吳偉強(qiáng) 謝娜娜

社區(qū)是城市的細(xì)胞，是城市治理的根基。杭州市委、市政府提出提升社會(huì)治理水平，“補(bǔ)齊五短”，其中之一就是補(bǔ)齊基層治理之短板，夯實(shí)城市治理“底盤”。在城市社區(qū)中，聚集了多種主體，利益訴求的非一致性，隱含著矛盾和沖突的根源。協(xié)調(diào)不同主體的利益是提高社區(qū)治理的切入點(diǎn)，引導(dǎo)共同的價(jià)值取向并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建社區(qū)治理共同體，方為根本之策。

以建設(shè)“黨和政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體”為目標(biāo)

治理被定義為“執(zhí)政過程中的社會(huì)參與”，即公眾參與制度的實(shí)施和運(yùn)作。治理理論強(qiáng)調(diào)治理過程中參與主體的多元性和參與程度，創(chuàng)始人羅西瑙（James N Rosenau）稱：他們未得到正式授權(quán)卻能有效發(fā)揮作用。

十九屆四中全會(huì)明確提出要建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。社會(huì)治理，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。中國(guó)社會(huì)治理方式的改進(jìn)和創(chuàng)新離不開中國(guó)語境，從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切，建設(shè)黨和政府主導(dǎo)的社會(huì)治理共同體是必然的選擇。

促進(jìn)歷史、現(xiàn)實(shí)與未來的“視界融合”

杭州在全國(guó)較早由城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變。按照“民主促民生”的要求，杭州實(shí)施“讓民意領(lǐng)跑政府”的“開放式?jīng)Q策”，倡導(dǎo)“我們”這一共同價(jià)值觀，構(gòu)建“社會(huì)復(fù)合主體”。尤其是在一些事關(guān)民生的重大決策和重大建設(shè)工程中，充分發(fā)揮了“協(xié)商民主”的作用。背街小巷改造中的“四問四權(quán)”，城市有機(jī)更新進(jìn)程中的“無界聯(lián)動(dòng)”等等，充分體現(xiàn)了“多方參與，共同治理”的開放特性。這種開放性覆蓋決策前、決策中、決策后的全過程，包括決策事項(xiàng)醞釀、調(diào)研、起草、論證過程，直至政府常務(wù)會(huì)議決策。開放性體現(xiàn)的是民主性，既向市民開放，又向媒體開放，最終讓老百姓得實(shí)惠。也正因如此，杭州得以穩(wěn)居中國(guó)城市第一方陣，在“全球化和世界城市”（Globalization and World Cities，GaWC）評(píng)價(jià)中，排名由2015年的第140名大幅度提升到最近的第75名，居中國(guó)內(nèi)地城市第6名（僅次于北京、上海、廣州、深圳、成都）。

任何創(chuàng)新，皆為歷史、現(xiàn)實(shí)和未來的“視界融合”，讓市民、私人機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，與公共機(jī)構(gòu)共同管理其事務(wù)，強(qiáng)調(diào)治理的“過程”“調(diào)和”“多元”和“互動(dòng)”特質(zhì)，這一傳統(tǒng)不可忘卻和丟棄。

未來，更應(yīng)將“多方參與，共同治理”制度化。將“多方協(xié)同”納入制度范疇，建立完整規(guī)范的制度，規(guī)定“多方參與，協(xié)同治理”的程序、形式，并將其納入對(duì)黨政組織和官員的考核體系，突出剛性作用;黨建引領(lǐng)，政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮黨員干部的帶頭作用，深入居民群體，共同探討治理方案，以帶動(dòng)全民參與，把本來比較疏遠(yuǎn)的黨群關(guān)系再拉近，改善黨群關(guān)系、政府與居民的關(guān)系，以及居民與居民的關(guān)系;搭建平臺(tái)，引導(dǎo)居民參與，全面推廣“大家來商量”民主協(xié)商機(jī)制，對(duì)接杭州市“民意直通車”，引入“我們圓桌會(huì)”旗下的“民意小圓桌”，充分發(fā)揮公開媒體的輿論監(jiān)督作用。

設(shè)計(jì)“理念—主體—規(guī)則—場(chǎng)域”的邏輯框架

現(xiàn)代城市是高度開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，城市治理中的“資源依賴原則”表明，政府必得尋求非政府行為者提供資源以增強(qiáng)治理能力。但是，當(dāng)決策者試圖解決越來越復(fù)雜的城市問題時(shí)，發(fā)現(xiàn)這些問題可能會(huì)因利益相關(guān)者的沖突而無法解決。因此，僅僅“分權(quán)”是不夠的，唯有對(duì)治理過程中組織間和組織各子系統(tǒng)間的協(xié)同性和規(guī)則制定的同一性做出結(jié)構(gòu)性安排，協(xié)調(diào)各方利益，政府與外部行為者才能在制定和執(zhí)行政策過程中形成合力。這是建設(shè)社會(huì)治理共同體的核心，也是需要著重破解的難題。

但須明確，上述原則需要圍繞著“理念—主體—規(guī)則—場(chǎng)域”的建構(gòu)邏輯展開。也就是在特定的場(chǎng)景中，設(shè)定共同規(guī)則，在共同理念的引領(lǐng)下，協(xié)調(diào)各方利益。例如，老舊小區(qū)提升和改造工程就是建設(shè)社區(qū)治理共同體的絕佳“場(chǎng)域”，在其中建構(gòu)治理共同體的方法清晰可見。

