楊嘉怡

摘 要：以“貴德”為基礎(chǔ)，“尊道”為核心，“無為”為原則的老子行政管理思想與我國(guó)當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)變有許多共通之處。當(dāng)下政府的“越位”“錯(cuò)位”、官本位思想、“關(guān)系本位”等因素制約著我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變。老子行政管理思想在政府改革中的落實(shí)，就是將“無為”“以百姓心為心”“慈、儉、不敢為天下先”作為行政借鑒，朝著構(gòu)建有限型政府、服務(wù)型政府、廉潔型政府的方向努力。

關(guān)鍵詞：老子;行政管理思想;政府職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)：D9? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.16.066

中國(guó)古代管理思想源自于原始時(shí)期，產(chǎn)生于春秋時(shí)期，形成于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，發(fā)展并成熟于西漢中期。在這期間百家爭(zhēng)鳴，涌現(xiàn)出各流各派。前有儒家孔子（前551-前479）的“德治”、道家老子（約前571-471）的“無為而治”、墨家墨子（約前468-前376）的“尚同”、后有法家韓非子（前280-前233）的“以法治國(guó)”等政府管理思想。道家——中國(guó)古代管理思想主要流派之一，在西漢時(shí)期進(jìn)入巔峰，漢景帝與漢文帝運(yùn)用道家的管理思想治國(guó)，被稱為“文景之治”。經(jīng)過數(shù)千年的朝代變遷，老子行政管理思想被歷代君主實(shí)踐，展示了強(qiáng)大的生命力。

2013年金磚國(guó)家會(huì)議中，習(xí)總書記在接受采訪時(shí)說道“（領(lǐng)導(dǎo)者）要有‘治大國(guó)如烹小鮮的態(tài)度”。這句話引用了老子《道德經(jīng)》第六十章中的原話：“治大國(guó)若烹小鮮”。意思為治國(guó)就像煎煮小魚，既不可隨意亂翻也不可置之不理，而是要遵循烹飪規(guī)律。當(dāng)下，我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)深化機(jī)制體制改革尤為重要。而老子行政管理思想與我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的取向一致，本文試圖對(duì)老子的行政管理思想去粗取精，為我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變提供有益啟示。

1 老子行政管理思想的概述

老子即李耳，又叫老聃，相傳生活在春秋時(shí)期，是道家創(chuàng)始人。老子所著的《道德經(jīng)》又被稱為《老子》，五千言便將修身治國(guó)的真理概于其中。史料記載孔子曾向老子問禮，并用“學(xué)識(shí)淵深而莫測(cè)，志趣高邈而難知;如蛇之隨時(shí)屈伸，如龍之應(yīng)時(shí)變化”高度稱贊。

1.1 老子行政管理思想基礎(chǔ)—貴德

中國(guó)有著濃厚的倫理文化，儒家“仁愛治國(guó)”中的“德”眾所周知，許多人只看到了老子推崇“道”，卻不知其“貴德”?！暗隆北焕献右暈椤暗馈痹谌碎g的具體化，古時(shí)統(tǒng)治者被稱為天子，“德”則是連接神與人之間的橋梁，天子只有有德，才能得到天佑進(jìn)而得天下?！爸胤e德則無不克”，在治國(guó)上，老子認(rèn)為積德則無往不勝，以德治國(guó)可以團(tuán)結(jié)老百姓，集中力量辦大事。此外老子還多次強(qiáng)調(diào)政治者的“德”。老子將“慈、儉、不敢為天下先”稱為“三寶”?！按取奔磹圩o(hù)百姓，以百姓為本;“儉”即指清心寡欲;“不敢為天下先”則強(qiáng)調(diào)為人謙虛，無私奉獻(xiàn)。有了這“三寶”，才能成為百姓的帝王。在當(dāng)時(shí)，統(tǒng)治者驕奢淫逸，但民生凋敝。老子認(rèn)為統(tǒng)治者的德行敗壞導(dǎo)致了當(dāng)朝的衰落，因而老子表示要“去甚，去奢，去泰”，統(tǒng)治者應(yīng)有德，不應(yīng)過于安樂、過于奢靡、過于驕傲。

