盧慧萍

《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是本市地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的首部專門立法。《條例》凝聚了各方心血，凸顯了上海作為金融中心的特色，為加強(qiáng)本市營(yíng)商環(huán)境建設(shè)和三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重大風(fēng)險(xiǎn)防范工作作出貢獻(xiàn)?！稐l例》還為上海的創(chuàng)新發(fā)展和三大任務(wù)進(jìn)入“密集施工期”提供法治保障作出貢獻(xiàn)。

一審：責(zé)任要更明確 內(nèi)容要更細(xì)化

2019年12月18日，市十五屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議舉行分組會(huì)議，審議《條例》（草案），常委會(huì)組成人員肯定了相關(guān)部門對(duì)《條例》（草案）所作的努力，同時(shí)提出了一些意見建議。審議中，部分常委會(huì)組成人員還就某些條款進(jìn)行了激烈的“辯論”。

責(zé)任不夠明確。有常委會(huì)組成人員提出，《條例》（草案）中有關(guān)市區(qū)兩級(jí)政府及相關(guān)部門在地方金融監(jiān)管中的責(zé)任不夠明確，分工不夠細(xì)致。崔明華委員說：“在監(jiān)管上僅靠金融部門是不夠的，要形成機(jī)制和合力，應(yīng)該將相關(guān)的重點(diǎn)部門職責(zé)寫明確。應(yīng)進(jìn)一步明晰公安、市場(chǎng)監(jiān)管、宣傳等部門的監(jiān)管職責(zé)。”孫雷委員認(rèn)為，不僅要明確是“市級(jí)部門還是區(qū)級(jí)部門”的責(zé)任，還要對(duì)相關(guān)條款“斟酌調(diào)整順序”以示重視。列席的人大代表何紅民同樣建議要“明晰責(zé)任、義務(wù)”。

趙偉星委員則認(rèn)為，要把握好促進(jìn)和監(jiān)管的關(guān)系，“地方金融組織的責(zé)任義務(wù)很明確，但權(quán)利還不夠明確，政府有關(guān)部門在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)也要體現(xiàn)服務(wù)，建議進(jìn)一步補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容?！?/p>

內(nèi)容還需增加。常委會(huì)組成人員認(rèn)為，《條例》（草案）需補(bǔ)充一些內(nèi)容，尤其在金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置方面。趙偉星委員明確提出“要增加防范金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容”。魏東委員則建議增加“建立金融社會(huì)信用體系”的內(nèi)容，加強(qiáng)金融監(jiān)管及防范風(fēng)險(xiǎn)。馮經(jīng)明委員說：“建議堅(jiān)持問題導(dǎo)向，梳理目前金融風(fēng)險(xiǎn)防范方面存在的問題，聚焦并解決現(xiàn)階段突出問題，立法更有針對(duì)性，形成上海地方特色?！绷硗?，張辰委員還提出應(yīng)增加對(duì)金融消費(fèi)者、投資者的規(guī)范內(nèi)容。

二審：聚焦風(fēng)險(xiǎn)的防范與處置

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是決勝全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要戰(zhàn)役，而金融風(fēng)險(xiǎn)屬于重大風(fēng)險(xiǎn)，因此加快地方金融監(jiān)管立法顯得尤為重要，今年3月18日，《條例》（草案修改稿）提請(qǐng)市十五屆人大常委會(huì)第十八會(huì)議進(jìn)行第二次審議。

本市已建立了金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制。今年年初，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室發(fā)文推動(dòng)建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制。為增進(jìn)這兩個(gè)機(jī)制的協(xié)調(diào)，《條例》（草案修改稿）在條款中增加了原則性規(guī)定：“市金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)與國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制在金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置、信息共享和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作?！标憰詶澪瘑T認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)和上海地方政府各部門之間相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)，才能使金融風(fēng)險(xiǎn)的防范工作落到實(shí)處。應(yīng)雪云委員說：“建立中央金融監(jiān)管部門在滬派駐機(jī)構(gòu)的共享機(jī)制，對(duì)上海與中央有關(guān)部門相互協(xié)作、共同防范風(fēng)險(xiǎn)，是非常有必要的。”