理念：以人民為中心。老舊小區(qū)是城市的“低谷”，70%老年人居住在品質(zhì)較差的老舊小區(qū)，居民強(qiáng)烈要求改造，提升品質(zhì)，解決養(yǎng)老供給不足問題。改造提升老舊小區(qū)是滿足人們對(duì)美好生活需求的精準(zhǔn)對(duì)接。老舊小區(qū)改造不僅是群眾愿望特別強(qiáng)烈的民生工程，且有利于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)，是一個(gè)發(fā)展工程。

主體：多層次保障。以組織保障機(jī)制明確各職能部門職責(zé)，以項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制，改進(jìn)審批程序、施工程序和協(xié)調(diào)程序協(xié)調(diào)規(guī)劃、土地、財(cái)政等部門的關(guān)系，以多元參與機(jī)制確?！叭先隆薄八膯査臋?quán)”“五界聯(lián)動(dòng)”。采取政府部門、高校、文化界、企業(yè)界、媒體界“五界聯(lián)動(dòng)”，健全專家咨詢、技術(shù)論證、決策方案評(píng)估等機(jī)制。

規(guī)則：三維結(jié)構(gòu)的科學(xué)改造。根據(jù)城市管理的三維結(jié)構(gòu)，時(shí)間維度上，住建、城管、街道、社區(qū)、物業(yè)等各方職責(zé)及履職流程，確保長(zhǎng)效管理。知識(shí)維度上，列明清單，按需實(shí)施，一區(qū)一方案，差異化設(shè)置資金、技術(shù)、用材等方面設(shè)置了標(biāo)準(zhǔn)。管理維度上，依照科學(xué)決策理論，對(duì)老舊小區(qū)改造的程序細(xì)分為11個(gè)程序：第一次征求意見—初步方案—第二次征求意見—改造計(jì)劃—方案設(shè)計(jì)—第三次征求意見—方案聯(lián)審—招投標(biāo)—實(shí)施—驗(yàn)收—后續(xù)管理。

實(shí)現(xiàn)“社區(qū)全面轉(zhuǎn)型”

“社區(qū)全面轉(zhuǎn)型”是當(dāng)代社區(qū)發(fā)展的基本趨勢(shì)?；咎卣魅缦拢?/p>

“價(jià)值認(rèn)同”。通過對(duì)居民的組織、教育和賦權(quán)，促進(jìn)居民的平等性、參與性，切實(shí)保障其在社會(huì)中的權(quán)利公平性和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，強(qiáng)化居民對(duì)社區(qū)的價(jià)值認(rèn)同感。

“有機(jī)秩序”社區(qū)。國(guó)內(nèi)外社區(qū)改造的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在一個(gè)有機(jī)體的環(huán)境中，每個(gè)部分都是獨(dú)特的，各個(gè)不同部分之間相互協(xié)調(diào)、構(gòu)成有機(jī)整體。要確保整體環(huán)境的一致性，又要為特定的建筑和開放空間提供一定自由度。

“分布式增長(zhǎng)”。在夯實(shí)社區(qū)“功能性”、“安全性”和“舒適性”的基礎(chǔ)上，以“小批量生產(chǎn)”、分散式布局、集成式共享等方法，突破的空間格局限制，形成有機(jī)共生的“整體秩序”，并適當(dāng)導(dǎo)入社區(qū)數(shù)字治理。

“社區(qū)彈性”?；跉v史、傳統(tǒng)和文化的鄰里關(guān)系是社區(qū)彈性的核心要素。注重社區(qū)文脈的挖掘和呈現(xiàn)，通過保留文化遺存、營(yíng)造文化空間，成為社區(qū)和城市的獨(dú)特記憶，強(qiáng)化鄰里關(guān)系，增強(qiáng)歸屬感。

“自組織適應(yīng)系統(tǒng)”。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，推進(jìn)多元參與，協(xié)同治理。居民積極參與，專業(yè)技術(shù)人員參與，引入企業(yè)和社會(huì)組織，形成自組織系統(tǒng)，適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境和變化。

社區(qū)全面轉(zhuǎn)型需要領(lǐng)導(dǎo)者的思維和行動(dòng)建立“轉(zhuǎn)型能力”，注重培育組織適應(yīng)社區(qū)轉(zhuǎn)型的獨(dú)特技能和知識(shí)。包括：尋找工作的切入點(diǎn)。切實(shí)從老百姓的實(shí)際需求出發(fā)，精準(zhǔn)施策。設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)系統(tǒng)。改變“一刀切”、“整齊劃一”、“運(yùn)動(dòng)化”和“格式化”的工作方式，以適合高度多元化、差異化的社會(huì)環(huán)境。識(shí)別微弱信號(hào)。仔細(xì)診斷現(xiàn)狀，注重對(duì)個(gè)別主體意愿的識(shí)別和重視，不可用整體主義思維模式覆蓋個(gè)體差異。在未來背景中審視當(dāng)下的問題。對(duì)任何問題的解決都要基于對(duì)未來趨勢(shì)的準(zhǔn)確把握，如若亦步亦趨，將陷入惡性循環(huán)，唯有創(chuàng)造性思維方能加以破解。

作者系浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、杭州市決咨委委員