井桂珍

摘 要：自從特朗普執(zhí)政以來，對WTO多邊貿(mào)易體制表達了強烈不滿，要求中國、南非、印度、巴西等部分停止適用“特殊與差別待遇”規(guī)則。特殊與差別待遇規(guī)則是廣大發(fā)展中國家經(jīng)過長期的斗爭和談判中得來的，是維系發(fā)展中國家融入國際貿(mào)易體系的重要手段。對于中國而言，特殊與差別待遇具有現(xiàn)實意義，對部分產(chǎn)業(yè)有保護作用，也可以對中國參與貿(mào)易談判提供支撐。因此對中國而言，應(yīng)該堅持底線原則，繼續(xù)加大國內(nèi)經(jīng)濟體制改革，做好中長期停止適用的準備。

關(guān)鍵詞：WTO;特殊與差別待遇;適用;爭議;改革

自從美國總統(tǒng)特朗普上臺以來，大力推行貿(mào)易保護主義和單邊主義政策，對以WTO為主導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易體系極為不滿，其中“特殊與差別待遇”規(guī)則被美國政府視為是阻礙“公平貿(mào)易”的絆腳石，在多個場合要求已經(jīng)獲得高度發(fā)展的部分發(fā)展中國家“畢業(yè)”，不再享受這一待遇。美國對“特殊與差別待遇”適用的表態(tài)得到了歐盟的支持，但遭到了發(fā)展中國家的一致反對。美國之所以要求終止發(fā)展中國家享受特別與差別待遇，與其貿(mào)易保護主義政策是密切相關(guān)的。中國是WTO多邊貿(mào)易體制的受益者，在過去18年來得益于此，因此特別與差別待遇對于中國而言具有重要意義，中國應(yīng)該就美國的要求提出自己應(yīng)對之策。

一、“特殊與差別待遇”規(guī)則的演變

GATT/WTO中的“特殊與差別待遇”規(guī)則是WTO各類協(xié)議中旨在推動發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展及保護其貿(mào)易權(quán)力的條款。這些條款賦予了發(fā)展中成員在全球貿(mào)易體系中某些額外或豁免權(quán)利，要求發(fā)達國家在貿(mào)易中給予發(fā)展中國家優(yōu)惠的義務(wù)?！疤厥馀c差別待遇”規(guī)則因包含在不同的WTO條約中，在不同的時期有不同的內(nèi)容，對不同的國家也有不同的內(nèi)容。按照WTO2018年最新公布的“特殊與差別待遇”規(guī)則的內(nèi)容，發(fā)展中國家在多邊貿(mào)易中享有155條優(yōu)惠待遇，主要分為六個方面：第一，能夠增加發(fā)展中國家貿(mào)易機會的規(guī)定;第二，能夠維護發(fā)展中國家在多邊貿(mào)易體系中獲得相關(guān)權(quán)益的規(guī)定;第三，關(guān)于承諾、行動及貿(mào)易政策靈活安排的規(guī)定;第四，過渡期及敏感領(lǐng)域特殊保護的規(guī)定;第五，享有技術(shù)性援助權(quán)利的條款;第六，最不發(fā)達國家獲得特殊貿(mào)易優(yōu)惠的條款。長期以來，GATT/WTO未對發(fā)展中國家的標準進行界定，而是由各個成員在加入WTO的時候進行自我聲明，確定是否以發(fā)展中國家的成員加入。當(dāng)前WTO164個成員國當(dāng)中，超過66%的國家自我聲明是發(fā)展中國家，這就導(dǎo)致了特殊及差別待遇在適用中產(chǎn)生很大的爭議。