1.2 老子行政管理思想核心—尊道

“道”一字在道家學(xué)派的創(chuàng)始人老子的思想體系中占據(jù)了核心地位，其著作《道德經(jīng)》中修身、政治等論述都是圍繞“道”來展開的。老子認(rèn)為“道”是萬物之本，“人法地，地法天，天法道，道法自然”這句話強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)跟隨地、天、道效法“自然”。這里的“道”也就是事物的一般規(guī)律?！暗馈钡闹髁魇恰盁o為”，人效法“道”，也應(yīng)當(dāng)以“無為”為主。此外，老子運(yùn)用“道”來解釋社會(huì)的運(yùn)行秩序?！暗郎f物”，社會(huì)和人都屬于萬物的一種，因此統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)遵循道，不強(qiáng)制不約束民眾，讓萬物無為自化。

1.3 老子行政管理思想原則—無為

老子的“無為”是相對(duì)于當(dāng)時(shí)的亂為、妄為提出的。在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，諸侯侵凌，統(tǒng)治者過于“有為”，導(dǎo)致民不聊生。因此老子反對(duì)用繁瑣的律法、先進(jìn)的技術(shù)去管理百姓，所謂“民多利器，國(guó)家滋昏”。老子提倡“無為而治”，希望統(tǒng)治者不妄為、不亂為，而不是不作為?！盁o為”有四種代表形式：“道法自然”“道常無為而無不為”“不爭(zhēng)善勝”“有所為有所不為”。老子認(rèn)為統(tǒng)治者在對(duì)國(guó)家的管理上，應(yīng)該“以無事取天下”，盡可能的不折騰百姓，減少對(duì)百姓干預(yù)。不命令百姓在嚴(yán)冬的時(shí)候播種，在該秋收去征兵，讓百姓順其自然去生活。

2 我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變中的制約因素

2.1 “大政府，小社會(huì)”模式帶來政府“越位”“錯(cuò)位”

“大政府”“小政府”的概念，主要是針對(duì)政府規(guī)模、職能劃分所提出來的?！按笳毕喈?dāng)于“劃槳者”的角色，而“小政府”則更傾向于“掌舵者”的角色。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府管了社會(huì)治理的大部分工作，許多市場(chǎng)、第三方組織該管并且可以管的事情被政府包攬。政府接管的職責(zé)越來越多，必然會(huì)導(dǎo)致政府規(guī)模不斷擴(kuò)張，行政效率低下、人浮于事等情況也隨之而來。任何一種政府模式都不會(huì)永遠(yuǎn)適用于某個(gè)國(guó)家，歷史的發(fā)展需要我們不斷探索更合適的模式。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)群眾自治的呼聲愈加高漲，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的情況下，我國(guó)政府逐步轉(zhuǎn)變職能。但“大政府”模式遺留的政府“越位”現(xiàn)象尚未杜絕，特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上政府的過于“有為”。中央與地方、政府內(nèi)部之間未能形成劃分職能的制度框架，橫縱向上的分工不夠精確，導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不清、“有的事沒人做、有的事人人都做”“踢皮球”等政府的“錯(cuò)位”現(xiàn)象。這些政府“越位”“錯(cuò)位”的現(xiàn)象成為制約政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。

2.2 官僚制“關(guān)系本位”特征顯著

在我國(guó)兩千多年封建社會(huì)中，官僚體制一直處于重要地位。不可否認(rèn)，我國(guó)的官僚體制內(nèi)既存在著按照規(guī)章辦事、專業(yè)化分工的一面，但同時(shí)還存在著裙帶關(guān)系、關(guān)系高于績(jī)效的一面。我國(guó)官僚制組織中“關(guān)系本位”的特征影響了政府的“廉潔”形象。中國(guó)長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的封建官僚體制是依附于皇權(quán)之上的，中國(guó)數(shù)千年所形成的講究人際關(guān)系的世俗理性，使得中國(guó)的官僚組織中行政文化缺乏足夠的現(xiàn)代理性。領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)系網(wǎng)超越了制度和規(guī)章成為官僚組織的核心。在體制內(nèi)或是以血緣、學(xué)緣等關(guān)系給予便利，或是在政府內(nèi)部橫縱向上結(jié)成利益集團(tuán)?！瓣P(guān)系本位”的觀念下，走關(guān)系成為百姓辦事的常態(tài)，從而滋生出了腐敗問題。即使是在我國(guó)反腐的高壓網(wǎng)下，“嚴(yán)書記事件”不斷。

