楊 清,南志標(biāo),陳強強

1 草地農(nóng)業(yè)系統(tǒng)國家重點實驗室,蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院,蘭州 730020 2 甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)財經(jīng)學(xué)院,甘肅省生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護研究中心,蘭州 730070

草地是我國最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)[1]。確保草原牧區(qū)生態(tài)安全,不僅是維系農(nóng)牧民可持續(xù)生計的重要保障,而且對于維護民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定具有重要的戰(zhàn)略意義。我國于2003年和2011年先后實施了旨在草原生態(tài)環(huán)境保護的“退牧還草”工程和“草原生態(tài)保護補助獎勵機制”。其中,草原生態(tài)補償這一保障牧民生計水平的重要制度設(shè)計成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題,并展開了多視角、系統(tǒng)性和定量化的研究。

2011年6月1日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》,要求草原牧區(qū)遵照“生產(chǎn)生態(tài)有機結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展方針”,全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。2015年4月25日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》,明確指出“嚴(yán)格落實禁牧休牧制度和草畜平衡制度,加大退牧還草力度,繼續(xù)實行草原生態(tài)保護補助獎勵機制”；2016年國家“一號”文件強調(diào)“實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策,適當(dāng)提高補獎標(biāo)準(zhǔn)”。自2016年我國第二輪草原生態(tài)補助獎勵政策繼續(xù)實施,政策覆蓋范圍由2011年第一輪的8個省(自治區(qū))和新疆建設(shè)兵團擴展到了13個省(區(qū))和新疆建設(shè)兵團?！安菰鷳B(tài)保護補助獎勵機制”成為當(dāng)前中國最重要的生態(tài)補償機制,是中國繼森林生態(tài)效益補償機制之后建立的第二個基于生態(tài)要素的生態(tài)補償機制[2]。

相關(guān)文獻顯示,國內(nèi)“生態(tài)補償”概念最早見諸于張誠謙的《論可更新資源的有償使用》[3]。在此之后,我國在“生態(tài)補償”研究中取得了豐碩的成果。以“草原生態(tài)補償”作為篇名,在中國知網(wǎng)進行檢索,截至2019年1月1日,文獻總量達131條。本研究在對現(xiàn)有文獻進行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上,總結(jié)草原生態(tài)補償制度發(fā)展脈絡(luò),揭示政策實施中存在的問題,預(yù)判該研究領(lǐng)域發(fā)展趨勢,以期實現(xiàn)政策的高效可持續(xù)實施。

1 國內(nèi)草原生態(tài)補償研究進展

2011年我國開始實施草原生態(tài)補償獎勵政策,以此政策的實施為節(jié)點,我國草原生態(tài)補償研究可劃分為兩個階段,即：2011年以前的探索、呼吁階段和2011年以后的深入研究階段[4]。

1.1 生態(tài)補償內(nèi)涵的詮釋

我國學(xué)者從生態(tài)學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)和倫理學(xué)的視角對生態(tài)補償內(nèi)涵做出了不同詮釋。從生態(tài)學(xué)的角度,生態(tài)補償?shù)哪康募淳S持生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡[3]；從制度經(jīng)濟學(xué)的角度,生態(tài)補償是按照“誰保護誰受益”原則,通過制度創(chuàng)新與設(shè)計,實現(xiàn)生態(tài)保護外部性內(nèi)部化的一種經(jīng)濟制度。生態(tài)補償注重生態(tài)保護領(lǐng)域與排污費、資源費的聯(lián)合[5],強調(diào)借助于制度設(shè)計,避免生態(tài)產(chǎn)品消費中的“搭便車”,實現(xiàn)合理的投資回報,提高生態(tài)保護和投資的積極性[6]；從倫理學(xué)的角度,認(rèn)為草原補償中應(yīng)包含兩類倫理關(guān)懷：對直接生產(chǎn)者牧民的福利關(guān)懷和對草地生態(tài)受損的補償關(guān)懷,前者是生態(tài)生產(chǎn)力的直接維護者,后者是生態(tài)生產(chǎn)力的提供者[7]。

1.2 草原生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)

草原生態(tài)補償是解決草原生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的有效手段。但在解決負(fù)外部性的過程中,針對補償制度究竟是基于何種目標(biāo)？國內(nèi)學(xué)術(shù)界形成了“單一目標(biāo)”和“雙重目標(biāo)”兩類觀點。