二次大戰(zhàn)結(jié)束后，美國主導(dǎo)了全球多邊貿(mào)易體系的建立及締約，最惠國待遇是GATT締約時的核心原則，給予某些國家以特殊權(quán)利或待遇并不在締約設(shè)計者的考量范圍之內(nèi)，而是發(fā)展中國家在長期的多邊貿(mào)易實踐中爭取而來的。美國在1946年提交給GATT籌委會的締約草案中，并未考慮到發(fā)展中國家在全球貿(mào)易體系中的不利地位，引起了廣大發(fā)展中國家的不滿。1947年在日內(nèi)瓦締約大會上，發(fā)展中國家提出要根據(jù)自身的工業(yè)發(fā)展情況，無需經(jīng)過GATT的批準來實施發(fā)展保護，主要是進口數(shù)量限制。發(fā)展中國家的這個提案遭到了美國的反對，最終經(jīng)過妥協(xié)，美國允許部分發(fā)展中國家在進口工業(yè)品大幅度增加的情況下，可以采取進口限制措施，但實施該措施的時候，需要獲得其他締約方的同意。只有當(dāng)發(fā)展中國家在出現(xiàn)貿(mào)易逆差的時候，進口限制措施無需經(jīng)過其他締約方的同意。另外，作為對價，發(fā)達國家也保留進口限制措施的使用權(quán)。這種對價規(guī)定大大削弱了進口限制條款對于發(fā)展中國家的現(xiàn)實價值。但該提案依然具有歷史意義，即發(fā)展中國家可以通過自身的努力使其在國際貿(mào)易處于劣勢的情況下獲得相應(yīng)的地位承認及關(guān)注。

進入1950年代中期之后，發(fā)展中國家出口的初級品價格波動較大且發(fā)展中國家并無定價權(quán)，導(dǎo)致了發(fā)展中國家國際貿(mào)易條件急劇惡化，亟待建立新的國際貿(mào)易規(guī)則。1964年在日內(nèi)瓦召開的聯(lián)合國首屆貿(mào)易及發(fā)展會議上，77個發(fā)展中國家聯(lián)合起來發(fā)表了《77國宣言》。在宣言中要求發(fā)達國家接受發(fā)展中國家提出的“非互惠性質(zhì)的普惠制”要求，即發(fā)達國家應(yīng)該給予發(fā)展中國家以優(yōu)惠待遇，但發(fā)展中國家可以不給予發(fā)達國家優(yōu)惠待遇。實際上，這種單方普惠制是對最惠國待遇的一種顛覆。在發(fā)展中國家的集體施壓下，1964年GATT專門就“貿(mào)易與發(fā)展”章節(jié)召開的締約會議上，承認了發(fā)展中國家這一權(quán)利要求。在1968年聯(lián)合國第二屆貿(mào)發(fā)會議上，發(fā)達國家接受了發(fā)展中國家提出的非互惠性質(zhì)的普惠待遇，并同意在自愿原則給予發(fā)展中成員限時關(guān)稅單方優(yōu)惠。1971年GATT貿(mào)易部長會議上，認定非互惠性質(zhì)的普惠制并不違背最惠國待遇原則。1979年GATT東京回合談判會議上，GATT締約方一致同意給予非互惠性質(zhì)普惠制以永久豁免權(quán)，發(fā)達國家承諾將會在關(guān)稅優(yōu)惠之外給予發(fā)展中成員更多的單方優(yōu)惠。

經(jīng)過發(fā)展中國家長期斗爭爭取來的非互惠性質(zhì)的普惠制是GATT時代特殊及差別待遇的核心內(nèi)容。WTO成立后，繼承了GATT關(guān)于特殊及差別待遇的全部內(nèi)容。不僅如此，還在新締結(jié)的條約中擴大了這一規(guī)則的內(nèi)容及條款，但減少了具有實際價值的優(yōu)惠措施。在烏拉圭回合談判中，基于發(fā)展中國家的要求，在服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、爭端解決等協(xié)議中增加了“特殊與差別待遇”的內(nèi)容。但在實施過程中，基于市場準入為前提的特殊及差別待遇條款在執(zhí)行中大打折扣，而WTO對其實施沒有執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)督及審議，導(dǎo)致很多條款流于形式。

