陳丹

[摘 要]政府購(gòu)買服務(wù)源于20世紀(jì)70年代的西方國(guó)家，旨在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)供給質(zhì)量和效率。我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐開始于1995年的上海。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的制度安排有了一定的進(jìn)步，但仍然存在不足。該文主要梳理了香港地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展歷程和模式，在總結(jié)香港經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討香港地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)內(nèi)地的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

[關(guān)鍵詞]政府購(gòu)買服務(wù) 社會(huì)服務(wù) 項(xiàng)目制

[中圖分類號(hào)]C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1001-9596（2020）04-0030-06

所謂政府購(gòu)買服務(wù)，即“把原來(lái)由政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共（社會(huì)）服務(wù)通過(guò)合同外包、公私合作、補(bǔ)助或憑單等方式轉(zhuǎn)交給社會(huì)力量提供，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的公共服務(wù)提供方式”[1]。政府購(gòu)買服務(wù)起源于歐美國(guó)家，二戰(zhàn)后的歐美國(guó)家構(gòu)建了以政府主導(dǎo)，覆蓋全體公民為特點(diǎn)的高福利國(guó)家，這時(shí)的民間慈善力量和政府的公共投入是相互獨(dú)立的，政府很少會(huì)資助民間慈善組織。直到20世紀(jì)70年代，隨著石油危機(jī)的爆發(fā)，歐美國(guó)家經(jīng)濟(jì)“滯脹”，財(cái)政收入急速下降，政府已難以繼續(xù)維持高福利的財(cái)政支出。受到新自由主義強(qiáng)調(diào)“小政府，大市場(chǎng)”觀念的影響，歐美國(guó)家為了降低政府運(yùn)行成本，提高資源供給效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)行了制度改革，引入市場(chǎng)機(jī)制，開始廣泛實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”[2]。這是我國(guó)第一次在國(guó)家改革層面提出政府購(gòu)買公共服務(wù)，深入推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能的重要舉措。數(shù)據(jù)顯示，2018年政府購(gòu)買服務(wù)中，服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模為12081.9億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的33.7%，增幅為35.7%，其中政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)為6376.4億元，占服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模的52.8%，反映了我國(guó)越來(lái)越多地以契約化方式將公共服務(wù)生產(chǎn)交給社會(huì)力量承擔(dān)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率[3]。

早在20世紀(jì)70年代，香港便開始了政府購(gòu)買服務(wù)的歷程，到2000年左右已發(fā)展成熟，香港無(wú)論是購(gòu)買規(guī)模還是制度安排上都略領(lǐng)先于內(nèi)地。本文主要關(guān)注香港政府在公共領(lǐng)域購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的發(fā)展歷程和制度安排，探討香港政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)內(nèi)地社會(huì)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和啟示，推進(jìn)內(nèi)地政府購(gòu)買服務(wù)的深入改革。

一、香港政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展歷程

香港社會(huì)服務(wù)開始于民間志愿團(tuán)體①，如香港的東華三院、保良局等民間慈善組織，主要采取貧民救濟(jì)、食物援助等方式，直到1958年社會(huì)福利署的成立，政府才介入社會(huì)服務(wù)的規(guī)劃和管理。

在香港，政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展的歷史過(guò)程大致上可以分為四個(gè)階段[4]。在第二次世界大戰(zhàn)之前，香港出現(xiàn)了大量社會(huì)問(wèn)題，如疾病與健康、兒童街頭流浪、孤寡老人等，此時(shí)香港官方的社會(huì)服務(wù)參與是十分被動(dòng)和有限的，社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展給了民間志愿團(tuán)體很多空間，大量的志愿團(tuán)體在此時(shí)成立，比如巴陵女書院、大浦感化院、中華基督教青年會(huì)等，主要提供食物救助和婦孺老弱的照顧服務(wù)。也就是說(shuō)，這一階段的香港政府很少參與社會(huì)服務(wù)，所以不存在政府購(gòu)買服務(wù)的情況，但這一時(shí)期，民間志愿團(tuán)體的發(fā)展為后面的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

