嚴(yán)有龍,王 軍,王金滿,荊肇睿

〔1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院,北京 100083;2.自然資源部國土整治中心/ 自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100035〕

濕地作為地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一,介于水、陸之間,有“地球之腎”“天然物種庫”等美譽(yù),具有獨(dú)特的生物多樣性和生態(tài)景觀特征,是人類最重要的生存環(huán)境之一[1]。有研究[2]表明,濕地是單位面積服務(wù)價(jià)值最高的生態(tài)系統(tǒng),具有支持、供給、調(diào)節(jié)和文化等多種功能。人口與經(jīng)濟(jì)快速增長導(dǎo)致的城市擴(kuò)張、圍墾占用、過度捕撈、外來物種入侵和污染物排放,加之缺乏強(qiáng)而有效的保護(hù)手段,致使?jié)竦仄茐膰?yán)重，數(shù)量銳減。濕地已成為世界范圍內(nèi)受威脅最嚴(yán)重的生態(tài)系統(tǒng)之一[3-4]。

生態(tài)補(bǔ)償制度作為一種重要的濕地保護(hù)手段,目的在于實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化,協(xié)調(diào)各方利益,在實(shí)踐過程中不斷改進(jìn)補(bǔ)償制度以維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定,使?jié)竦厣鷳B(tài)功能服務(wù)更加有效[5]。與國外相比,我國在濕地保護(hù)和補(bǔ)償方面相對落后,在生態(tài)文明建設(shè)背景下積極推進(jìn)市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)勢在必行[6]。因此,在總結(jié)濕地生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵、研究對象、政策與實(shí)踐的基礎(chǔ)上,分析當(dāng)前研究存在的不足,并對未來濕地生態(tài)補(bǔ)償研究方向進(jìn)行展望,以期為我國濕地生態(tài)研究和保護(hù)提供參考與借鑒。

1 濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/h2>

1.1 濕地與生態(tài)補(bǔ)償

廣義的濕地指地表除海洋外的水體,泛指覆蓋水深不超過2 m的低地、含水量較高的草甸和低潮時(shí)水深不超過6 m的沿海區(qū)域。該觀點(diǎn)以中國、加拿大為代表,特點(diǎn)是范圍較廣,便于進(jìn)行整體生態(tài)保護(hù),但在部分區(qū)域存在爭議。狹義的濕地指水、陸之間的過渡地帶,滿足具有水生植物、濕土或生長季節(jié)底層有時(shí)被水淹沒其中任一條件即可。該觀點(diǎn)以美國為代表,廣泛為學(xué)者所接納,適合于科研應(yīng)用,強(qiáng)調(diào)濕地的水養(yǎng)價(jià)值[7]。目前國內(nèi)學(xué)者廣為接受的觀點(diǎn)為濕地指地球表面季節(jié)性或常年積水(水深不超過2 m)的土地及其中的生物種群共同構(gòu)成的完整生態(tài)系統(tǒng)[8]。

從世界范圍看,生態(tài)補(bǔ)償概念為中國特有,國際上更多采用的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(payments for ecosystem services,PES),并且早已開展了全面深入的理論和實(shí)踐研究,積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。相關(guān)學(xué)者多從PES的應(yīng)用領(lǐng)域、模型構(gòu)建、績效評估和運(yùn)作方式等方面進(jìn)行研究[9-10]。針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?相關(guān)學(xué)者表述不一[9，11-14]。