二、美國要求對部分發(fā)展中國家終止適用“特殊與差別待遇”的做法

（一）在WTO會議及貿(mào)易政策報告中要求終止適用

2017年12月，在WTO貿(mào)易部長會議上，美國貿(mào)易代表萊特希澤提出，中國、巴西、印度三國不能再享受特殊及差別待遇，要求對這三國終止適用特殊及差別待遇規(guī)則。2018年7月在WTO總理事會議上，美國再次指出，中國從WTO多邊貿(mào)易體系中廣獲收益，雖然貧困問題還沒有完全解決，但中國繼續(xù)認為自己是一個發(fā)展中國家并適用特殊及差別待遇是不合時宜的。同時美國在貿(mào)易政策報告中也就這一問題繼續(xù)論述。2018年3月，美國貿(mào)易代表辦公室公布了《2018年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程及2017年貿(mào)易報告》中指出，WTO的特殊與差別待遇規(guī)則嚴重侵害了美國公平貿(mào)易權(quán)益，WTO至今并沒有對發(fā)展中國家進行明確的分類與界定，這就使得任何國家均可以通過自我聲明的方式來宣稱自己是發(fā)展中國家，從而在特殊與差別待遇規(guī)則中獲益。并特別指出，中國、南非、印度、巴西這些快速發(fā)展的國家享受了和欠發(fā)達國家一樣的待遇及制度安排，使得新的義務(wù)及承諾實施變得困難。

（二）通過提交專門議案要求終止適用

2019年2月，美國政府向WTO秘書處提交了一份名為《一個無差別的WTO：自我聲明導(dǎo)致多邊貿(mào)易體系邊緣化》的提案。該提案指出，部分G20、經(jīng)合組織成員國以及某些高度發(fā)展的發(fā)展中國家通過自我聲明來享受特殊及差別待遇，與該規(guī)則旨在幫助不發(fā)達國家融入全球貿(mào)易體系的初衷相悖。2019年3月，美國貿(mào)易代表辦公室又向WTO理事會提交了一份名為《總理事會決定草案：加強WTO協(xié)商功能的立場》，要求立即取消四類國家享受的特殊及差別待遇：一是經(jīng)合組織成員國及即將加入該組織的國家;二是20國集團成員國;三是按照世界銀行的人均GDP標準已經(jīng)邁入了中等收入的國家;四是在全球貿(mào)易總額中占比5%及其以上的國家。2019年3月，美國公布了《2019年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程及2018年貿(mào)易報告》，進一步指出，特殊及差別待遇是WTO改革的四大核心內(nèi)容之一，必須要加速推進這一動議的談判，重新制定特殊及差別待遇規(guī)則的內(nèi)容。并著重強調(diào)，中國、巴西、印度、南非等四國不能繼續(xù)以發(fā)展中國家身份享有這一待遇。為此，美國詳細列舉了過去20年來這四國經(jīng)濟社會發(fā)展、對外貿(mào)易、扶貧等方面的數(shù)據(jù)，如果這幾國繼續(xù)通過自我聲明的方式來強調(diào)自身的發(fā)展中國家身份，就會導(dǎo)致WTO多邊談判機制陷入癱瘓，并要為此負責(zé)。

基于美國提出的部分國家“畢業(yè)”的要求，各方表達了自己的立場。歐盟在2018年9月發(fā)布的《WTO改革方案》中表達了對美國態(tài)度的支持，認為當(dāng)務(wù)之急是必須重新界定發(fā)展中國家的定義，并按照此定義進行嚴格分類，鼓勵部分高度發(fā)展的發(fā)展中國家逐步退出適用這一待遇。歐盟雖然認為部分國家不再適用特殊與差別待遇，但同意設(shè)置一個過渡期。WTO中的發(fā)展中成員對美國提案及歐盟的態(tài)度強烈反對。中國、印度、南非等國家在2019年4月18日共同向WTO理事會提交了《發(fā)展中國家的特殊及差別待遇對于促進發(fā)展及包容的意義》的報告，在該報告中通過系列的數(shù)據(jù)列舉了發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間的巨大差距，發(fā)展中國家通過自我聲明的方式認定適用特殊與差別待遇具有歷史合法性。并認為，阻礙全球多邊貿(mào)易體制發(fā)揮作用的不是特殊及差別待遇規(guī)則，而是歐美不斷推行的貿(mào)易保護主義和單邊主義，這也是導(dǎo)致多哈回合談判停滯不前的根本原因。