1958年，香港社會(huì)福利署的成立標(biāo)志著政府正式介入社會(huì)服務(wù)。1966年至1967年的動(dòng)亂，讓香港當(dāng)局意識(shí)到社會(huì)服務(wù)的重要性和緊迫性，在70年代，香港先后發(fā)布了8份有關(guān)社會(huì)服務(wù)的政策文件，包括《香港社會(huì)福利未來(lái)發(fā)展計(jì)劃白皮書》《老人服務(wù)綠皮書》《推進(jìn)八十年代的社會(huì)福利白皮書》等，這些政策文件肯定了民間志愿團(tuán)體的貢獻(xiàn)和角色，規(guī)定了政府現(xiàn)金援助的責(zé)任和角色，決定了政府與民間志愿團(tuán)體之間的具體分工和角色，展示了政府愿意以“伙伴關(guān)系”和民間志愿團(tuán)體合作的積極態(tài)度，并正式采用非政府機(jī)構(gòu)來(lái)稱呼民間志愿團(tuán)體①。這一時(shí)期的民間志愿團(tuán)體接受政府的資助向市民提供服務(wù)，民間志愿團(tuán)體的數(shù)量有了快速增長(zhǎng)，服務(wù)內(nèi)容也開始從救濟(jì)賑災(zāi)向康復(fù)服務(wù)及老人青少年服務(wù)等多樣化轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，社會(huì)福利成為政府的重要職能，香港的社會(huì)服務(wù)形式和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)都得到了明確。為了穩(wěn)定社會(huì)服務(wù)，1982年政府開始實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)津貼”制度，也稱實(shí)報(bào)實(shí)銷的津助制度，這一制度的特點(diǎn)在于同工同酬，即服務(wù)機(jī)構(gòu)受資助崗位人員和同等級(jí)別的公務(wù)員薪酬一致，還有服務(wù)機(jī)構(gòu)的所有費(fèi)用只要申報(bào)，并經(jīng)過(guò)社會(huì)福利署的審核認(rèn)為合理的都可以報(bào)銷，這個(gè)制度可以穩(wěn)定服務(wù)人員隊(duì)伍，減少服務(wù)人員的流失率，提高服務(wù)質(zhì)量，但也帶來(lái)了資源浪費(fèi)、程序繁瑣和福利開支大的問(wèn)題。

1991年，《跨越九十年代香港社會(huì)福利白皮書》發(fā)布，提出能者自付的理念，并鼓勵(lì)非政府機(jī)構(gòu)發(fā)展自負(fù)盈虧的非營(yíng)利服務(wù)。同時(shí)，為了提升社工的專業(yè)地位和服務(wù)素質(zhì)，成立了香港社會(huì)福利專業(yè)人員注冊(cè)局，進(jìn)行有關(guān)社會(huì)工作者注冊(cè)的立法工作，并在1997年通過(guò)了社會(huì)工作注冊(cè)條例草案。在經(jīng)費(fèi)制度方面，從2000年開始采用整筆撥款津助制度對(duì)非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助。該制度的執(zhí)行，為非政府機(jī)構(gòu)帶來(lái)了在資金和服務(wù)安排上的靈活性，也意味著可以用同樣的撥款完成更多的服務(wù)指標(biāo)。

縱觀香港的政府購(gòu)買服務(wù)歷程，早期的民間志愿團(tuán)體沒有獲得政府援助，基本是獨(dú)立發(fā)展的，主要依靠境外母會(huì)資助和公益金運(yùn)營(yíng)。從20世紀(jì)70年代開始，非政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)受到認(rèn)可，直接參與到社會(huì)服務(wù)中，并從少量撥款發(fā)展到大量的資源投入，政府和非政府機(jī)構(gòu)保持了伙伴關(guān)系，政府更多地扮演著政策制定者和監(jiān)督者的角色。

二、香港政府購(gòu)買服務(wù)的模式

政府在公共領(lǐng)域向非政府機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的制度安排可以分為項(xiàng)目制和單位制[5]。項(xiàng)目制是一種不同級(jí)別政府部門之間的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作和治理方式[6]。而單位制表現(xiàn)于中國(guó)大陸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之前，是我國(guó)一種基本的治理制度模式，單位制這一概念既不單指“單位”這種組織的形式，也非單指一種制度主義理解上的“單位制度”，而更突出的是一種體制的精神性內(nèi)涵[7]。在本文中特指政府按照最小管理單位來(lái)配給社會(huì)服務(wù)資源的方式。

香港政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)過(guò)70多年的發(fā)展，逐漸形成了項(xiàng)目制和單位制并存的混合制，其特點(diǎn)是在公共領(lǐng)域主要通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式向非政府組織投入大量的財(cái)政支持，政府投入較少的直接服務(wù)。在制度安排上，項(xiàng)目制是政府購(gòu)買服務(wù)的主要手段，但同時(shí)兼顧單位制，在各區(qū)設(shè)立65家家庭綜合服務(wù)中心和2家綜合服務(wù)中心來(lái)提供基礎(chǔ)性的社會(huì)服務(wù)。

