吳弘

《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《監(jiān)管條例》）的通過與實施，是上海國際金融中心建設(shè)中的重要里程碑，對于促進(jìn)上海金融市場改革發(fā)展，保障地方金融安全穩(wěn)定，維護(hù)金融消費者和投資者合法權(quán)益，基本建成國際金融中心具有積極意義。

努力健全國際金融中心法律制度體系

上海國際金融中心建設(shè)始終把法制化放在重要位置。國務(wù)院相關(guān)文件要求“加強金融法制建設(shè)，加快制定既切合我國實際又符合國際慣例的金融稅收和法律制度”，2009年6月25日，上海市第十三屆人大常委會第十二次會議表決通過《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》），于2009年8月1日實施。

上海按照國家的要求有聲有色地開展金融中心法制建設(shè)的各項工作，其中在立法方面多層次推出金融市場規(guī)范，努力健全金融法律規(guī)范體系。國家不斷完善的金融立法為金融市場整體發(fā)展提供了重要的準(zhǔn)則，但國際金融中心建設(shè)特需的、先行先試的事項也需要及時規(guī)范。上海一方面充分發(fā)揮金融法律資源豐富的優(yōu)勢，結(jié)合金融創(chuàng)新發(fā)展的實際，積極開展國際金融中心建設(shè)需求的金融立法調(diào)研，為推動國家加快制定金融法律法規(guī)提供豐富的實證素材。另一方面，又在國家金融立法權(quán)限分工的背景下，積極探索制定與金融中心環(huán)境建設(shè)密切相關(guān)而又不屬基本法律范疇的規(guī)范。如涉及到金融市場信用基礎(chǔ)的《上海市社會信用條例》，涉及自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，涉及不斷改善金融營商環(huán)境的《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》等。另外，中國人民銀行及其上?？偛?、中央金融監(jiān)管機構(gòu)及其駐滬派出機構(gòu)，以及上海市政府及其有關(guān)部門頒行的有效規(guī)章或規(guī)范性文件中，2009年后制定實施的與金融聯(lián)系較為緊密的近400部，內(nèi)容涉及上海金融市場體系、區(qū)域布局和基礎(chǔ)設(shè)施、金融人才、金融創(chuàng)新、信用環(huán)境、金融風(fēng)險防范與法治等金融中心建設(shè)的各個方面。但作為與金融中心重要配套的地方金融監(jiān)管方面，立法卻處于真空狀態(tài)。

近年來，國際經(jīng)濟金融格局的深刻變化，我國改革開放的不斷深化，都給上海國際金融中心建設(shè)提供了新的機遇?！耙粠б宦贰背h、上海自貿(mào)區(qū)及其新片區(qū)、長三角一體化實質(zhì)性啟動、科創(chuàng)中心以及科創(chuàng)板為代表的多層次資本市場建設(shè)等，給上海國際金融中心帶來了新任務(wù)，也對完善金融法制和金融監(jiān)管提出了新要求。

國務(wù)院同意印發(fā)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》要求“加快形成成熟定型的制度體系和管理體制”。中國人民銀行等部門與上海市政府《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)和金融支持長三角一體化發(fā)展的意見》中也表示“支持上海加快推進(jìn)金融法治建設(shè)，加快建成與國際接軌的金融規(guī)則體系，加大對違法金融活動的懲罰力度”。特別是經(jīng)國務(wù)院同意印發(fā)的《上海國際金融中心建設(shè)行動計劃（2018-2020年）》中指出，國際金融中心的目標(biāo)包含“基本形成符合國際慣例、公正透明、規(guī)范有序的制度體系”;明確要求“積極探索地方立法實踐，完善地方金融監(jiān)管法律制度，為完善國家金融政策法規(guī)體系提供經(jīng)驗?！睋?jù)此，上海將圍繞建設(shè)“六大中心”加快與國際接軌，建設(shè)金融法治高地、金融制度創(chuàng)新高地和金融人才高地，形成國際一流的優(yōu)良金融生態(tài)系統(tǒng)，探索在上海開展一定程度的地方金融立法。

可見，健全的金融法律制度體系，已經(jīng)不僅僅是金融中心的保障，而直接是金融中心基本建成的一項指標(biāo)與標(biāo)識，是金融中心的基本要素之一。因此，這次《監(jiān)管條例》的制定出臺，就是按國家要求“積極探索地方立法”的具體實踐，既填補了地方金融監(jiān)管法律規(guī)范的空白，也是為金融中心基本建成添磚加瓦。