在我國,孫新章、毛峰等較早提出生態(tài)補(bǔ)償概念。目前相關(guān)學(xué)者對于生態(tài)補(bǔ)償研究大都基于具體的生態(tài)系統(tǒng),也有學(xué)者通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐龑Φ胤綄用娴膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)[15]?，F(xiàn)階段關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償尚缺乏統(tǒng)一界定。廣義的生態(tài)補(bǔ)償包括對造成的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)損害的補(bǔ)償,以及向保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境與功能而犧牲的集體和個(gè)人的補(bǔ)償,可以解釋為生態(tài)服務(wù)的支付、交易、獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償?shù)慕M合體。狹義的生態(tài)補(bǔ)償指對人類行徑給生態(tài)環(huán)境引發(fā)的不良影響的補(bǔ)償,即人類生產(chǎn)生活對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成損害及損害后所實(shí)施的恢復(fù)與綜合整治等一系列活動(dòng)的總稱[16]。相比之下,廣義的生態(tài)補(bǔ)償更加注重對保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)而犧牲利益的群體的補(bǔ)償,因此筆者主要研究廣義的濕地生態(tài)補(bǔ)償。

1.2 濕地生態(tài)補(bǔ)償

萬容[17]認(rèn)為濕地生態(tài)補(bǔ)償是對濕地提供的生態(tài)服務(wù)的支付、交易、獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償?shù)慕M合體,以達(dá)到生態(tài)環(huán)境利用或保護(hù)行為的外部效應(yīng)內(nèi)部化,保持生態(tài)功能穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)濕地的可持續(xù)利用,滿足生態(tài)文明建設(shè)要求。與上述表述不同,趙光洲等[18]提出濕地生態(tài)補(bǔ)償是對濕地資源利益主體關(guān)系的糾正,達(dá)到在濕地資源利用中受益者主動(dòng)付費(fèi)、保護(hù)者獲得回報(bào)、破壞者承擔(dān)責(zé)任、受害者得到賠償?shù)男Ч?。劉子剛等[19]則認(rèn)為濕地生態(tài)補(bǔ)償是一種經(jīng)濟(jì)手段和利益協(xié)調(diào)機(jī)制,目的是促進(jìn)濕地生態(tài)功能的恢復(fù)及保護(hù),實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,既補(bǔ)償濕地保護(hù)和恢復(fù)者,又對開發(fā)利用及破壞者征收生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)用于濕地生態(tài)功能的修復(fù)和保護(hù)。通過相關(guān)概念總結(jié)分析,筆者認(rèn)為濕地生態(tài)補(bǔ)償至少應(yīng)包括以下3方面內(nèi)容:(1)由濕地資源利用者或破壞者付費(fèi),并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;(2)對濕地資源開發(fā)受害者或因保護(hù)濕地而放棄發(fā)展機(jī)會(huì)成本的個(gè)人或集體進(jìn)行補(bǔ)償;(3)對濕地生態(tài)系統(tǒng)自身保護(hù)或恢復(fù)成本進(jìn)行補(bǔ)償,特別是建設(shè)濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等。

2 濕地生態(tài)補(bǔ)償研究對象

2.1 濕地生態(tài)補(bǔ)償載體

長期以來,由于相關(guān)利益者對濕地資源的不均衡分配,保護(hù)者難以獲得相應(yīng)回報(bào),而受益者免費(fèi)獲得環(huán)境效益;破壞者對環(huán)境損害承擔(dān)的責(zé)任有限,而受害者也沒有得到賠償,這種不公使?jié)竦乇Ｗo(hù)變得困難重重[20]。濕地生態(tài)補(bǔ)償載體是建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制的前提,補(bǔ)償主體指消費(fèi)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為群體,是濕地生態(tài)補(bǔ)償工作的主導(dǎo)者,明確補(bǔ)償主體是解釋“誰補(bǔ)償”的問題;補(bǔ)償客體指實(shí)施濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償目標(biāo),明確補(bǔ)償客體是解釋“補(bǔ)給誰”的問題[21]。