“單一目標(biāo)”堅持將草原生態(tài)保護作為生態(tài)補償?shù)奈ㄒ荒繕?biāo),強調(diào)牧民生計不能作為政策目標(biāo),認(rèn)為：若將改善牧民生計納入政策實施目標(biāo),勢必降低政策效應(yīng),但也不能不考慮生計改善問題[8]。同時,如果將草原生態(tài)補償與社會保障混淆,則勢必會使政策實施產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)[9]?！半p重目標(biāo)”認(rèn)為草原生態(tài)補償政策應(yīng)考慮生態(tài)保護和減貧(牧民生計改善)雙重目標(biāo)的兼容,即應(yīng)將草原生態(tài)補償政策與減貧相結(jié)合[10]。

1.3 草原生態(tài)補償政策機制

完整的草原生態(tài)補償機制是由五個要素構(gòu)成的有機整體,包括“誰補償,補償誰,補償多少,如何補償和誰保障”[11],即補償主體、補償客體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式和補償保障。

1.3.1“誰補償”

“誰補償”是生態(tài)補償問題研究首先要解決的問題。根據(jù)資源的配置方式,生態(tài)補償有政府主導(dǎo)補償和市場主導(dǎo)補償[12]兩種形式。學(xué)術(shù)界就“誰補償”問題基本達成共識,認(rèn)為補償?shù)闹黧w是草原生態(tài)補償?shù)氖芤嬲?即國家[13]或政府[14]。另有學(xué)者從理論角度認(rèn)為補償主體還應(yīng)包括公共主體和市場主體,其中公共主體為相關(guān)組織機構(gòu),市場主體則為草原生態(tài)環(huán)境的受益者[15]。

1.3.2“補償誰”

明確而準(zhǔn)確的補償對象是補償能夠達到預(yù)期效果的關(guān)鍵因素之一[16]。草原生態(tài)補償?shù)膶ο蟀ú菰鷳B(tài)保護的貢獻者、草原生態(tài)破壞的受損者、特殊的草原生態(tài)破壞者和草原生態(tài)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)者[16]。現(xiàn)有文獻,幾乎無一例外地將牧民作為草原生態(tài)補償?shù)膶ο蠖归_相關(guān)研究。

1.3.3“補償多少”

“補償多少”是決定生態(tài)補償政策實施效果的關(guān)鍵性要素之一。“補償多少”應(yīng)遵循“以失定補”的原則[17],視生態(tài)脆弱度、恢復(fù)難易程度和生產(chǎn)力情況作為制定標(biāo)準(zhǔn)[18],結(jié)合不同牧區(qū)功能區(qū)劃[19],依據(jù)草原生態(tài)建設(shè),經(jīng)濟發(fā)展階段,公眾草原生態(tài)環(huán)境需求及其生態(tài)意識等方面的動態(tài)變化和發(fā)展[20],對草地生態(tài)系統(tǒng)價值評估后確定[21-23]。在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的研究中,禁牧標(biāo)準(zhǔn)成為研究的熱點,并在研究角度、研究方法、研究區(qū)域、測算標(biāo)準(zhǔn)上呈現(xiàn)出多樣化特征(表1)。

從表1不難看出,草原生態(tài)補償中禁牧標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏統(tǒng)一的測算方法,加之測算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源的多樣化(既有實地調(diào)查數(shù)據(jù),也有官方統(tǒng)計數(shù)據(jù))致使測算結(jié)果呈現(xiàn)較大差異；研究區(qū)域由于區(qū)位差異和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異,導(dǎo)致結(jié)果呈現(xiàn)較大差異；誠然,考慮到我國草原面積遼闊,各區(qū)域區(qū)位差異明顯,因地制宜地進行補償標(biāo)準(zhǔn)的核算難免存在差異。但為了各區(qū)域的可比性,在政策制定過程中,對計算方法和標(biāo)準(zhǔn)進行科學(xué)統(tǒng)一尤為必要。

1.3.4“如何補償”

