張盈華

2020年2月28日，云南省人力資源社會保障系統(tǒng)在云南16個州市同步舉行了失業(yè)保險穩(wěn)崗返還集中發(fā)放活動。圖/中新

在新冠肺炎疫情的席卷之下，企業(yè)受創(chuàng)，失業(yè)風險陡增。失業(yè)保險，這個每位在職人員月月繳納，卻少有關注的保險品種變熱。

中國失業(yè)保險基金，目前結余已累計6000億元，趴在銀行按活期利率計息。在經濟下行、地方財政收縮、失業(yè)風險加劇、穩(wěn)定就業(yè)壓力增大的情況下，失業(yè)保險基金已然成為各方“覬覦”對象。

有學者提出“非常之策”，將失業(yè)保險基金用于未參保的小微企業(yè)和失業(yè)人員，試圖將失業(yè)保險受益對象擴展到非參保企業(yè)和個人。在國家層面，2020年3月20日，國務院提出減、免、返、補“四項措施”，返還部分已繳失業(yè)保險費是其中一項，將失業(yè)保險受益對象由失業(yè)人員，擴大到用人單位;4月21日，國務院常務會議提出，階段性實施失業(yè)補助金、將參保不足一年的失業(yè)農民工階段性納入保障范圍，也就是說之前不符合申領資格的參保失業(yè)人員，也可享受失業(yè)保險待遇。

這些舉措和建議不斷突破《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，雖應一時之需，但也帶出了失業(yè)保險制度邊界模糊的問題。

錢是該發(fā)出去，但該發(fā)向哪里、該發(fā)多少，必須有個明確說法，既不能讓錢閑置，也不能濫用。正好借疫情期間反映出的問題，反思失業(yè)保險制度，對實施20年、一些條款已過時的《失業(yè)保險條例》提出修訂建議。

登記失業(yè)率不升反降

國家統(tǒng)計局公布數據顯示，一季度登記失業(yè)率是3.66%，低于去年同期，領取失業(yè)保險金和一次性生活補助金的合計237萬人，僅相當于失業(yè)總人數的十分之一。

登記失業(yè)率低，疫情期間交通不便是阻礙登記的客觀原因，為此人社部于3月31日啟動失業(yè)登記全國統(tǒng)一服務平臺，失業(yè)人員可通過手機APP線上登記，不用親臨現場。

然而，這并未能解決失業(yè)登記的困難，有兩個重要原因：一是，各地對在參保地還是戶籍地登記失業(yè)的說法不一。如上海要求外地戶籍失業(yè)人員在戶籍所在地登記失業(yè)和申領失業(yè)保險金，失業(yè)保險關系和失業(yè)保險基金“隨遷”，對于流動性強、疫情過后想重返參保地就業(yè)的人來說，這種遷移既費時又費力;二是，“不劃算”?，F有的失業(yè)保險待遇低，即使符合領取條件也得不到“充足”的保障。按《失業(yè)保險條例》要求，至少參保繳費一年方有資格申領待遇，而外地農民工一年內平均就業(yè)僅10個月，像農民工這樣高失業(yè)風險群體得到失業(yè)保險金的幾率要小得多，因此辦理失業(yè)登記也不積極。

按照國家統(tǒng)計局數據，中國勞動力8億多，就業(yè)人數不到7.8億，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數約1000萬，再扣除離開勞動力隊伍退隱回家的人，推算下來，失業(yè)未登記的人數有1000多萬。

按照《失業(yè)保險條例》，未登記者無法申請領取失業(yè)保險金。而領取失業(yè)保險必須同時滿足“參保繳費滿1年”“非因本人原因中斷就業(yè)”“辦理失業(yè)登記并有求職要求”。

最直觀的是，約有一半的失業(yè)人員未辦理失業(yè)登記，這些人壓根就沒有機會申請失業(yè)保險金。

數據顯示，2月末，外出農民工1.2億多人，比去年末減少了5000多萬人，說明這5000多萬農民工返鄉(xiāng)后未再外出。全國外出農民工和本地農民工合計近3億人，其中大約5000萬人參加了失業(yè)保險，大多數人就業(yè)穩(wěn)定性差，工作受疫情影響大，失業(yè)風險高，但領取生活補助金的只有6.7萬人，確實太少。