在國外,ENGEL等[9]認(rèn)為補(bǔ)償客體應(yīng)為最低成本的環(huán)境服務(wù)提供者,若產(chǎn)權(quán)明晰則最合適的補(bǔ)償客體為資源所有者。大多數(shù)學(xué)者將補(bǔ)償客體分為有影響力的地方和個(gè)人2類[27-28]。目前許多國家生態(tài)補(bǔ)償客體都采取該劃分方式,對社區(qū)集體的非現(xiàn)金補(bǔ)償以及按個(gè)人和家庭貢獻(xiàn)比例而給予的現(xiàn)金補(bǔ)償[14]。在國內(nèi),補(bǔ)償客體一般包括2方面;(1)為反映濕地資源價(jià)值,補(bǔ)償資源所有者和保護(hù)者;(2)考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,對濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)償[29]。但有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償客體應(yīng)不僅能提供大量生產(chǎn)資料以支持人類生存與發(fā)展,而且要在改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境工作中承擔(dān)著重要角色,因此濕地生態(tài)系統(tǒng)作為補(bǔ)償?shù)淖罱K客體,仍需要通過人類才能間接達(dá)到補(bǔ)償效果[26]。

2.2 濕地生態(tài)補(bǔ)償方式

濕地生態(tài)補(bǔ)償方式包括直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償2大類,直接補(bǔ)償是補(bǔ)償客體獲得實(shí)物和現(xiàn)金補(bǔ)償,間接補(bǔ)償則是獲得優(yōu)惠貸款、就業(yè)指導(dǎo)等補(bǔ)償[30]。從短期來看,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償似乎更符合補(bǔ)償客體意愿,但通常補(bǔ)償基金有限,同時(shí)補(bǔ)償區(qū)域經(jīng)濟(jì)和教育水平較落后,造成補(bǔ)償資金使用效率較低,因此采用項(xiàng)目、技術(shù)、政策和智力等形式的綜合補(bǔ)償比經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償更加科學(xué)合理。當(dāng)前主要按照資金轉(zhuǎn)移方式開展補(bǔ)償方式研究(表1[31-33])。

表1 濕地生態(tài)補(bǔ)償方式匯總

Table 1 Summary of the wetland ecological compensation methods

政策方式內(nèi)涵及特征實(shí)踐來源文獻(xiàn) 政府財(cái)政政策各級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式及專項(xiàng)資金上、下級政府之間的縱向轉(zhuǎn)移支付,利益雙方的橫向轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)基金國家建立重要自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)、補(bǔ)償基金制度以及跨省域補(bǔ)償?shù)萚31-32] 生態(tài)稅費(fèi)政策包括生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、資源費(fèi)和污染排放費(fèi)的補(bǔ)償實(shí)踐及生態(tài)環(huán)境稅改革又稱環(huán)境稅或綠色稅,為保護(hù)資源環(huán)境的各種稅收總稱,是一種內(nèi)化外部成本和激勵(lì)環(huán)保行為的經(jīng)濟(jì)手段,是國家公共財(cái)政的重要支撐按照濕地征用面積、使用資源量、污染程度和破壞面積可分別征收濕地占用稅、資源使用稅和生態(tài)恢復(fù)費(fèi)等[31-32] 市場交易政策包括水資源、碳匯和生態(tài)建設(shè)配額交易等包括私人模式、開放市場交易模式以及生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證和標(biāo)記模式,有利于激活市場因素美國濕地銀行、水質(zhì)交易,碳排放權(quán)交易等[33]

2.3 濕地生態(tài)補(bǔ)償融資

我國濕地保護(hù)資金主要來源于公共財(cái)政、建設(shè)項(xiàng)目和國際項(xiàng)目資本3大類投資。公共財(cái)政投資包括國家和地方財(cái)政的濕地保護(hù)補(bǔ)貼、項(xiàng)目和專項(xiàng)基金;建設(shè)項(xiàng)目投資主要為農(nóng)業(yè)、林業(yè)和海洋等部門因保護(hù)濕地而發(fā)起的項(xiàng)目投入;國際項(xiàng)目資本投資指國際金融機(jī)構(gòu)和組織以貸款、捐贈(zèng)等形式保護(hù)濕地的資金投入[34]。目前我國濕地生態(tài)補(bǔ)償逐漸由政府主導(dǎo)的單一投資向多元化、市場化的融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變(表2[34])。