致力確立國際金融中心金融監(jiān)管體制

建立分級金融監(jiān)管體制是市場發(fā)展的要求。市場對加快金融創(chuàng)新提出了新的要求，而金融創(chuàng)新的迅速發(fā)展對金融安全、金融穩(wěn)定也提出了巨大挑戰(zhàn)。在這個背景下，金融分級監(jiān)管具有重要意義，貼近市場、掌握第一手信息，有利于及時察覺風(fēng)險、及時作出反應(yīng)，有效處置風(fēng)險。建立分級金融機構(gòu)體制，既要滿足國家宏觀審慎和金融穩(wěn)定的全局需要，有效防治風(fēng)險：又要有利于放、管、服改革和回應(yīng)放松金融管制、鼓勵創(chuàng)新的強烈要求。因此需要探索中央與地方在金融監(jiān)管事項、權(quán)限上的適當(dāng)劃分，并加強聯(lián)動協(xié)調(diào)。監(jiān)管權(quán)限主要按金融風(fēng)險防范的需要劃分，凡是可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險的金融業(yè)態(tài)包括傳統(tǒng)金融業(yè)，跨區(qū)域、涉眾的金融活動，應(yīng)屬于中央監(jiān)管;而風(fēng)險較小、輻射影響較低的金融業(yè)態(tài)（大多數(shù)新類型金融機構(gòu)），不涉及公眾、一定區(qū)域內(nèi)的金融活動，則歸地方監(jiān)管。

上海作為國際金融中心是金融市場、機構(gòu)、資金、人才的集聚地，理應(yīng)在地方金融監(jiān)管方面先行先試。同時，也發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢，開展綜合監(jiān)管試點，探索功能監(jiān)管，對新類型金融機構(gòu)和一般工商企業(yè)從事金融相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)管，自貿(mào)區(qū)對小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、融資租賃公司、外資PE管理公司的設(shè)立和運營的監(jiān)管作了有益嘗試。

國家的各項有關(guān)金融中心法規(guī)政策文件中也都把“完善地方金融監(jiān)管體制”作為上海國際金融中心建設(shè)重點任務(wù)之一?！侗O(jiān)管條例》的出臺，意味著金融中心監(jiān)管體制中的的地方金融監(jiān)管機制正式確立?！侗O(jiān)管條例》明確地方政府應(yīng)當(dāng)在國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的指導(dǎo)和監(jiān)督下，建立議事協(xié)調(diào)機制，完善地方金融監(jiān)管體系，落實地方金融監(jiān)管職責(zé)，統(tǒng)籌地方金融改革發(fā)展、金融風(fēng)險防范等重大事項?！侗O(jiān)管條例》專章規(guī)定了地方政府與中央金融監(jiān)管部門在風(fēng)險處置方面的職責(zé)分工和協(xié)同機制;強化了市、區(qū)政府，地方政府各個部門、司法機關(guān)在地方金融監(jiān)管、風(fēng)險處置中的權(quán)責(zé)定位?！侗O(jiān)管條例》明確了監(jiān)管對象系地方金融組織，還引入專業(yè)中介機構(gòu)參與監(jiān)督檢查，賦予地方金融監(jiān)管部門對違法違規(guī)行為處罰、處置的權(quán)力。這樣形成了中央與地方聯(lián)動、全覆蓋的國際金融中心金融監(jiān)管體制。

著力營造國際金融中心良好發(fā)展環(huán)境

營造安全穩(wěn)定、鼓勵創(chuàng)新的國際金融中心發(fā)展環(huán)境，是地方金融監(jiān)管立法的終極目標(biāo)。

上海作為金融中心，既是資金和交易的匯聚地，也必然是金融風(fēng)險集聚地;既是新法律關(guān)系產(chǎn)生地，也會是新違法犯罪首發(fā)地。區(qū)域性金融風(fēng)險防范化解的壓力較大，金融中心安全穩(wěn)定的責(zé)任較重。

從上海近年的實踐看，保安全、防風(fēng)險，主要防范非法集資、非法設(shè)立金融機構(gòu)以及非法從事金融活動的風(fēng)險?！侗O(jiān)管條例》把防范風(fēng)險放在重要位置，明確市、區(qū)兩級政府作為防范和處置非法集資的第一責(zé)任人，應(yīng)制定風(fēng)險突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，組織、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門做好對非法集資活動的監(jiān)測預(yù)警、性質(zhì)、認(rèn)定、案件處置等工作。也規(guī)定地方金融組織應(yīng)依法規(guī)范經(jīng)營，嚴(yán)守風(fēng)險底線，對經(jīng)營活動中的風(fēng)險事件承擔(dān)主體責(zé)任，發(fā)生風(fēng)險事件應(yīng)當(dāng)立即采取相應(yīng)措施并向地方金融管理部門報告。

加強監(jiān)管、防范風(fēng)險的目的在于鼓勵創(chuàng)新、促進(jìn)發(fā)展?！侗O(jiān)管條例》意在通過有效監(jiān)管，引導(dǎo)地方金融行業(yè)持續(xù)規(guī)范發(fā)展，避免野蠻生長和劣幣驅(qū)逐良幣，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟。

金融創(chuàng)新是金融中心不斷發(fā)展的客觀要求和不竭動力，也是金融風(fēng)險管理和提高金融效率的現(xiàn)實要求。《監(jiān)管條例》強調(diào)地方金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上，采取與地方金融組織創(chuàng)新發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)督管理措施，針對不同業(yè)態(tài)的性質(zhì)、特點制定和實施相應(yīng)的監(jiān)管細(xì)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。還明確要推動金融產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新試點，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與金融創(chuàng)新融合發(fā)展的金融科技創(chuàng)新，依此推進(jìn)國際金融中心在更高層次上發(fā)展。

（作者系上海市法學(xué)會金融法研究會會長，華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）