有人說，農民有土地，失業(yè)返鄉(xiāng)還有“土地保障”，沒有失業(yè)保險金也無妨。這種說法不對。享受待遇是參保人員的權利，不僅不應把這些人推向土地保障，還要消除妨礙他們領取失業(yè)保險金的障礙。從這點看，國務院要求將“參保不足1年的失業(yè)農民工階段性納入保障范圍”是非常及時、正確的。

失業(yè)保險金達不到最低工資

今年一季度發(fā)放失業(yè)保險金93億元、一次性生活補助4.1億元，算下來，人均領取失業(yè)保險金每月1300元，不到私營單位平均工資的三分之一，人均領取一次性生活補助6100元，不到私營單位雇員全年工資的十分之一。

失業(yè)保險待遇這么低，要“歸咎于”《失業(yè)保險條例》。按照條例規(guī)定，失業(yè)保險待遇標準“低于當地最低工資標準”，這與大多數國家的做法不同。

失業(yè)保險金與失業(yè)前工資水平之比是“失業(yè)保險替代率”，這個比率在中國不到25%，也就是在職時領8000元的工資，登記失業(yè)后，能領到的失業(yè)保險金只有2000元，如果當地最低工資標準是1800元，那么連2000元也領不到，只能按1800元領失業(yè)保險金。

而無論是經合組織（OECD）的發(fā)達國家，中東歐、拉美加勒比地區(qū)和亞洲的其他發(fā)展中國家，甚至中國臺灣，失業(yè)保險待遇都是“盯住”平均工資，替代率基本都在45%之上，平均水平在70%左右，丹麥等福利國家甚至達到90%。

《失業(yè)保險條例》發(fā)布實施迄今已逾20年。當前，城鎮(zhèn)單位工資總額占GDP的比重比1999年提高了50%，說明工資的貨幣化程度大大提高了，沒有了更多的實物保障，失業(yè)人員對失業(yè)保險金的依賴度必定高于從前。因此，失業(yè)保險待遇繼續(xù)盯住最低工資的做法已然不合時宜，亟須對《失業(yè)保險條例》做出相應修訂。

不過，失業(yè)保險基金的支出范圍越來越寬。《失業(yè)保險條例》明確規(guī)定的支出項目包括失業(yè)保險金、領取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助金、死亡失業(yè)人員的喪葬補助金和遺屬撫恤金、接受職業(yè)培訓和職業(yè)介紹的補貼，明確規(guī)定的制度功能是“保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進其再就業(yè)”。后來，支出項目和制度功能都有明顯的擴展。

2006年北京、上海、廣東、福建、浙江、江蘇和山東等七個基金結余大?。ㄊ校瑔訑U大失業(yè)保險基金支出范圍試點，將支出項目擴充數個至十數個不等，囊括了困難企業(yè)的穩(wěn)崗補貼、鼓勵創(chuàng)業(yè)的小額貸款擔保貼息、促進就業(yè)的見習補貼和崗位補貼等等，擴大支出一度占到當地失業(yè)保險基金總支出的七成以上。

2008年全球金融危機期間，為了緩解失業(yè)壓力，中央全面啟動“援企穩(wěn)崗”政策，向困難企業(yè)返還失業(yè)保險繳費的做法推向全國。之后，國家發(fā)改委發(fā)文，各地開始執(zhí)行失業(yè)保險金與物價上漲掛鉤的聯動機制，通過發(fā)放價格臨時補貼，緩解物價上漲造成失業(yè)保險金的“貶值”問題。到新冠肺炎疫情中，國務院要求，各地對不符合領取條件的參保失業(yè)人員階段性發(fā)放失業(yè)補助金。

20年來，失業(yè)保險制度的保障對象從失業(yè)人員逐步擴大，涵蓋了符合條件的參保失業(yè)人員、參保的用人單位、未參保的應屆大學畢業(yè)生，以及那些尚不符合領取條件的參保失業(yè)人員，基金支出范圍也從“保生活、促就業(yè)”，逐步擴大到“保生活、防失業(yè)、穩(wěn)崗位、促就業(yè)”。