表2 濕地生態(tài)補(bǔ)償融資渠道

Table 2 The financing channels of wetland ecological compensation

融資渠道內(nèi)涵優(yōu)、缺點(diǎn) 政府主導(dǎo)型政府通過財(cái)政或信貸手段來實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資金的積累、配置和管理優(yōu)點(diǎn)是充分發(fā)揮各個(gè)環(huán)節(jié)激勵(lì)效用,具有穩(wěn)定性和保障性;缺點(diǎn)是政府財(cái)政壓力大,資金效率有待提高 政府-市場型政府和市場共同作用保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng),主要包括建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓(BOT)和生態(tài)彩票模式優(yōu)點(diǎn)是渠道多樣,緩解財(cái)政壓力,能獲得長期穩(wěn)定投資,同時(shí)能進(jìn)行自我監(jiān)督,提高效率;缺點(diǎn)是存在風(fēng)險(xiǎn)和市場問題,法律保障缺失 市場主導(dǎo)型通過市場手段積累、配置和管理生態(tài)環(huán)境資金,實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),主要包括基金和生態(tài)金融渠道優(yōu)點(diǎn)是渠道多樣,方式靈活,能獲得長期穩(wěn)定投資,同時(shí)道德指數(shù)高,專業(yè)化程度高,可規(guī)避風(fēng)險(xiǎn);缺點(diǎn)是機(jī)制不完善,缺乏創(chuàng)新,增加稅收負(fù)擔(dān),產(chǎn)權(quán)模糊,監(jiān)管不足

2.4 濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)濕地保護(hù)的內(nèi)涵及特點(diǎn),確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要考慮濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本與直接經(jīng)濟(jì)損失以及損失和破壞濕地生態(tài)后所需的恢復(fù)成本3方面因素[35](表3[12,36-38])。

表3 濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方式比較

Table 3 Comparison of the methods for determining wetland ecological compensation standard

依據(jù)內(nèi)容優(yōu)、缺點(diǎn)來源文獻(xiàn) 濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值不同類型和區(qū)域濕地生態(tài)功能及價(jià)值各異,同時(shí)濕地生態(tài)功能復(fù)雜,需根據(jù)濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實(shí)際價(jià)值,確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(1)不適合具體濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但可提供上限參考;(2)為濕地生態(tài)價(jià)值的認(rèn)知及重點(diǎn)區(qū)域劃定奠定基礎(chǔ);(3)評估要求較高,但有助于解決濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)資金短缺的難題,緩解協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾[12,36-37] 保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本與直接經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考濕地保護(hù)損失的機(jī)會(huì)成本,結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民意愿等因素確定。具體方法包括機(jī)會(huì)成本法和受償意愿法(1)機(jī)會(huì)成本法應(yīng)用較為廣泛;(2)受償意愿法體現(xiàn)人文關(guān)懷,可提高公眾恢復(fù)和保護(hù)濕地的積極主動(dòng)性,促進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償工作順利實(shí)施;(3)可操作性較強(qiáng),但缺乏一定的公平性[12,38] 破壞濕地生態(tài)后所需的恢復(fù)成本對于造成損害的濕地,根據(jù)恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)所投入的人力和物力成本征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)(1)不適合具體濕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但可提供下限參考;(2)是對自然保護(hù)區(qū)管理者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N現(xiàn)實(shí)方法,但是實(shí)際很難獲取用于分析人力和物力成本的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[12,38]

2.5 濕地生態(tài)補(bǔ)償模式

創(chuàng)建濕地生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的條件是具有完備的濕地補(bǔ)償方式,而補(bǔ)償模式直接決定補(bǔ)償方式。不同濕地生態(tài)補(bǔ)償模式研究劃分標(biāo)準(zhǔn)不同。在實(shí)踐操作中,既要考慮補(bǔ)償相關(guān)利益群體,也要考慮補(bǔ)償濕地生態(tài)系統(tǒng)。采用基于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的直接補(bǔ)償時(shí)還需要關(guān)注市場化補(bǔ)償機(jī)制,因地制宜地選擇生態(tài)補(bǔ)償模式(表4[5,39-41])。