針對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)性的公共福利供給，社會(huì)福利署采用單位制，即在各個(gè)基層設(shè)立家庭綜合中心來(lái)提供公共服務(wù)，而且不同領(lǐng)域有不同的單位，比如面向兒童的互助幼兒中心、面向安老服務(wù)的長(zhǎng)者鄰舍中心、面向青少年的綜合青少年服務(wù)中心等，在每個(gè)區(qū)域設(shè)立的服務(wù)中心，滿足了不同人群的基礎(chǔ)性需求。針對(duì)特殊性需求，項(xiàng)目制是主要供給方式，社會(huì)福利署通過(guò)各種計(jì)劃來(lái)資助機(jī)構(gòu)開展服務(wù)，如到校學(xué)前康復(fù)服務(wù)實(shí)驗(yàn)計(jì)劃、網(wǎng)上青年外展計(jì)劃、停止家暴的學(xué)習(xí)計(jì)劃等。

香港的社會(huì)服務(wù)大多是交由非政府機(jī)構(gòu)來(lái)提供，政府主要負(fù)責(zé)資金支持和服務(wù)監(jiān)管。在服務(wù)監(jiān)管上，自香港開始實(shí)行整筆撥款制度后，社會(huì)福利署側(cè)重機(jī)構(gòu)的自我管理和評(píng)估，減少了對(duì)受資助機(jī)構(gòu)的直接評(píng)估和監(jiān)督力度，專門設(shè)置了津貼組，對(duì)受資助機(jī)構(gòu)的服務(wù)表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估方式主要有“機(jī)構(gòu)每季度就每個(gè)服務(wù)單位提交各項(xiàng)服務(wù)量標(biāo)準(zhǔn)或服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)資料;機(jī)構(gòu)須于每年就每個(gè)服務(wù)單位進(jìn)行自我評(píng)估，并將報(bào)告上交社會(huì)福利署;社會(huì)福利署每3年至少有一次到各機(jī)構(gòu)被選定的服務(wù)單位進(jìn)行評(píng)估探訪或突擊探訪;社會(huì)福利署會(huì)對(duì)新服務(wù)單位及在服務(wù)表現(xiàn)方面被指出或懷疑有問(wèn)題的其他單位進(jìn)行實(shí)地評(píng)估”[8]。由此可見，香港政府對(duì)服務(wù)的監(jiān)督方式重點(diǎn)在于“控制產(chǎn)出”，對(duì)資助機(jī)構(gòu)如何使用撥款、使用多少撥款沒有過(guò)多要求，這有利于機(jī)構(gòu)靈活自主開展服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和效果，不會(huì)受限于服務(wù)要求。

綜上，香港地區(qū)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式是以競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的項(xiàng)目制為主，輔以滿足基礎(chǔ)需要的單位制，在服務(wù)監(jiān)管上給予機(jī)構(gòu)自主權(quán)。這種模式既保證了社會(huì)服務(wù)的專業(yè)性，又給予了非政府機(jī)構(gòu)自主性，同時(shí)也建立了完備的服務(wù)體系，保障了社會(huì)服務(wù)的普及性。

三、香港地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的效果

（一）促進(jìn)服務(wù)種類和服務(wù)方式的增加

二戰(zhàn)前后，香港民間志愿團(tuán)體主要是提供食物和物質(zhì)的緊急援助，或是建立老人院、托兒所等。自社會(huì)福利署成立以后，大量的政策文件出臺(tái)，財(cái)政支持加大，《社會(huì)保障——為最不能自助者提供幫助綠皮書》中提出，由政府承擔(dān)現(xiàn)金援助的責(zé)任，非政府機(jī)構(gòu)開始面向新的需求發(fā)展，發(fā)展社會(huì)保障、家庭及兒童福利服務(wù)、臨床心理服務(wù)、醫(yī)務(wù)社會(huì)服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、安老服務(wù)、青少年服務(wù)、違法者服務(wù)、社區(qū)發(fā)展服務(wù)等，無(wú)論是服務(wù)種類，還是服務(wù)方式都有了極大的進(jìn)步，滿足了更多群體的不同需求。

（二）鼓勵(lì)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展

香港政府和非政府機(jī)構(gòu)是伙伴關(guān)系，共同合作為香港市民提供社會(huì)服務(wù)，政府肯定了非政府機(jī)構(gòu)的作用，也明確了雙方的責(zé)任。政府的資金資助為非政府機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。二戰(zhàn)前香港提供福利服務(wù)的民間志愿團(tuán)體僅僅只有東華三院和保良局等，后有一些西方宗教組織進(jìn)入，但總體數(shù)量不多，如今香港非政府機(jī)構(gòu)大約有400多家，服務(wù)單位多達(dá)3800多家。良好的政策環(huán)境和充足的資金支持，是促進(jìn)非政府機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要因素。