2.3 官本位思想根深蒂固

“普天之下莫非王土”。兩千多年的封建君主制統(tǒng)治，使中國(guó)社會(huì)“官本位”的思想根深蒂固。“學(xué)而優(yōu)則仕”說明了我國(guó)社會(huì)對(duì)封官加爵有著很高的熱情，并且也反映出官員具有較高的社會(huì)地位?！肮俦疚弧睂?shí)質(zhì)就是“權(quán)力本位”，群眾賦予官員配置社會(huì)資源的權(quán)力，官員應(yīng)是人民利益的代表者，充當(dāng)人民公仆的角色。但是在實(shí)際工作中，“官本位”思想讓一些官員認(rèn)為“權(quán)力”能夠主宰一切，其目標(biāo)就是追求晉升以獲取更多的權(quán)力。于是欺上瞞下，對(duì)上級(jí)趨炎附勢(shì)，對(duì)百姓高高在上，認(rèn)為自己是父母的“衣食父母”。

此外，“官本位”思想是“面子工程”“政績(jī)工程”等形式主義出現(xiàn)的最根本原因。一些官員不惜損害百姓的利益，提高政績(jī)進(jìn)而換取自己的晉升。如祁連山當(dāng)?shù)卣疄榱颂岣弋?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益，縱容部分水電站違規(guī)建設(shè)，造成下游斷流，嚴(yán)重破壞水生態(tài)系統(tǒng)。再如一些政府為了建設(shè)城市“形象”，不考慮百姓的實(shí)際需求，將大部分資金用來修路、建廣場(chǎng)、建辦公樓等城市建設(shè)項(xiàng)目上。十八屆三中全會(huì)上將“破除官本位理念”列為改革重點(diǎn)，體現(xiàn)了我國(guó)建設(shè)廉潔型、服務(wù)型政府的決心。

3 老子行政管理思想對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的啟示

3.1 建設(shè)有限型政府

“有限政府”的理念是由約翰·洛克系統(tǒng)提出，與老子的“無為”主張有著相似之處。老子在行政手段上主張“無為而治”，其理想目標(biāo)是“小國(guó)寡民”。政府在老子“無為而治”思想的指導(dǎo)下，應(yīng)實(shí)現(xiàn)全能型向有限型的轉(zhuǎn)變。“無為”并不是不作為，而是對(duì)無需干預(yù)的事情上秉持“無為”的態(tài)度，從而將政府的效用發(fā)揮到最大化。全能理念認(rèn)為政府是全能的，社會(huì)是無序的，所有的社會(huì)事務(wù)應(yīng)全部由政府包攬。政府全包攬必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的日益龐大及結(jié)構(gòu)臃腫，不僅給政府帶來了巨大壓力也拉低了行政效率。社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜程度越來越高，多樣性越來越突出，這意味著政府不能像以前一樣完全包攬所有的事務(wù)，政府的能力具有局限性成為共識(shí)。老子認(rèn)為最為理想的政治應(yīng)該是“太上，不知有之”，即最好的統(tǒng)治者就是老百姓不知道他的存在。在政府職能轉(zhuǎn)變下，也就是政府無需事事躬親，由“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”。

首先，有限型政府應(yīng)當(dāng)是政府放權(quán)給社會(huì)。通過適當(dāng)?shù)貙?quán)力分放給各個(gè)社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，逐步形成政府和非政府機(jī)構(gòu)之間相互合作，共同解決社會(huì)事務(wù)的關(guān)系。但適當(dāng)?shù)姆艡?quán)并不意味著要政府放棄其主導(dǎo)地位，而是明確劃分政府應(yīng)該管的事務(wù)，凡是第三方可以承擔(dān)的，政府應(yīng)當(dāng)通過采購、外包等方式交由第三方辦理，政府只需監(jiān)督、指導(dǎo)。“夫代大匠斲者，希有不傷其手矣”，外行非要去干木工的活，必會(huì)將自己的手弄傷。比如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上，政府過度插手反而吃力不討好。十八屆三中全會(huì)提到“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，政府應(yīng)該善用市場(chǎng)這只“看不見的手”，減少其對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。最終通過構(gòu)建有限政府，使國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)，百姓“不知有之”。

其次，有限型政府應(yīng)當(dāng)是政府內(nèi)部上對(duì)下放權(quán)。政府權(quán)力有限且受到監(jiān)督與制約，應(yīng)當(dāng)提高地方政府的自治權(quán)。我國(guó)幅員遼闊，人口為了確?！爸腥A民族偉大復(fù)興”的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持中央領(lǐng)導(dǎo)的原則下，應(yīng)當(dāng)明確中央與地方政府的權(quán)限。對(duì)地方政府可以管、應(yīng)該管的事項(xiàng)放權(quán)給地方負(fù)責(zé)，讓規(guī)范化、程序化的政府運(yùn)行來避免政府職能中的“錯(cuò)位”“越位”現(xiàn)象。