表4 生態(tài)補(bǔ)償模式匯總

Table 4 Summary of the ecological compensation models

劃分標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償模式內(nèi)涵及特征具體方式文獻(xiàn)來源 按生態(tài)補(bǔ)償資金來源以政府為主導(dǎo)的政府補(bǔ)償模式政府是生態(tài)補(bǔ)償重要支付方,但市場調(diào)節(jié)仍是一種輔助手段政府主導(dǎo)的貨幣、商品、智力、項(xiàng)目、技術(shù)和政策等補(bǔ)償,包括征收生態(tài)稅費(fèi)等[39] 以市場化運(yùn)作為主導(dǎo)的市場補(bǔ)償模式以加快發(fā)展綠色生態(tài)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為指導(dǎo),補(bǔ)償主體為市場參與者資源開發(fā)補(bǔ)償、水權(quán)等生態(tài)權(quán)利交易、環(huán)保補(bǔ)償和綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)萚5,39] 按生態(tài)補(bǔ)償資金分配對利益相關(guān)群體的補(bǔ)償模式主要包括個(gè)人、集體以及通過利用濕地資源獲取收入的企業(yè)和有關(guān)部門等補(bǔ)貼濕地保護(hù)、管理或擁有的主體,同時(shí)由使用、污染或破壞的主體付費(fèi),采取實(shí)物賠償?shù)萚40]對濕地生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償模式采取重大工程等措施恢復(fù)、重建和保護(hù)濕地,或支持相關(guān)研究建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和退耕還湖還濕工程,開展湖泊恢復(fù)計(jì)劃等[40-41]

2.6 濕地生態(tài)補(bǔ)償績效

通常以“額外增益”來表示生態(tài)補(bǔ)償績效,即在評估時(shí)強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這一初始目標(biāo)[14],包括通過付費(fèi)購買及給定預(yù)算約束條件下所能獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),重點(diǎn)評估額外性和成本有效性2個(gè)指標(biāo)[42]。從成本-效益角度看,對客體生計(jì)的直接和間接補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償支出成本的主要部分。

總體來說,濕地生態(tài)補(bǔ)償是以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)濕地開發(fā)利用中利益相關(guān)者的關(guān)系,最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和客體福祉的“雙贏”。在生態(tài)補(bǔ)償績效評價(jià)時(shí)通常重點(diǎn)關(guān)注濕地生態(tài)補(bǔ)償對改善濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響、補(bǔ)償政策實(shí)施成本與效益、補(bǔ)償對改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶福祉的作用、農(nóng)戶參與意愿和綜合優(yōu)化調(diào)控技術(shù)5個(gè)方面內(nèi)容[43]。

隱喻指用一種事物暗喻另一種事物，暗示二者之間存在相似性或類推性。它的本質(zhì)是用一種事物和經(jīng)驗(yàn)理解另一種事物和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)然地，喻體往往是具體、生動(dòng)的常見事物或形象，這樣才能發(fā)揮它輔助理解本體的功能。教師在教學(xué)中常常穿插著隱喻，這種妙趣橫生的詞語能讓學(xué)生迅速理解和掌握知識(shí)點(diǎn)，并且產(chǎn)生體驗(yàn)的共鳴。