“如何補償”在一定程度上決定了草原生態(tài)補償?shù)男?。補償途徑的選擇取決于補償手段和途徑的有效性而非執(zhí)行的難易程度。因此,凡是有利于此目的的手段和途徑都應(yīng)成為生態(tài)補償?shù)挠行Т胧30]。針對“如何補償”問題,現(xiàn)有研究盡管呈現(xiàn)出明顯的多角度特征,伴隨而來的是補償途徑和補償方式的多元化[30]。但最終目標(biāo)是一致的,即保證政策實施的有效性和草地生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

表1 禁牧標(biāo)準(zhǔn)

從補償方式上,發(fā)揮市場機制的造血功能,改“無償補償”為“無償投資”,建立國家政策性草業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,健全草原公共服務(wù)保障體系[31],將資金補償、實物補償、政策補償和智力補償相結(jié)合[32]；從補償模式構(gòu)建上,倡導(dǎo)實行基礎(chǔ)補償層、縱向補償層和橫向補償層相結(jié)合的復(fù)合多層次草原生態(tài)補償模式[16]；另外,“如何補償”研究的另一熱點是,按照面積補償還是按照人口補償,研究表明：牧戶作為受償主體,在選擇面積還是人口分配補償資金時,明顯受到草場承包面積大小的影響[33]。

1.3.5“誰保障”

在有關(guān)“誰保障”的問題上,目前的研究均是以《中華人民共和國草原法》基本要求為準(zhǔn),即“國務(wù)院草原行政主管部門和地方草原監(jiān)督管理機構(gòu)”為草原生態(tài)補償政策監(jiān)督者和保障者,但在實踐中尚未形成一套完整的監(jiān)督管理機制[27]。研究認(rèn)為,要建立草原生態(tài)保護和補償?shù)拈L效機制,必須建立基于綠色GDP的政府績效考核評價機制,實現(xiàn)綠色GDP增長方式,為草原生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展提供強有力的政策引導(dǎo)保障[19]。

1.4 牧民意愿、滿意度及行為響應(yīng)研究

牧民是參與草原生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w,牧民對草原生態(tài)補獎?wù)叩男袨轫憫?yīng)在很大程度上影響著政策實施的績效。國內(nèi)相關(guān)文獻中基于牧民層面對補獎?wù)唔憫?yīng)的研究主要集中在認(rèn)知和參與意愿方面,大多數(shù)牧民對政策的認(rèn)知僅為了解[34],牧民的受教育水平在一定程度上影響了牧民的認(rèn)知水平[35],不同區(qū)域牧民對政策相關(guān)措施的接受程度不同[36]。

同時,牧民作為理性經(jīng)濟人,對政策的滿意度很大程度上取決于政策實施帶來的機會成本。在參與草原生態(tài)補償項目過程中,牧民參與補償項目的積極性很大程度上取決于他們對成本和收益的比較,進而關(guān)系到補償項目實施的績效[37]。我國草原面積大、類型多,即便是在同一區(qū)域,草地的生長能力、承載能力和生態(tài)條件均呈現(xiàn)出較大差異,相應(yīng)的牧民生產(chǎn)經(jīng)營方式不同,導(dǎo)致牧民參與草原生態(tài)補償政策的機會成本差異較大?；谛袨橹黧w認(rèn)知和行為響應(yīng),不同生態(tài)區(qū)牧民對于補償標(biāo)準(zhǔn)、期望和偏好呈現(xiàn)出較大差異性[38],牧戶的社會、經(jīng)濟和生理特征均為影響滿意度的重要因素[27]。相關(guān)學(xué)者研究認(rèn)為牧民對草原生態(tài)補償中生產(chǎn)性補貼的評價并不十分滿意[39],牧民的受教育水平、牲畜養(yǎng)殖數(shù)量與體重變化情況、補償金額、牧民對環(huán)境與經(jīng)濟重要性的評估以及對社會福利的滿意度[40],均為影響牧民政策滿意度的因素,不同學(xué)者對不同區(qū)域調(diào)查測度的滿意度分別為57%[38]、29%[39]、79%[41]和31%[42],呈現(xiàn)出較大差異。