市人大代表姚嘉勇曾領(lǐng)銜提出“關(guān)于加快地方金融立法，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管，有效防控化解區(qū)域重大風(fēng)險(xiǎn)的議案”，建議在明晰責(zé)任邊界的同時(shí)，有效銜接中央駐滬金融管理部門處置銀證保等金融風(fēng)險(xiǎn)、地方金融監(jiān)管部門處置地方金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、地方政府相關(guān)部門處置屬地維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的工作程序，形成風(fēng)險(xiǎn)防控合力。市人大代表王毅在其領(lǐng)銜提交的“關(guān)于加快制定《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》的議案”中建議，建立職責(zé)清晰、統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管體系。正如兩位代表提出的，要完善中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)分工，各部門相互配合、密切協(xié)作，才能打好攻堅(jiān)戰(zhàn)。

為此，《條例》（草案）中詳細(xì)規(guī)定，中央金融監(jiān)管部門在滬派出機(jī)構(gòu)、地方金融管理部門，公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院和其他相關(guān)行業(yè)主管部門都有詳細(xì)“分工”，例如“市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)涉嫌違法違規(guī)開展金融業(yè)務(wù)的一般工商企業(yè)加強(qiáng)名稱、經(jīng)營(yíng)范圍和股東的登記管理，依法開展失信行為的聯(lián)合懲戒”。

對(duì)此，陸曉棟委員認(rèn)為，關(guān)于金融防范與處置，《條例》（草案修改稿）已經(jīng)明確，核心就是防范處置工作職責(zé)，工作職責(zé)越明確，落實(shí)就越有力，接下來還會(huì)不斷出現(xiàn)新的金融風(fēng)險(xiǎn)，只有形成合力才能把金融風(fēng)險(xiǎn)防范落到實(shí)處，同時(shí)還要思考在法規(guī)實(shí)施過程中，進(jìn)一步按照要求明確工作職責(zé)。

林晶、顧偉強(qiáng)等委員還提出了一些風(fēng)險(xiǎn)防控方面細(xì)節(jié)上的建議。張辰委員說：“條款中‘地方金融組織發(fā)生流動(dòng)性困難、重大待決訴訟或者仲裁……重大風(fēng)險(xiǎn)事件的，應(yīng)當(dāng)在事件發(fā)生后四十八小時(shí)內(nèi)，向地方金融管理部門報(bào)告‘地方金融組織發(fā)生嚴(yán)重流動(dòng)危機(jī)……，應(yīng)當(dāng)在事件發(fā)生后二十四小時(shí)內(nèi)，向地方金融管理部門報(bào)告，其中‘四十八小時(shí)‘二十四小時(shí)的時(shí)間段應(yīng)再作研究?！崩铠Q、李迅雷等委員就措辭用語提出了修改意見。李鳴說：“條款中的‘及時(shí)分析研判金融風(fēng)險(xiǎn)狀況，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置建議，其中‘處置建議建議改為‘風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案。”

表決通過：充分采納審議審意見 具鮮明特色

亮點(diǎn)一：監(jiān)管體系展現(xiàn)上?！熬?xì)化”管理作風(fēng)?！稐l例》賦予了地方金融管理部門的監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)，完善了地方金融組織的行為規(guī)范，規(guī)定了相匹配的監(jiān)管措施和法律責(zé)任，體現(xiàn)了上海一貫的“精細(xì)化”管理作風(fēng)。

“《條例》明確了地方金融監(jiān)管對(duì)象的范圍，可有效地規(guī)范相關(guān)金融活動(dòng)”，市人大代表、上海融孚律師事務(wù)所高級(jí)合伙人呂琰說。

《條例》第二章詳細(xì)規(guī)定了地方金融組織的行為規(guī)范，對(duì)此，華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院副教授肖宇說：“本《條例》規(guī)定了地方金融機(jī)構(gòu)的備案等義務(wù)……并明確了嚴(yán)禁非法或者變相吸收公眾存款和非法發(fā)放貸款等行為底線。”

