象;也有人以此為跳板，工作一兩年后另謀高就。不正常的招聘方式占用學(xué)校教師資源，無法滿足學(xué)校的用人需求。

（四）教師評職晉級政策不夠完善

一是現(xiàn)行職稱評聘評審標(biāo)準(zhǔn)條件不夠細(xì)化，且指標(biāo)數(shù)量少。這致使許多中青年專業(yè)技術(shù)骨干由于工齡、教齡或種種條件限制未能晉級，嚴(yán)重打擊他們的工作積極性。二是教師職稱不能實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理。55周歲的教師一旦晉升到高級教師職稱后，可申請延遲退休，但很多人已無法勝任繁重的中小學(xué)教育教學(xué)工作。

（五）教師結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重

目前，中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象嚴(yán)重，各地區(qū)、各學(xué)校不同程度地存在教師老齡化、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理、體音美等學(xué)科教師不足等情況。調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)村學(xué)校教師有剩余，城市教師缺編現(xiàn)象嚴(yán)重;教師在編不在崗問題嚴(yán)重，導(dǎo)致學(xué)校沒有空編，嚴(yán)重影響新教師的招聘。

（六）學(xué)校財(cái)務(wù)自主權(quán)不夠充分

目前，中小學(xué)校財(cái)務(wù)普遍實(shí)行“校財(cái)局管”，即學(xué)校每筆經(jīng)費(fèi)使用需經(jīng)教育主管部門依照相關(guān)政策嚴(yán)格審批、核驗(yàn)。這種嚴(yán)苛的財(cái)務(wù)管理體制在防范校長職務(wù)違法犯罪的同時，也大大弱化了校長負(fù)責(zé)制，致使直接關(guān)乎教師切身利益的體檢問題等普遍得不到落實(shí)。

（七）教師績效工資與獎勵性工資發(fā)放存在問題，各類津貼標(biāo)準(zhǔn)偏低

目前，教師工資由財(cái)政部門直接轉(zhuǎn)至教師個人帳戶，學(xué)校無法決定績效工資與獎勵性工資的發(fā)放，致使校長缺乏對教師的制約手段，無法體現(xiàn)“多勞多得、優(yōu)勞多得”的工資分配原則，導(dǎo)致出現(xiàn)“干多干少一個樣”“干和不干一個樣”，以及“定不上職稱拼命干，定上職稱即清閑”的態(tài)勢。另外，教師各類津貼過低，尤其是班主任津貼，教師工作量與工資不成正比。目前，教師工資僅與職稱掛鉤，與工作量無關(guān)，導(dǎo)致很多教師存在“能少教一個班，就少教一個班”的想法，很多校長依靠個人魅力布置和安排工作。長此以往，難以保證做實(shí)事教師的工作積極性，出現(xiàn)很多教師的注意力不在專業(yè)成長而在計(jì)較工作量上的現(xiàn)象，這勢必影響教育教學(xué)質(zhì)量的提升。

（八）課程設(shè)置自主權(quán)受限

當(dāng)前執(zhí)行的課時管理計(jì)劃過于陳舊，除去國家規(guī)定課程及省級地方課程外，學(xué)校剩余課時很少，且無法自主設(shè)置課程體系;加之各有關(guān)部門要求各種課程進(jìn)校園，如法制、生態(tài)文明、心理健康、禁毒、國防等均要融入課程，且部分內(nèi)容需要安排進(jìn)課表，此種要求與原有課時計(jì)劃相悖，造成新增學(xué)習(xí)內(nèi)容與課程融合程度較差，嚴(yán)重影響了學(xué)校課程設(shè)置的自主權(quán)。