1.5 效應(yīng)評價研究

草原生態(tài)補償效應(yīng)是政策能否繼續(xù)實施的決定性因素。效應(yīng)評價中,相關(guān)研究側(cè)重從以下三方面進行評價：一是建立指標(biāo)體系[43],對生態(tài)效應(yīng)、社會效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)[27,44-46]進行測度,認(rèn)為政策的實施使植被蓋度、高度和干草產(chǎn)量均有明顯提升,草原生態(tài)環(huán)境改善明顯[27],不同區(qū)域政策實施的經(jīng)濟效應(yīng)分別為2.53[44]、13.83[45]和1.36[46],社會效應(yīng)分別為3.30[44]、3.89[45]和0.49[46],生態(tài)效應(yīng)分別為3.36[44]、45.25[45]和0.06[46],差異較大；二是主觀評價政策實施效果,認(rèn)為政策實施使草原得到休養(yǎng)生息,生態(tài)恢復(fù)效果顯著,促進了牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型和勞動力轉(zhuǎn)移,牧民收入水平提高[47- 48]；三是側(cè)重資源和資金的使用效率[15],認(rèn)為不同區(qū)域補償資金的使用效率差異較大,瑪曲縣使用效率最高,達到0.9186元/m3,若爾蓋縣最低,僅為1.7682元/m3。還有學(xué)者從農(nóng)戶感知角度進行測度,研究結(jié)果表明,牧戶對生態(tài)效應(yīng)的感知程度最高,效應(yīng)指數(shù)為3.11,社會效應(yīng)次之,效應(yīng)指數(shù)為3.06,經(jīng)濟效應(yīng)最低,效應(yīng)指數(shù)僅為2.55[49]。

除此之外,政策實施對牧民生計影響成為近年來研究的熱點,主要集中在牧民生計資本和收入兩方面。生計資本方面,研究表明,政策實施極大地改善了草原生態(tài)環(huán)境,但在一定程度上降低了牧戶的生計資本總指數(shù),特別是其物質(zhì)資本和金融資本[50]；政策有利于牧戶非農(nóng)就業(yè)和收入的提高,但對以畜牧生產(chǎn)為主的牧戶生計沒有明顯改變,且政策與牧戶非農(nóng)就業(yè)和收入呈現(xiàn)倒U型關(guān)系[51]。相反的,也有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補償使人力資本、自然資本指數(shù)下降,提升了生計資本總指數(shù),生計可持續(xù)能力為政策實施前的0.88倍[52],生計呈現(xiàn)出低水平多樣化；基于牧民對補貼和放牧的高度依賴,補償政策很難在短期內(nèi)實現(xiàn)牧民生計結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[53]；生態(tài)補償后農(nóng)戶生計總資本顯著增加,除自然資本下降外,其余各類生計資本均增加且生計方式發(fā)生顯著變化,生計多樣化指數(shù)增加[54]。

牧民收入方面,草原生態(tài)補償政策對牧戶收入的影響在不同群體、不同階段和不同措施下存在一定差異[51]。研究表明,草原生態(tài)補償政策實施后,全國牧區(qū)和半牧區(qū)牧民的收入分別增長了49.91%和46.33%[55],云南省牧民收入增長了55.38%[56],甘肅省武威市牧民收入增長了84.01%[57],呈現(xiàn)出增長幅度上的差異；但也有研究發(fā)現(xiàn),禁牧區(qū)牧民畜牧業(yè)收入下降[58],草畜平衡區(qū)牧民由于生產(chǎn)較為靈活,收入影響較小[59],補償資金在一定程度上具有保障最低收入水平的作用[60]。

