劉金鵬

本屆市人大常委會首次審議司法領(lǐng)域的法規(guī)性決議

5月13日，市十五屆人大常委會第二十一次會議對《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定（草案）》（以下簡稱決定〈草案〉）進行了審議。這是本屆市人大常委會首次審議司法領(lǐng)域的法規(guī)性決議，也是本市首次對檢察公益訴訟進行立法。

頂層設(shè)計：5年探索 逐步推開

建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排。

2014年10月，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年5月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議上指出，“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益”。同年7月，全國人大常委會授權(quán)十三個省市開展為期兩年的檢察公益訴訟試點工作。2017年6月，全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式以法律形式確立了檢察公益訴訟制度。2019年10月，黨的十九屆四中全會進一步提出“拓展公益訴訟案件范圍”和“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。

司法實踐：規(guī)定原則 問題凸顯

2017年7月，檢察公益訴訟制度在全國全面施行以來，本市檢察機關(guān)依法認真履行職責(zé)，積極主動作為，在保護國家利益和社會公共利益方面發(fā)揮了重要作用。2019年，市人大監(jiān)察司法委員會在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檢察公益訴訟作為一項新的制度，由于相關(guān)法律規(guī)定較為原則，司法實踐中還存在案件范圍窄、線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查核實證據(jù)難、相關(guān)單位及部門配合度不夠、專業(yè)鑒定機構(gòu)不健全、社會知曉度不高、檢察隊伍能力素質(zhì)不匹配等諸多問題和困難，難以適應(yīng)新形勢新要求，影響了檢察公益訴訟工作的有效開展。

人大重視：深入調(diào)研 十易其稿

市人大常委會十分重視檢察公益訴訟工作，去年將其列為專題調(diào)研項目，并聽取市檢察院相關(guān)工作匯報，與會部分市人大常委會組成人員和市人大代表建議加大法規(guī)制度供給，支持和推動檢察機關(guān)更好發(fā)揮公益保護職能作用。在今年初的市人代會上，屠涵英等21名代表提出了相關(guān)立法議案。

為更好地貫徹落實中央和市委要求，進一步加強和支持檢察公益訴訟工作，滿足人民群眾日益增長的公益保護需求，切實維護國家利益和社會公共利益，市人大常委會及時將該項立法列為今年正式項目，由市人大監(jiān)察司法委員會提出法規(guī)案。

年初以來，在市人大常委會副主任沙海林、高小玫領(lǐng)導(dǎo)下，市人大監(jiān)察司法委員會、市檢察院、市人大常委會法工委、市高院組成立法調(diào)研組，并邀請部分市人大代表、華東政法大學(xué)公益訴訟研究中心等專家同步參與。3月以來，共召開10多個座談會、論證會，分別聽取65個單位和社會組織以及市人大代表和專家對決定（草案）建議稿的意見建議，參加座談和研討人數(shù)達230余人次。此外，還重點聽取市高院等有關(guān)單位的意見建議。經(jīng)廣泛深入調(diào)研，立法調(diào)研組十易其稿，形成決定（草案）（征求意見稿），并書面征求各相關(guān)單位、各區(qū)人大常委會、部分基層立法聯(lián)系點、有關(guān)社會組織和市人大代表、專家的意見建議。在梳理吸納各方意見建議基礎(chǔ)上，市人大監(jiān)察司法委員會對征求意見稿作了進一步修改完善，于4月29日召開委員會會議進行審議，并提出決定（草案）的議案。

明確思路：拓展范圍 協(xié)作配合

在法規(guī)起草過程中，立法調(diào)研組始終把提高立法質(zhì)量放在首位。堅持科學(xué)立法和民主立法，注重廣泛聽取各個層面、各方主體的意見建議，抓住相關(guān)重點難點問題反復(fù)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一思想;體現(xiàn)地方特色和立法前瞻性，根據(jù)中央和市委要求，結(jié)合上海城市特點和需求，因地制宜發(fā)揮地方立法的補充、先行和創(chuàng)制作用;注重問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，著眼破解本市檢察公益訴訟工作實踐中存在的案件范圍窄、線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查取證難、協(xié)作配合難、鑒定難等突出問題，努力提高立法的針對性和可操作性;加強長三角區(qū)域立法聯(lián)動，與蘇浙皖三省人大監(jiān)察司法委員會保持密切聯(lián)系，及時溝通四地人大常委會擬就檢察公益訴訟工作作出決定的相關(guān)信息。

決定（草案）主要包括立法目的，對檢察機關(guān)開展公益訴訟工作的要求，對行政機關(guān)支持配合保障、審判機關(guān)履職、監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、社會公眾參與和加強宣傳的要求，人大監(jiān)督等四方面內(nèi)容。

關(guān)于檢察機關(guān)履職要求。為提高檢察公益訴訟工作質(zhì)效，決定（草案）對檢察機關(guān)開展公益訴訟工作提出要求：重點對加強檢察機關(guān)自身建設(shè)作出規(guī)定，明確要加強檢察公益訴訟隊伍能力素質(zhì)建設(shè)、機構(gòu)專門化建設(shè)，提高檢察建議質(zhì)量和水平，自覺接受人大及其常委會和社會各界監(jiān)督;依據(jù)法律和司法解釋規(guī)定，結(jié)合本市檢察公益訴訟工作實踐，細化完善檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的相關(guān)流程。