（九）學(xué)校安全責(zé)任不清

安全工作是學(xué)校工作的重中之重，但是目前沒有明確的校園安全法律法規(guī)，致使很多學(xué)校不敢開展活動，嚴(yán)重影響到學(xué)生的發(fā)展和學(xué)校的辦學(xué)活力。當(dāng)前，學(xué)校安全問題主要集中在校園傷害事件方面，雖然對于“校園傷害事件”有一些相關(guān)規(guī)定，但學(xué)生一旦在校園內(nèi)被傷害，很多家長往往不會選擇走正規(guī)法律途徑，嚴(yán)重影響到學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。

（十）教師權(quán)益得不到較好保障

一是目前的國家法律法規(guī)多為保護(hù)學(xué)生權(quán)益，但關(guān)于保護(hù)教師權(quán)益的法律不夠健全。教師在管理違紀(jì)學(xué)生時，存在遭遇家長謾罵甚至毆打的現(xiàn)象，致使很多教師從“不敢管”到“不會管”，最后轉(zhuǎn)變?yōu)椤安幌牍堋?。二是各級各類檢查、評比、調(diào)研繁多，校長及教師的大多精力都消耗于此，嚴(yán)重干擾教師的“主業(yè)”。所以，有關(guān)部門必須深入反思并立行立改。三是學(xué)校受到“校鬧”影響，已嚴(yán)重干擾學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)盡快出臺，還校園應(yīng)有的“清凈”。

三、推進(jìn)落實(shí)中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的策略建議

（一）明確政府和學(xué)校的責(zé)任界限及自主權(quán)限

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺相關(guān)法律和政策，解決學(xué)?，F(xiàn)代教育制度建設(shè)的外部條件，明確政府與學(xué)校的權(quán)力與責(zé)任界限，落實(shí)政府主體責(zé)任，賦予學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)限。二是出臺校園保護(hù)法，將與學(xué)校教學(xué)無關(guān)的各類檢查、考核、評估拒之校外，保證學(xué)校正常的教育教學(xué)活動。三是明確教師責(zé)任權(quán)限，減輕教師負(fù)擔(dān)，全面提升中小學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量。

（二）完善政府監(jiān)控機(jī)制及第三方評價機(jī)制，科學(xué)評估學(xué)校辦學(xué)行為

一是建立健全多維度學(xué)校評價體系。包括：“第一，行政管理與業(yè)務(wù)開展的狀況。具體指領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)工作與研究、校本課程開發(fā)、行政后勤管理、辦學(xué)特色等方面內(nèi)容，可分解為諸如辦學(xué)思想、管理思想、領(lǐng)導(dǎo)工作作風(fēng)、教師政治思想教育、教務(wù)和教師業(yè)務(wù)、校本課程編制實(shí)績、工作效率、體育衛(wèi)生、學(xué)校環(huán)境等指標(biāo)。第二，學(xué)生培養(yǎng)狀況。主要指思想品德、知識水平、能力狀況、健康、社會評價等方面內(nèi)容?？梢赃M(jìn)一步分為品德表現(xiàn)、文化課成績、實(shí)驗(yàn)操作技能、體育運(yùn)動技能、個性發(fā)展、健康達(dá)標(biāo)率、家長評價、高一級學(xué)校評價、用人單位評價等。第三，辦學(xué)條件狀況。主要指校舍情況、教學(xué)設(shè)施、教育投資、社會支持等內(nèi)容”[13]。二是完善政府督導(dǎo)體系。督查學(xué)校辦學(xué)行為，建立聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。三是引入第三方評價機(jī)構(gòu)，推動評價主體多元化。政府作為教育評價主體，缺乏從嚴(yán)監(jiān)管的動力和壓力，來自社會力量的監(jiān)管相對薄弱。因此，需要以政府購買社會教育評價服務(wù)為著力點(diǎn)，積極培育第三方多元評價。