2 草原生態(tài)補償政策實施中存在的問題

2.1 政策機制與激勵機制不相容

我國實施的是“自上而下”的草原生態(tài)補償政策,政策的制定與執(zhí)行更多體現(xiàn)的是政府意志[27],未考慮牧民“生態(tài)補償意愿”訴求和“成本效益”變化,牧民無權(quán)選擇參與草原生態(tài)建設(shè)項目的草場面積和牧草種植類型[27],導(dǎo)致政策外圍可執(zhí)行的動力不足[61]。以放牧為主要收入來源的草原牧區(qū)[62],由于農(nóng)牧民社會保障基本資源與基礎(chǔ)設(shè)施投入的長期欠賬,致使農(nóng)牧民自覺參與草原生態(tài)補償保護的意愿不高[63],超載慣性心理依然普遍[19],禁牧區(qū)繼續(xù)放牧和草畜平衡區(qū)繼續(xù)超載的現(xiàn)象時有發(fā)生[64]。草原補償政策及相關(guān)配套措施的設(shè)計未充分尊重牧民的核心利益,導(dǎo)致政策與激勵的不相容[13,34]。同時,生態(tài)補償與社會保障混淆產(chǎn)生負(fù)效應(yīng),導(dǎo)致牧民責(zé)任與權(quán)力不公的問題[37],偏離了生態(tài)保護的初衷。陳文烈基于政策實施中國家與牧民視角變異的邏輯研究表明,補償政策實施中,牧民既是生態(tài)補償?shù)氖軆敺?又是草原生態(tài)惡化的責(zé)任方,受益者與責(zé)任者身份不明確,導(dǎo)致補償資金使用無的放矢[9]。另外,采用生態(tài)補償與生產(chǎn)補貼等捆綁式的補貼資金的發(fā)放,缺乏細(xì)則,生態(tài)補償實際上變成了生活補貼,補償目的不明確[65],導(dǎo)致激勵作用弱化。

2.2 補償資金來源單一,補償標(biāo)準(zhǔn)偏低,補償形式單一

我國實行以國家財政為主,地方配套的草原生態(tài)補償資金支持體系,缺乏多元化資金支持和來源。同時,生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不僅偏低[64- 66],且未考慮區(qū)域自然環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異性[13]。葉晗通過對國家“三牧”和“三農(nóng)”補貼力度比較,發(fā)現(xiàn)巨大的補貼差距,也是導(dǎo)致草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的原因[27]。由于補償額度和力度不夠,在傳統(tǒng)生計終止后,牧民收入下降顯著,與實現(xiàn)牧民持續(xù)增收的要求相差甚遠(yuǎn)[27,67],迫于生計,牧民進行偷牧和超載放牧的現(xiàn)狀禁而不止[61]。補償資金的匱乏成為制約生態(tài)補償效果的瓶頸[61]。在補償形式上,主要以補助、獎勵和生產(chǎn)資料補貼為主,缺乏實物補償,智力補償嚴(yán)重缺失。

2.3 政策實施缺乏配套的社會保障制度

社會保障制度等草原生態(tài)補償政策配套制度的缺失成為影響草原生態(tài)補償獎勵政策實施效率的主要原因。牧區(qū)普遍存在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救濟等基本資源投入嚴(yán)重不足問題,社會保障制度的不健全成為阻礙牧民參與草原生態(tài)保護的重要羈絆[13,48]。

2.4 政策實施監(jiān)管缺失,法律機制不完善

牧區(qū)部分區(qū)域禁牧與草畜平衡區(qū)域空間上交叉分布,監(jiān)管難度大,沒有確定專門的、強有力的組織管理機構(gòu),缺乏有效的監(jiān)督機制?；鶎硬菰O(jiān)管隊伍力量相對薄弱,人員和經(jīng)費短缺,給政策實施后的監(jiān)管帶來了一定困難[65]。在資金使用過程中,沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)環(huán)境補償管理體系,缺乏獨立的第三方監(jiān)管和評估[68- 70],項目實施缺乏程序法的保障和事后監(jiān)督。大量研究結(jié)果顯示[71- 76]：草原生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容多散見于法律法規(guī)之中,多體現(xiàn)于行政法規(guī)和部門規(guī)章之中、法律體系并未形成、地方性配套法規(guī)缺乏、草原資源產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、草原生態(tài)補償相關(guān)地方立法不足、法律監(jiān)督有待加強。

3 草原生態(tài)補償機制的完善

生態(tài)補償是一種激勵機制,應(yīng)平衡保護者、供給者、破壞者和收益者之間的利益關(guān)系[27]。草原生態(tài)補償機制是系列環(huán)境管理手段的集合：以禁牧制度和草畜平衡制度為手段的行政控制手段,以保護補助獎勵機制為核心的生態(tài)補償制度和以發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)為途徑的保護開發(fā)項目[4]。這一制度由若干要素組成,包括：補償主體、客體、基線、標(biāo)準(zhǔn)的估算、條件性和后評估[4],這些因素相互影響、相互制約,構(gòu)成一個復(fù)合型多層次的“補償主體多元化,補償資金多渠道,補償方式多樣化”的補償機制[77]。