在監(jiān)管措施方面，《條例》構(gòu)建了非處罰行政監(jiān)管措施（如監(jiān)管談話、通報(bào)批評(píng)）和行政強(qiáng)制措施（如查封、扣押），溫和與嚴(yán)厲結(jié)合，據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的大小采取不同的監(jiān)管強(qiáng)度和手段，更具針對(duì)性。另外，還引入了信用管理，建立地方金融組織的信用檔案。在法律責(zé)任方面，《條例》設(shè)置了罰款額度，提高違法成本。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師黃韜說：“有特點(diǎn)的是，《條例》對(duì)于地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管執(zhí)法過程中可以采取的諸如監(jiān)管談話、責(zé)令公開說明、責(zé)令定期報(bào)告、出示風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警函、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令改正等行政監(jiān)管措施予以了明確規(guī)定，從而盡可能保障了地方監(jiān)管部門的職責(zé)與權(quán)力的匹配與對(duì)稱?！钡瑫r(shí)，黃教授認(rèn)為，如何界分市與區(qū)兩級(jí)政府的監(jiān)管職責(zé)，還有待今后的實(shí)踐去探索。

亮點(diǎn)二：專設(shè)條款創(chuàng)新監(jiān)管。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范需要中央與地方金融管理部門、公檢法等部門有效的協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)處置方面，由地方金融組織承擔(dān)主體責(zé)任，地方金融管理部門可依法實(shí)施暫停業(yè)務(wù)、責(zé)令停止設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)防控措施，而在市場(chǎng)失靈的時(shí)候需要政府及時(shí)干預(yù)以避免風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。對(duì)此，《條例》第三十二、三十三條作了詳細(xì)規(guī)定。

尤其值得注意的是，《條例》第三十條明確規(guī)定了備受社會(huì)關(guān)注的“非法集資風(fēng)險(xiǎn)防范處置”：“市、區(qū)人民政府承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作第一責(zé)任人的責(zé)任，制定風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，組織、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門做好對(duì)非法集資活動(dòng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、性質(zhì)認(rèn)定、案件處置等工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?！庇纱丝梢?，在非法集資的處理中，市、區(qū)人民政府作為第一責(zé)任人，各部門依法履職，形成防范處置區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的合力。

同濟(jì)大學(xué)上海國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院教授、中國(guó)商法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事倪受彬說：“《條例》在發(fā)揮自律管理、鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，特別是創(chuàng)新監(jiān)管方面有很多亮點(diǎn)，比如數(shù)據(jù)平臺(tái)的歸集與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能。”

亮點(diǎn)三：為創(chuàng)新發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)同時(shí)提供法治保障?！稐l例》授權(quán)在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及臨港新片區(qū)等區(qū)域，試點(diǎn)金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，以及監(jiān)管創(chuàng)新。地方在協(xié)同中央監(jiān)管的基礎(chǔ)上，推動(dòng)金融科技的發(fā)展?！稐l例》第七條對(duì)此作了詳細(xì)規(guī)定。

呂琰認(rèn)為，圍繞上海建設(shè)“金融科技中心”的戰(zhàn)略，《條例》不僅對(duì)金融科技和金融創(chuàng)新給予了支持，而且還特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管工作中對(duì)科技的應(yīng)用。

肖宇教授說：“本《條例》與《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》分別從促進(jìn)與監(jiān)管的角度，共同促進(jìn)上海金融的發(fā)展，形成上海國(guó)際金融中心建設(shè)和科技創(chuàng)新中心建設(shè)聯(lián)動(dòng)。”

同時(shí)，《條例》還探索長(zhǎng)三角區(qū)域的監(jiān)管合作，其第八條規(guī)定：“本市完善長(zhǎng)江三角洲區(qū)域金融監(jiān)管合作機(jī)制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化信息共享和協(xié)同處置，推動(dòng)金融服務(wù)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展?！?/p>