（三）美國政府單邊行動要求終止適用

2019年7月27日，特朗普簽署了《改革WTO發(fā)展中國家地位的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），要求美國貿(mào)易代表辦公室要采取一些可能的手段來改變WTO的“不公平”，防止發(fā)展中國家在沒有經(jīng)濟及貿(mào)易指標佐證的情況下通過自我聲明來要求使用特殊及差別待遇，并要求60天內(nèi)匯報進展。如果在90天內(nèi)依然沒有取得實質(zhì)進展，美國將單方面不再承認WTO體系下部分發(fā)展中國家的地位，并不支持這些國家加入經(jīng)合組織。美國的備忘錄將矛頭首先指向了文萊等石油富國，認為這些國家人均GDP遠超發(fā)達國家水平，接著又將矛頭指向中國，但與判定文萊等小型國家的指標不同，指責(zé)中國經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居全球第二，還依然聲稱自己是發(fā)展中國家。美國認為必須改變類似于中國這樣的國家還繼續(xù)適用特殊及差別待遇，否則將會對美國帶來全球性挑戰(zhàn)。

三、“特殊及差別待遇”規(guī)則對中國的意義

中國作為全球最大的發(fā)展中國家，特殊及差別待遇對于中國的現(xiàn)實意義是不言而喻的。GATT/WTO各類協(xié)議中這一規(guī)則的條款多達155條，中國能夠真正享受只有107條，其中在2001年加入WTO的時候，在歐美國家的壓力下放棄了45條，還有3條對中國不適用，真正有意義的條款只有大約50條。

（一）技術(shù)援助作用

盡管中國能夠享受其中的107條，但真正有意義的條款只有50條。如果中國繼續(xù)放棄這50條，那么中國當(dāng)下做出的讓步遠超了加入WTO時的讓步。在對中國適用的50個條款中，有22條是關(guān)于技術(shù)援助方面的規(guī)定。技術(shù)援助條款對發(fā)展中國家意義重大，技術(shù)援助條款實際上就是能力援助。發(fā)展中國家在全球貿(mào)易體系中的最大缺失就是能力不足。如果中國繼續(xù)放棄這些條款，那么就無法獲得發(fā)達國家的技術(shù)援助來促進貿(mào)易發(fā)展，并且還需要幫助其他發(fā)展中國家來提升能力建設(shè)，這顯然超出了中國的承受能力。

（二）產(chǎn)業(yè)保護及談判支撐作用

具體而言：第一，部分條款對中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的保護。最典型的就是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中關(guān)于禁止政府補貼行為，但該條對通過自我聲明是發(fā)展中國家的成員并不適用。由此我國政府對服務(wù)業(yè)提供補貼并不違背WTO規(guī)則，這對我國服務(wù)業(yè)發(fā)展及服務(wù)貿(mào)易保護作用明顯。第二，部分條款能夠?qū)χ袊鴧⑴c多邊或雙邊貿(mào)易談判提供戰(zhàn)略支撐。如GATT1994年第36條第8款的規(guī)定，在削減或取消對發(fā)展中國家關(guān)稅及其他貿(mào)易壁壘談判中，發(fā)達國家不能期望能夠獲得對等的承諾。由此看，發(fā)展中國家和發(fā)達國家在關(guān)稅減讓及其他貿(mào)易壁壘談判中，不需要做出對等承諾。美國要求中國必須采取對等貿(mào)易，實際上就是違背了這一條款的內(nèi)容。第三，部分條款對維護中國在WTO中的合法權(quán)利提供了支持。最典型就是在貿(mào)易爭端解決中的特殊待遇，如果爭端發(fā)生在中國與發(fā)達國家之間，中國可以自行選定一名來自于發(fā)展中國家的法官擔(dān)任專家組成員。另外發(fā)展中國家還享有磋商期延長、獲得WTO秘書處提供法律援助等權(quán)利。

（三）權(quán)利延續(xù)作用

WTO作為全球多邊貿(mào)易體系，以后會繼續(xù)推行各類新協(xié)定談判，這些新協(xié)定中同樣會設(shè)有特殊及差別待遇的條款，這些條款對中國同樣具有重要價值。比如，目前正在推進的數(shù)字貿(mào)易談判，美國主張數(shù)據(jù)自由流動、放寬數(shù)字安全限制等。中國近些年跨境電子商務(wù)取得了巨大成就，在跨境電商貿(mào)易等方面優(yōu)勢明顯，但并不主張數(shù)據(jù)自由流動。如果以發(fā)展中國家的身份參與談判，就能夠獲得與自身發(fā)展階段一樣的權(quán)利，發(fā)達國家的主張就不能強加在中國身上。