（三）賦予學(xué)校及教育行政部門招聘及解聘教師的權(quán)利

一是建立由教育行政部門及校長負(fù)責(zé)的教師招聘機(jī)制，采取帶編制和雇員制兩種招聘方式;二是把教育作為財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，予以優(yōu)先保障，各級財(cái)政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)保障經(jīng)費(fèi)機(jī)制;三是高度重視并解決好中小學(xué)校教師“老齡化”和“結(jié)構(gòu)缺編”問題。如教育局按規(guī)定履行中小學(xué)教師招聘錄用、職務(wù)（職稱）評聘、培養(yǎng)培訓(xùn)和調(diào)配交流等管理職能。在核定總編制的過程中，按班額、生源等情況具體分配各校人員編制，進(jìn)行校際間人員調(diào)配，對不再適應(yīng)教學(xué)工作者予以分流、轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)向，以保持教師進(jìn)出數(shù)量的整體平衡。全面實(shí)行績效工資政策，盡快出臺相關(guān)政策，真正實(shí)現(xiàn)“按勞分配”，從根本上摒除“干和不干都一樣，干多干少都一樣”的不良局面。

（四）改變現(xiàn)行職稱評聘機(jī)制，實(shí)行職稱動態(tài)管理

一是對教師職稱實(shí)行動態(tài)管理。無特殊原因，年齡不滿55歲又不能勝任者，考慮下調(diào)職稱級別;年齡超過55歲但需延時退休者，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)一管理并區(qū)別對待。二是鑒于職稱工資差別過高的現(xiàn)象，可對職級工資進(jìn)行微調(diào)。降低職級工資標(biāo)準(zhǔn)，以擴(kuò)大指標(biāo)數(shù)量;核對職級和績效工資，在資金總額不變的情況下，兩者按比例進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。三是是否廢除職級終身制，有待進(jìn)一步商榷。四是職稱認(rèn)定是專業(yè)技術(shù)認(rèn)定，應(yīng)采取民主和集中的形式，而非絕對“民主”，職稱評聘人員應(yīng)做到履職盡責(zé)。

（五）多種形式解決結(jié)構(gòu)性缺編問題

一是“縣域調(diào)控編制，編辦控制總量”，以解決學(xué)科教師儲備不足、結(jié)構(gòu)性失衡、在編不在崗、職稱評定不合理，特別是農(nóng)村學(xué)校教師跨學(xué)科教學(xué)難等一系列復(fù)雜問題;二是大膽嘗試新型招聘形式，完善“事業(yè)單位公開招聘”中的教育系統(tǒng)考錄制度，篩掉“高分低能”應(yīng)聘者，堅(jiān)持擇優(yōu)錄取;三是加大崗位津貼財(cái)政投入力度，合理制訂分配辦法，堅(jiān)持“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬”原則，從根本上提高教師地位和職業(yè)吸引力。

（六）賦予學(xué)校一定的財(cái)務(wù)自主權(quán)

一是加大投入力度。采取財(cái)政補(bǔ)貼、收取服務(wù)性收費(fèi)或代收費(fèi)等方式籌措經(jīng)費(fèi)，充分釋放學(xué)校育人主體能量，強(qiáng)化中小學(xué)校在課后服務(wù)中的主渠道作用。二是實(shí)行校長負(fù)責(zé)制下的學(xué)校經(jīng)費(fèi)包干。校長可依據(jù)實(shí)際情況對教職工薪酬制度進(jìn)行改革，自主設(shè)置教育質(zhì)量獎勵經(jīng)費(fèi)，使“多勞多得”“優(yōu)勞優(yōu)酬”“獎優(yōu)罰劣”成為可能。三是建立健全教師人文關(guān)懷保障機(jī)制，使惠民政策保障落地，定期為教師進(jìn)行體檢。