但是，申領的“三個資格條件”和“低于當地最低工資標準”的嚴苛規(guī)定沒有徹底改變。結果發(fā)生了失業(yè)保障偏移的問題。

一方面，因為失業(yè)保險基金擴大支出，那些仍在崗就業(yè)的人可以從援企穩(wěn)崗政策中獲益，例如2018年失業(yè)保險基金用于穩(wěn)崗的補貼惠及了6445萬在崗職工，但另一方面，最應該得到保障的失業(yè)人員卻因不符合“三個資格條件”無法領到失業(yè)保險金，即使符合領取條件，拿到手的失業(yè)保險金或生活補助金又太低。這些狀況暴露出失業(yè)保險制度“保生活”這個基本的功能正在弱化，失業(yè)保險基金支出方向偏離了“靶心”。

應力推兩件事

矯正失業(yè)保險基金支出的準星，要從兩方面入手：一是讓更多的失業(yè)人員符合獲得失業(yè)保險待遇的條件;二是疫情過后，失業(yè)補助金也能延續(xù)下來。

6000億元的失業(yè)保險基金，是一個大數目，與其閑置長期在銀行拿那點利息，不如發(fā)出去，起到有效替代工資的作用。

筆者建議，以大多數國家失業(yè)保險最低替代率45%作為參照，提升中國失業(yè)保險待遇，基金結余大省還可以采用更高替代率。這樣，失業(yè)保險金既發(fā)揮好對工資的替代作用，也能較好保障失業(yè)人員基本生活，保護他們再就業(yè)的信心。

錢發(fā)出到位了，也是一種刺激，會吸引更多的人愿意繳納失業(yè)保險，農民工等高失業(yè)風險群體的參保意愿也會增強。

兩年多前，人社部修訂《失業(yè)保險條例》，草案中增加了“失業(yè)人員應當繳納的基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費從失業(yè)保險基金中支付”，公開向社會征求意見。這里暫且不論新增待遇的合理性，但能看出決策部門增進失業(yè)人員福利的努力。遺憾的是，受制于上位法《社會保險法》，這個草案仍保留了待遇“低于當地最低工資標準”的條款。在未來的法規(guī)修訂中，我們還需加把力。

在新冠肺炎疫情期間，出臺的階段性應急措施，已經釋放出調低資格門檻的信號。疫情后期，企業(yè)逐步復工復產，但一些受創(chuàng)嚴重的行業(yè)和企業(yè)，尤其是外向型的企業(yè)，需要恢復的時間會很長，有些甚至難以恢復原狀。即使疫情的影響消除，面對農民工那樣高流動性、高失業(yè)風險的群體，應當堅持一個基本原則，即只要參加失業(yè)保險，就有權得到必要的失業(yè)保障。

疫情期間，對于繳費不足一年的參保失業(yè)人員，各地紛紛按失業(yè)保險金的80%發(fā)放失業(yè)補助金，這個做法值得肯定。疫情過后，這個做法應當固化下來，變成一項制度，即“失業(yè)補助金制度”。

那些參保不到一年的失業(yè)人員，可以按照這個申請領取失業(yè)補助金，領取的期限可以按照其參保繳費的月數打折計算，比方說，失業(yè)前的工資是每月8000元，參保繳費9個月后失業(yè)了，按規(guī)定是拿不到一分錢的失業(yè)保險金，但如果有了失業(yè)補助金制度，并規(guī)定失業(yè)補助金按失業(yè)保險金的80%發(fā)放，那么至少可以拿到每月1600元失業(yè)補助金，能領兩個月，對很多失業(yè)者來說，這些收入就是雪中送炭。

建立失業(yè)補助金制度，不僅十分必要，現實也可行。以2020年為例，預計全年失業(yè)補助金消耗失業(yè)保險基金數百億元，“頂格”1000億元，也僅僅相當于基金結余總量的六分之一。雖然消耗了六分之一的基金，但穩(wěn)定了人心，保住了信心。日后，隨著疫情對經濟的影響逐漸消除，失業(yè)風險降下來，失業(yè)補助金的支出規(guī)模會明顯縮小。因此，建立失業(yè)補助金制度，不會對失業(yè)保險制度的財務狀況構成威脅。建立這項制度，可以保護所有參保人員的權利，使失業(yè)者不因資格門檻過高而失去被保障的權益。

（編輯：王?。?/p>