最后，有限型政府應(yīng)當(dāng)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明晰職責(zé)。明確政府內(nèi)部的職能分工，通過制定詳細(xì)、完善的制度規(guī)范，明細(xì)各個(gè)職位的分工、清晰各部門的權(quán)責(zé)。通過裁減、合并做到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，淘汰低效、無效的人員。嚴(yán)格把關(guān)“公務(wù)員”入口，引入受過良好教育、素質(zhì)水平高的“公務(wù)員”，從而構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代化的行政隊(duì)伍。

3.2 建設(shè)服務(wù)型政府

“無為而無不為”，就是說不做不該做的事情，順應(yīng)自然去做該做的事情。政府作為人民利益的代表，為人民服務(wù)就是該做的事。老子有許多論述表達(dá)了“為人民服務(wù)”的內(nèi)在要義。“圣人無常心，以百姓心為心”，在老子看來，“圣人”不應(yīng)有自己的私欲，憂民之所憂，樂民之所樂。這與我國(guó)執(zhí)政黨以人為本的執(zhí)政理念、為人民服務(wù)的宗旨有著異曲同工之妙。在老子的觀點(diǎn)下，政府應(yīng)當(dāng)“以百姓心為心”，構(gòu)建服務(wù)型政府，滿足人民需求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。政府在構(gòu)建服務(wù)型政府的具體舉措上，應(yīng)做到合民情、利民富、促民強(qiáng)。

（1）合民情。當(dāng)政者的職責(zé)之一是了解民情，體察民情。政府拍腦袋做的決定，通常會(huì)違背事物發(fā)展的客觀規(guī)律，擾亂百姓的生活，對(duì)百姓毫無益處。因此政府決策，最后出臺(tái)政策必須是建立在“合民情”的基礎(chǔ)之上。為了實(shí)現(xiàn)政策的“合民情”，最根本的方式就是提高公眾的政治參與度。通過搭建互聯(lián)網(wǎng)政治參與平臺(tái)、擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)輿論、民間組織、居委會(huì)基層組織來拓寬公眾的政治參與渠道，提高公眾的政治參與度。并通過電話、電視、廣播、報(bào)紙等媒介多次征求民意，讓民意抵達(dá)政策決策層。最終出臺(tái)符合民眾需求的政策，杜絕“政績(jī)工程”，形式主義。

（2）利民富。隨著生產(chǎn)力的提高，我國(guó)人民的物質(zhì)文化需求獲得極大的滿足，百姓開始追求更為美好的生活，民富乃是人的天性。努力滿足人民追求美好生活的需求是當(dāng)下我國(guó)政府的必然使命。民情側(cè)重于精神因素，而民富則著重在經(jīng)濟(jì)角度，側(cè)重物質(zhì)因素。自改革開放以來，我國(guó)百姓的收入水平不斷提高，但是財(cái)產(chǎn)集中在少數(shù)人的手里，貧富差距不斷拉大。富的人錦衣玉食，窮的人上頓不接下頓。老子行政管理思想認(rèn)為，百姓可以“甘其食，美其服，安其居，樂其俗”即為民富的要義，也就是百姓在吃、穿、住上都得到滿足。因此我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府的重點(diǎn)之一應(yīng)是利民富。繼續(xù)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧策略推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)工作，通過產(chǎn)業(yè)扶貧、政府補(bǔ)貼、就業(yè)培訓(xùn)等手段確保貧困戶“兩不愁三保障”均達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，在利民富的道路上闊步向前。

（3）促民強(qiáng)。百姓強(qiáng)壯的身體、智慧的大腦是國(guó)家興旺的基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)從提高人民群眾的身體素質(zhì)、文化素質(zhì)著手促民強(qiáng)，主要渠道就是提高公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。地點(diǎn)上著重加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)投入力度，內(nèi)容上加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，如公共服務(wù)設(shè)施、公共文化設(shè)施;提高教育、醫(yī)療等保障;優(yōu)化公共環(huán)境，防治污染;提高群眾的就業(yè)能力進(jìn)而提高公共服務(wù)購買能力，朝著基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)前進(jìn)。