關(guān)于檢察公益訴訟領(lǐng)域范圍。根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)可以在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓以及英雄烈士保護等領(lǐng)域開展公益訴訟。隨著檢察公益訴訟工作深入推進，有關(guān)方面對進一步拓展檢察公益訴訟領(lǐng)域的呼聲強烈，黨的十九屆四中全會明確提出要“拓展公益訴訟案件范圍”。為充分體現(xiàn)中央精神和上海特色，及時回應(yīng)社會關(guān)切，積極支持檢察機關(guān)拓展公益訴訟案件范圍。決定（草案）明確檢察機關(guān)首先應(yīng)當依法加強辦理“4+1”法定領(lǐng)域的公益訴訟案件;明確檢察機關(guān)可以圍繞上?！拔鍌€中心”建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在城市公共安全管理、金融秩序維護、信息安全、反知識產(chǎn)權(quán)壟斷、歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護等領(lǐng)域探索開展公益訴訟工作;明確對于法律法規(guī)、司法解釋以及經(jīng)批準適用的國際條約等涉及公益保護規(guī)定的，檢察機關(guān)可以依法開展公益訴訟工作。

關(guān)于調(diào)查核實權(quán)。由于法律關(guān)于檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件時可以進行調(diào)查核實的規(guī)定較為原則，司法實踐中遇到相關(guān)單位或個人不配合甚至干擾、阻撓時，缺乏有效應(yīng)對辦法。為保障檢察機關(guān)順利開展公益訴訟工作，解決調(diào)查取證難等問題，決定（草案）明確有關(guān)單位和個人應(yīng)當配合檢察機關(guān)調(diào)查核實案件事實、調(diào)取證據(jù)材料、委托公證或證據(jù)保全;對拒不配合的，檢察機關(guān)可以約談相關(guān)人員，并可以建議有關(guān)機關(guān)或者部門予以處理。

關(guān)于檢察公益訴訟跨區(qū)域協(xié)作。生態(tài)環(huán)境和資源保護類公益訴訟案件涉及大氣、水體和固體廢棄物污染等，影響范圍往往跨越多個省市，需要多區(qū)域協(xié)作。本市檢察機關(guān)在加強與長三角區(qū)域公益訴訟案件線索移送等方面已形成初步聯(lián)動機制。為進一步加強跨區(qū)域檢察協(xié)作，決定（草案）要求檢察機關(guān)積極探索完善長三角、長江經(jīng)濟帶檢察公益訴訟協(xié)作配合機制，在區(qū)域、流域協(xié)同中加大對長三角一體化發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略的服務(wù)保障力度。

關(guān)于相關(guān)單位履職配合。公益保護是一項系統(tǒng)工程，除檢察機關(guān)外，還需要各相關(guān)單位協(xié)作配合。為增強檢察公益訴訟工作合力，決定（草案）分別對行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)的協(xié)作配合內(nèi)容作了規(guī)定：要求各級人民政府及其部門積極配合檢察機關(guān)調(diào)查核實工作，并將有關(guān)情況納入法治政府建設(shè)考評內(nèi)容，被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當出庭應(yīng)訴，建立行政執(zhí)法與公益訴訟工作銜接機制等，公安機關(guān)辦理相關(guān)刑事案件時可以邀請檢察機關(guān)提前介入，并協(xié)助收集、固定相關(guān)證據(jù)，依法及時處理有關(guān)違法行為;要求審判機關(guān)加強公益訴訟審判專門化、專業(yè)化建設(shè)，完善相關(guān)庭審機制，依法審理檢察機關(guān)提出的訴訟請求，依法支持檢察機關(guān)開展和探索的公益訴訟工作等;明確司法機關(guān)可以將公職人員干擾、阻礙辦案，以及行政機關(guān)無正當理由不落實檢察建議等情節(jié)嚴重行為，移送監(jiān)察機關(guān)依法處理。

關(guān)于各方面支持保障。做好檢察公益訴訟工作，既需要技術(shù)和資金的支持保障，也需要全社會的共同參與。為此，決定（草案）明確司法行政、財政等部門要加快司法鑒定和檢驗機構(gòu)建設(shè)，探索完善“先鑒定、檢驗后付費”工作機制，加強財政保障等;對相關(guān)社會組織和公眾參與支持檢察公益訴訟，以及給予表彰、獎勵等作了規(guī)定;要求司法機關(guān)、新聞媒體、教育部門通過多種方式加強宣傳，提高檢察公益訴訟的社會知曉度。

關(guān)于人大監(jiān)督。為督促和推進檢察公益訴訟工作，決定（草案）明確市、區(qū)人大常委會應(yīng)當通過聽取專項工作報告、組織人大代表開展調(diào)研和視察等方式，對檢察公益訴訟工作加強監(jiān)督。