（三）推動(dòng)社會(huì)服務(wù)專業(yè)化

社會(huì)工作者是專門從事社會(huì)服務(wù)的人員，自二戰(zhàn)以后，香港逐漸建立了專業(yè)社會(huì)工作體系，包括成立香港社會(huì)工作者注冊(cè)局，出臺(tái)《社會(huì)工作者注冊(cè)條例》《注冊(cè)社會(huì)工作者工作守則》等，開展社會(huì)工作教育，培養(yǎng)專業(yè)化的社工人才隊(duì)伍，這些舉措實(shí)現(xiàn)了香港社會(huì)工作的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化和本土化，社會(huì)工作的發(fā)展也反哺了社會(huì)服務(wù)的進(jìn)步，使得社會(huì)服務(wù)可以更好地回應(yīng)弱勢(shì)群體的需求。四、啟示

2012年民政部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，“購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)，原則上應(yīng)通過(guò)公開招標(biāo)方式進(jìn)行”[9]。該文件的出臺(tái)意味著我國(guó)政府在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的購(gòu)買主要是通過(guò)招標(biāo)進(jìn)行。近十年來(lái)，我國(guó)政府購(gòu)買在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐，提高了社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)了社會(huì)組織的培育和運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)了社會(huì)服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，但也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，值得我們審視。香港的政府購(gòu)買服務(wù)歷程和模式，為內(nèi)地提供了如下幾點(diǎn)啟示。

（一）積極培育社會(huì)組織，提供財(cái)政支持

內(nèi)地與香港很大的不同是香港有很多民間機(jī)構(gòu)很早就存在，而且在社會(huì)福利方面比政府更早承擔(dān)責(zé)任，在提供社會(huì)服務(wù)方面非常有經(jīng)驗(yàn)，香港政府可以選擇一些過(guò)去記錄良好、有管理基礎(chǔ)的民間服務(wù)機(jī)構(gòu)，資助其開辦一些政府政策認(rèn)可的服務(wù)[4]。雖然內(nèi)地的社會(huì)服務(wù)組織規(guī)模在逐年擴(kuò)大①，但大部分組織成立時(shí)間短，服務(wù)經(jīng)驗(yàn)少，服務(wù)質(zhì)量難以保證，在我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)今采用的項(xiàng)目招標(biāo)制影響下，容易出現(xiàn)“保量不保質(zhì)”的問(wèn)題。因此，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)若要采用項(xiàng)目招標(biāo)制，則需要社會(huì)服務(wù)組織具有提供專業(yè)服務(wù)的能力，政府也需要加大財(cái)政投入，培育更多的社會(huì)服務(wù)組織參與到社會(huì)服務(wù)。

（二）厘清政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)管力度

政府購(gòu)買服務(wù)中，政府更多的應(yīng)該是履行監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)要給予機(jī)構(gòu)自主性。香港政府購(gòu)買服務(wù)從標(biāo)準(zhǔn)津貼，到整筆撥款制度都給予了機(jī)構(gòu)在資金和服務(wù)安排的靈活性。非政府機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府的行政體系，不存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系。內(nèi)地在購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)過(guò)程中，政府并未視社會(huì)組織為合作方，而是把它們當(dāng)成是下屬事業(yè)單位管理[10]，很多服務(wù)組織為了應(yīng)對(duì)政府的檢查和要求，普遍存在行政事務(wù)和文書書寫過(guò)多、專業(yè)服務(wù)較少的局面。因此，政府應(yīng)給予社會(huì)服務(wù)組織行政上的支持，減少行政審批制度，發(fā)揮對(duì)服務(wù)效果的監(jiān)管作用，不應(yīng)讓社會(huì)服務(wù)組織參與行政事務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)服務(wù)組織提供專業(yè)服務(wù)。

（三）建立合適的評(píng)估制度，慎用招標(biāo)制度

香港政府采用“服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”（Service Quality Standard，SQS）對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，只有3個(gè)原則16個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。與香港相比，內(nèi)地各種社會(huì)工作項(xiàng)目評(píng)估較為頻繁、評(píng)估指標(biāo)較多，且不同地區(qū)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)還有所差別，令社會(huì)工作者準(zhǔn)備評(píng)估的壓力大增。過(guò)于緊密的評(píng)估，容易給服務(wù)者增加工作負(fù)擔(dān)，影響服務(wù)質(zhì)量;過(guò)于寬松的評(píng)估，又容易出現(xiàn)弄虛作假、質(zhì)量參差不齊問(wèn)題，因此制定一個(gè)統(tǒng)一合適的服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是需要的。