3 濕地生態(tài)補(bǔ)償政策與實(shí)踐

3.1 國外濕地生態(tài)補(bǔ)償政策與實(shí)踐

3.1.1國外濕地生態(tài)補(bǔ)償政策

從世界范圍來看,濕地保護(hù)經(jīng)歷了鼓勵(lì)利用、限制使用與保護(hù)以及零凈損失3個(gè)階段。美國在濕地保護(hù)方面積累了廣泛經(jīng)驗(yàn),其濕地銀行制度是目前發(fā)展較為成熟、運(yùn)用較為廣泛的一項(xiàng)政策,在濕地保護(hù)和市場化融資方面提供了較有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)[44]。目前國際上最具代表性的生態(tài)補(bǔ)償政策工具包括保護(hù)抵消、生態(tài)服務(wù)付費(fèi)和生態(tài)交易機(jī)制3個(gè)大類[40](表5[45-48])。

表5 國際生態(tài)補(bǔ)償政策及案例

Table 5 The international ecological compensation policies and cases

政策機(jī)制 內(nèi)涵案例來源文獻(xiàn) 保護(hù)抵消通過監(jiān)管驅(qū)動(dòng)市場的創(chuàng)建,主要是減輕和彌補(bǔ)土地開發(fā)商對生態(tài)系統(tǒng)的影響美國濕地銀行、資源占補(bǔ)平衡[45] 生態(tài)服務(wù)付費(fèi)理論基礎(chǔ)為科斯經(jīng)濟(jì)學(xué),是基于市場并強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)管理的生態(tài)保護(hù)模式哥斯達(dá)黎加FONAFIFO生態(tài)服務(wù)付費(fèi)、加拿大濕地保育制度[46-48] 生態(tài)交易能有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo),允許相關(guān)權(quán)利或許可證通過市場機(jī)制重新分配以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置水質(zhì)和碳排放權(quán)交易,德國的橫向轉(zhuǎn)移支付[48]

3.1.2美國濕地銀行實(shí)踐

面對濕地的嚴(yán)重破壞,美國在1972年通過的《清潔水法案》中納入了濕地開發(fā)和利用管理制度。濕地銀行的概念于1993年被正式提出[44-45]。美國濕地銀行是一個(gè)監(jiān)管驅(qū)動(dòng)下的市場,通過濕地信貸交易來實(shí)現(xiàn)濕地平衡的目標(biāo),建立一系列制度,特別是在市場創(chuàng)建與運(yùn)作方面推動(dòng)其成功實(shí)踐[49]。濕地銀行在確保濕地合理開發(fā)利用的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)濕地的有效保護(hù),保證濕地總面積和功能的平衡[50]。

美國濕地銀行主要涉及銀行主辦者、濕地開發(fā)者和濕地銀行檢查小組(mitigation bank review team,MBRT)3個(gè)利益群體。濕地銀行主辦者是賣家,需先將計(jì)劃草案提交給MBRT,在審核后簽署銀行協(xié)議書,并按內(nèi)容履行合約,選擇合適位置建設(shè)或恢復(fù)濕地,以一定面積的濕地作為濕地存款,供需要補(bǔ)償?shù)膯挝换騻€(gè)人購買。濕地開發(fā)者是買家,通常是對濕地生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的從事開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的群體。開發(fā)者應(yīng)盡可能避免破壞濕地,選擇對濕地破壞最小化的方案,對那些最小化的、不可避免的不利影響,則需要購買濕地信用進(jìn)行等效補(bǔ)償。MBRT主要負(fù)責(zé)審核計(jì)劃草案,監(jiān)管銀行協(xié)議的實(shí)施和濕地信貸的產(chǎn)生,監(jiān)督濕地開發(fā)者遵守“避免、最小化、補(bǔ)償”的順序,遵循濕地開發(fā)許可證進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)[49]。