（七）賦予學(xué)校部分績效工資及獎勵工資發(fā)放的權(quán)限

一是實(shí)行真正意義上的績效工資。將教師1/3到1/2的工資與實(shí)際工作量掛鉤，真正做到“多課多得、少課少得、無課不得”。二是實(shí)行績效工資總額控制制度。核算學(xué)校工資總額，并撥款到學(xué)校，學(xué)校根據(jù)相關(guān)規(guī)定和實(shí)際情況核定工作量，并確定績效工資額度。三是提高教師津貼補(bǔ)貼。建立健全教師人文關(guān)懷保障機(jī)制。四是構(gòu)建靈活自主、高效的學(xué)校內(nèi)部分配制度。優(yōu)化績效分配的激勵機(jī)制，使分配制度發(fā)揮出最大的激勵效益。

（八）賦予學(xué)校一定的課時計(jì)劃安排權(quán)利

一是修改現(xiàn)行課時計(jì)劃，賦予學(xué)校自主權(quán);二是建立其他部門入校園的教育主管部門審批制度;三是建議有關(guān)部門能夠在新增學(xué)習(xí)內(nèi)容與課程融合上給予明確指導(dǎo)，在教材教輔選用上給予充分的自主權(quán)，利于課時計(jì)劃和安排;四是學(xué)前教育學(xué)校、義務(wù)教育學(xué)校、高中學(xué)籍管理異動、跳級、延緩入學(xué)、休學(xué)等方面工作均涉及到當(dāng)事人的課時學(xué)習(xí)，按照教育部門規(guī)定，應(yīng)對上述事宜給予學(xué)校應(yīng)有的自主權(quán)。

（九）通過立法，明確學(xué)校的安全責(zé)任

一是通過立法，明確安全事故學(xué)校應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，避免學(xué)校處于完全被動的狀態(tài);二是加強(qiáng)社會監(jiān)督評價，通過校長公開信箱、校長信訪接待日、家校懇談會、家長會、百姓熱線等形式，營造支持學(xué)校發(fā)展的氛圍;三是弘揚(yáng)正氣，并廣泛接受社會監(jiān)督，通過法律與不良行為作斗爭。

（十）制訂教師保障法，依法維護(hù)教師應(yīng)有的權(quán)益

一是教育行政部門要逐步退出教育教學(xué)活動微觀層面，專注于制度環(huán)境建設(shè)、秩序維護(hù)、公共產(chǎn)品提供和宏觀調(diào)控，最大限度地追求教育利益分配的社會公平;二是針對學(xué)生謾罵、毆打教師以及“校鬧”問題，政府和教育行政部門應(yīng)出臺一些針對性措施，嚴(yán)厲懲處，切實(shí)保障廣大教師的合法權(quán)益;三是出臺進(jìn)一步優(yōu)化中小學(xué)教師教育教學(xué)工作環(huán)境的政策文件，明確地方責(zé)任，全面清理和規(guī)范針對學(xué)校、教師的各類檢查、考核、評比、填表及各類社會性事物，實(shí)行目錄清單制度;四是提倡全社會營造良好的尊師重教氛圍，保障教師的合法權(quán)益，依法落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)責(zé)任和權(quán)利，促進(jìn)中小學(xué)校的健康持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：申寅子）

Study on the Strategies of Implementing the Autonomy of Primary and?Secondary Schools in J Province and Stimulating the School Vitality

LIU Yu

（Jilin Provincial Institute of Education ，Changchun， Jilin 130000， China）

Abstract： It is the key to the reform of education system， the important guarantee for schools to form the characteristics of running schools and realize their own development， and the inevitable requirement for schools to follow the law of education. In order to implement the spirit of the national education conference and effectively improve the quality of primary and secondary schools， the ministry of education has carried out a nationwide investigation and research on "implementing the autonomy of primary and secondary schools in running schools and stimulating their vitality". In this paper， combined with the research status of "the implementation of the autonomy of primary and secondary schools in J province and the stimulation of their educational vitality"， the author summarizes and analyzes the problems in the implementation of the autonomy of primary and secondary schools and the stimulation of their educational vitality in J province， and then proposes strategies to solve the problems， comprehensively promote and deepen the reform of the autonomy mechanism of running school in primary and secondary schools.

Key words：? autonomy in running schools;vitality; strategies