完善草原生態(tài)補償機制,應(yīng)主要從以下幾方面進行：建立草原生態(tài)補償法律制度、建立健全政策實施監(jiān)督機制、實行嚴(yán)格的第三方監(jiān)管和評估；進行新一輪草地確權(quán),實行草地的“三權(quán)分置”；建立符合生態(tài)平衡的生計替代方式,促進草場的合理流轉(zhuǎn)[78],建立和發(fā)展創(chuàng)新性草原生態(tài)畜牧業(yè)經(jīng)營模式和自主式的合作經(jīng)營模式[19]；通過培訓(xùn)、引導(dǎo)、示范,實施分步式適應(yīng)性減畜策略,制定若干個3—4年為期限的緩步實施減畜目標(biāo),適當(dāng)延長政策實施的期限[19],輔之以相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障制度的建立[8]。

4 結(jié)語

國內(nèi)草原生態(tài)補償研究以2011年為分水嶺,此后進入快速發(fā)展階段。草原生態(tài)補償?shù)闹卮笠饬x、標(biāo)準(zhǔn)、模式、類型、效應(yīng)等方面的研究有了較大進展,研究視角更廣,研究范圍和深度逐漸擴展,但與森林生態(tài)補償、流域生態(tài)補償相比較,仍處于積極探索階段,對補償標(biāo)準(zhǔn)時空分配、等級區(qū)劃、補償模式在不同區(qū)域的可行性分析及效果評估等方面的研究有待于進一步深入。

加強多學(xué)科理論支撐體系研究。強化理論研究,為實證研究提供強有力理論支撐,為政策借鑒提供理論保障。目前,草原生態(tài)補償研究多集中于特定區(qū)域的微觀實證,而宏觀層面具有廣域指導(dǎo)性的理論探討相對不足,滯后于實證研究,故不同區(qū)域?qū)嵶C研究結(jié)果缺乏可比性,對于政策制定的借鑒意義非常有限。

規(guī)范統(tǒng)一研究方法?，F(xiàn)有對補償標(biāo)準(zhǔn)的研究,呈現(xiàn)出研究指標(biāo)多樣化、測度方法多樣化和數(shù)據(jù)來源多樣化的特征,沒有規(guī)范統(tǒng)一性,測算結(jié)果缺乏可比性,以此為據(jù)制定標(biāo)準(zhǔn)具有爭議性,參考應(yīng)用價值有待考證；對補償標(biāo)準(zhǔn)差別化的梳理僅限于省級層面,各試點省份內(nèi)部的差別化梳理較為缺乏；宏觀層面上的標(biāo)準(zhǔn)制定研究忽略了微觀層面的差異。我國草地面積大、區(qū)域分布廣、客觀條件差異大,基于微觀層面的研究的結(jié)論廣泛適宜度低,成為目前草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)研究中的一大矛盾,如何將兩者有機結(jié)合,綜合考慮不同區(qū)域、社會、經(jīng)濟、文化、社會習(xí)俗等因素,針對不同草地類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的長效保護進行有針對性的研究,將成為今后研究的重點。

研究視域的拓展。從2016年起,第二輪草原生態(tài)補償政策的實施已擴大到13個省(市、自治區(qū)),但現(xiàn)有研究主要集中在內(nèi)蒙、甘肅和新疆,對其他省份的研究個別有所涉及,基本屬于空白。在今后的研究中應(yīng)擴大研究區(qū)域,在考慮各區(qū)域經(jīng)濟社會和草地資源差異性的前提下,對各區(qū)域的一般性規(guī)律進行總結(jié),為政策的進一步實施提供實踐借鑒。

嚴(yán)格政策實施的前后期評估。政策實施前后期的評估是政策可持續(xù)實施的重要保證。政策實施前期對牧區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的研究局限于前期退牧還草工程的實施狀況；政策實施后期大量研究集中在政策實施本身的經(jīng)濟效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)和收入效應(yīng)的評價上,雖有部分文獻提出政策缺乏獨立的第三方評估機構(gòu),但具體措施和建議缺乏針對性,在政策實施的監(jiān)督管理機構(gòu)和評估機制上缺乏深入的研究,為了確保政策的可持續(xù)高效實施,這必將應(yīng)該成為今后研究的重點。