3.2 我國濕地生態(tài)補(bǔ)償政策與實(shí)踐

3.2.1我國濕地生態(tài)補(bǔ)償政策

我國于20世紀(jì)80年代進(jìn)入濕地生態(tài)補(bǔ)償萌芽階段,相繼出臺(tái)了土地管理法、環(huán)境保護(hù)法、水土保持法、自然保護(hù)區(qū)條例和水污染防治法等多部直接涉及濕地生態(tài)保護(hù)內(nèi)容的法律法規(guī)。進(jìn)入21世紀(jì)以來,政府更是出臺(tái)各項(xiàng)保護(hù)和規(guī)劃文件,明確了我國濕地保護(hù)與合理利用的指導(dǎo)思想和行動(dòng)綱領(lǐng),提出濕地保護(hù)全局目標(biāo)。隨后我國濕地生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)入試點(diǎn)探索和起步階段,2009年由財(cái)政部會(huì)同水利部、原農(nóng)業(yè)部、原環(huán)境保護(hù)部和原國家林業(yè)局等多部門啟動(dòng)并實(shí)施全國濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2011、2014年先后印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助資金管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)農(nóng)〔2011〕423號)和《關(guān)于切實(shí)做好退耕還濕和濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)等工作的通知》(財(cái)農(nóng)便〔2014〕319號),進(jìn)一步明確省級財(cái)政部門、林業(yè)主管部門、承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)縣級政府和實(shí)施單位的責(zé)任,提出加強(qiáng)財(cái)政資金管理的要求,為加強(qiáng)濕地保護(hù)和建立生態(tài)補(bǔ)償制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2016年印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)及《關(guān)于印發(fā)濕地保護(hù)修復(fù)制度方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕89號)著力落實(shí)濕地生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償任務(wù),率先開展補(bǔ)償試點(diǎn)。2017年通過的《建立國家公園體制總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號)旨在建立健全濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。十九大報(bào)告也提出“強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù),加快完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”[2]。

3.2.2我國濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

我國在濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐方面做了諸多有益探索。1992年正式加入《濕地公約》后,隨即采取了一系列措施恢復(fù)和保護(hù)濕地,并將合理利用與保護(hù)濕地納入國家優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。21世紀(jì)初我國不斷增強(qiáng)濕地保護(hù)規(guī)劃,對重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤尵刃员Ｗo(hù),履行《濕地公約》的相關(guān)規(guī)定。2009年國家提出建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度并開展試點(diǎn)工作,2010年將多個(gè)濕地納入濕地保護(hù)補(bǔ)貼范圍,隨即正式啟動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償條例》,標(biāo)志著我國濕地生態(tài)補(bǔ)償制度達(dá)到新的立法準(zhǔn)備階段。各省、區(qū)、市也在積極探索濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐[51],黑龍江、廣東、天津、江蘇、青海和西藏等安排專項(xiàng)資金用于濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工作;山東鼓勵(lì)實(shí)施退耕還濕與退漁還濕,對積極響應(yīng)的集體和個(gè)人給予補(bǔ)償并對其轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)給予幫扶;湖北出臺(tái)洪湖濕地生態(tài)補(bǔ)償辦法,以此加強(qiáng)對洪湖濕地資源的保護(hù);2013年江西省鄱陽湖南磯國家級濕地自然保護(hù)區(qū)探索“點(diǎn)鳥獎(jiǎng)湖”生態(tài)激勵(lì)機(jī)制。生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)能實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)和文化服務(wù)價(jià)值的定量描述,目前已有研究嘗試將其納入生態(tài)補(bǔ)償績效考核評價(jià)中[52]。

4 研究存在的問題與改進(jìn)建議

4.1 研究存在的問題

目前我國濕地生態(tài)補(bǔ)償研究主要集中在理論和政策實(shí)踐方面,在理論研究方面重點(diǎn)圍繞補(bǔ)償載體、方式、融資、標(biāo)準(zhǔn)、模式和績效等,且更傾向于研究補(bǔ)償過程中方式、標(biāo)準(zhǔn)和模式以及補(bǔ)償實(shí)施后的績效,一個(gè)重要的原因是這些研究內(nèi)容與公民利益直接相關(guān),關(guān)乎濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的成敗。在政策實(shí)踐研究方面,開展了大量探索研究,已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的政策和實(shí)踐策略。但我國濕地生態(tài)補(bǔ)償工作起步較晚,理論研究和實(shí)踐應(yīng)用都與國外存在較大差距,仍處在試點(diǎn)探索和起步階段,目前存在的問題主要包括:

(1)濕地生態(tài)補(bǔ)償理論研究落后于實(shí)踐。生態(tài)補(bǔ)償涉及的利益群體較多,包括國家、政府、企業(yè)、集體和個(gè)人等,同時(shí)涉及多學(xué)科多領(lǐng)域交叉,需要進(jìn)行多方面利益權(quán)衡,理論研究滯后則難以為實(shí)踐提供強(qiáng)力支撐。

(2)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)制度設(shè)計(jì)存在欠缺。盡管一些地區(qū)已經(jīng)開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作,并取得一定成效。然而,各地區(qū)自然資源稟賦各異,導(dǎo)致補(bǔ)償主體、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等差異性較大,同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)不盡完善,影響濕地保護(hù)效果。

(3)濕地生態(tài)補(bǔ)償資金渠道相對單一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大。我國濕地生態(tài)補(bǔ)償主要采用政府補(bǔ)償模式,存在諸多弊端,如政府財(cái)政負(fù)擔(dān)大,權(quán)責(zé)不對等,資金使用監(jiān)管力度不足導(dǎo)致資金利用效率低等。同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施先決條件為濕地資源生態(tài)服務(wù)價(jià)值收益和損失的量化評估,不同區(qū)域地理、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件不同，增加了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定量評價(jià)的難度。

(4)相應(yīng)監(jiān)管及補(bǔ)償成效評估機(jī)制還不健全。我國濕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償工作起步較晚,相關(guān)行業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重缺乏,易導(dǎo)致監(jiān)管和補(bǔ)償成效評估機(jī)制不能及時(shí)到位,從而影響生態(tài)補(bǔ)償效率。

4.2 改進(jìn)建議

(1)加強(qiáng)濕地生態(tài)補(bǔ)償理論研究。生態(tài)補(bǔ)償特別是濕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償理論研究不夠成熟。盡管在國家和省級層面已初步確立補(bǔ)償資金來源,但補(bǔ)償途徑較單一,主要依靠國家和地方政府建設(shè)重大生態(tài)工程及輔助項(xiàng)目等,市場資源參與不足。應(yīng)加強(qiáng)濕地生態(tài)補(bǔ)償理論研究,公平公正利用好補(bǔ)償資金,保護(hù)好濕地資源。

(2)加快濕地生態(tài)補(bǔ)償制度研究。加強(qiáng)濕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度研究勢在必行,這需要通過對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理和協(xié)調(diào),推動(dòng)制定綜合性生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)與符合各地實(shí)際的濕地生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī),明確補(bǔ)償區(qū)域范圍,建立不同級別的濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)或自然保護(hù)區(qū),為實(shí)施濕地生態(tài)補(bǔ)償提供科學(xué)依據(jù)。

(3)創(chuàng)新濕地生態(tài)補(bǔ)償模式研究。積極開展市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式研究,推動(dòng)政府與市場相互支持是當(dāng)前加快完善濕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵。同時(shí)鼓勵(lì)各地因地制宜地開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償工作,充分發(fā)揮試點(diǎn)帶動(dòng)作用。例如大力推進(jìn)準(zhǔn)市場化生態(tài)補(bǔ)償模式的試行研究,在推行過程中借鑒學(xué)習(xí)國外濕地銀行、公共私營合作制(PPP)等成熟模式。

(4)增強(qiáng)濕地生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管及績效評估研究。監(jiān)管及績效評估機(jī)制直接決定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的成敗。需要積極探索公眾參與方式,考慮將GEP與現(xiàn)有績效考核體系進(jìn)行有機(jī)結(jié)合,對現(xiàn)有基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的績效考核進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,通過完善考核激勵(lì)機(jī)制降低生態(tài)補(bǔ)償效率損失。