四、中國應(yīng)對“特殊及差別待遇”適用爭議的策略

（一）堅守不放棄發(fā)展中國家身份的底線

在2001年加入WTO的時候，發(fā)展中國家身份是中國入世堅持的重要原則之一。雖然遭到了美國的強烈反對和阻撓，但獲得了絕大多數(shù)成員方的認可，并放棄了部分特殊及差別待遇條款。在過去18年時間內(nèi)，中國堅持發(fā)展中國家的身份這一原則沒有動搖。當(dāng)前，中國面臨的外部經(jīng)濟壓力比2001年入世的時候更為嚴峻，特別是中美貿(mào)易摩擦前景不明的情況下，中國堅決不能放棄發(fā)展中國家的身份。因此，面對歐美的施壓，中國應(yīng)該與印度、南非、巴西等國家聯(lián)合起來，加強與歐美各國進行對話，并將這一對話融入到WTO改革談判中。當(dāng)然，從中長期角度看，中國也應(yīng)該立足于客觀事實，在堅守底線的情況下，可以選擇放棄部分實際操作性不強的條款。按照國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異及對外貿(mào)易的優(yōu)勢，分步驟分類型停止適用，充分展示中國的大國責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（二）反對美國的“雙重標準”

自從特朗普上臺后，美國就以WTO多邊貿(mào)易體系受害者自居，將貿(mào)易逆差歸結(jié)與WTO體制的不公以及發(fā)展中國家享有的特殊及差別待遇太多。但實際上，美國一直單方面采取了很多違背WTO規(guī)則的做法。比如對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進行大量的變相補貼;針對中國企業(yè)的投資并購，濫用安全審查權(quán);對某些在政治上與美國有沖突的國家，自行使用單邊經(jīng)濟及貿(mào)易制裁。美國的這些做法，有的是直接違背了WTO規(guī)則，有的是適用過程存在較大爭議，有的是美國以國內(nèi)法高于WTO法作為借口。不管是哪種情況，美國在過去20年的時間內(nèi)違背WTO規(guī)則的做法是客觀存在的。換言之，美國要求中國不再適用特殊及差別待遇，而其自身卻在不斷違背WTO規(guī)則，這是明顯的“雙重標準”。基于此，中國應(yīng)該聯(lián)合其他發(fā)展中國家，如印度、南非、巴西等國，聯(lián)合向WTO理事會提交議案，約束美國違規(guī)行為，從而獲得與美國進行談判的更多話語權(quán)。

（三）明晰“特殊及差別待遇”規(guī)則內(nèi)涵及適用范圍

“特殊及差別待遇”作為具體的規(guī)則，體現(xiàn)在很多不同的條款之中。在具體規(guī)則制定方面，中國應(yīng)該聯(lián)合其他發(fā)展中國家加強與發(fā)達國家之間的談判，力爭做到各個條款的內(nèi)容明確，用語清晰，避免發(fā)達國家將授權(quán)性條款理解為義務(wù)性條款，將不具有約束力的條款理解為約束力條款。從可操作性的層面上看，要WTO成員一致協(xié)商來改變“特殊及差別待遇”規(guī)則表述存在一定的困難。即便是在發(fā)展中國家內(nèi)部對改規(guī)則的理解也存在不一致。因此，中國應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，聯(lián)合印度、南非等國家先加強與歐美日等發(fā)達國家的協(xié)商，在力爭達成共識的基礎(chǔ)上，再通過多邊貿(mào)易談判來予以確定。另外，還需要明確不同協(xié)定中具體條款的適應(yīng)范圍與對象，進而從側(cè)面推進對發(fā)展中國家的分類及界定，從一定程度上可以堵住美國及其他發(fā)達國家之口。

（四）推進國內(nèi)經(jīng)濟體制改革

中國要繼續(xù)推進經(jīng)濟體制改革，釋放經(jīng)濟增長活力?？陀^看，中國如果長期“不畢業(yè)”是不現(xiàn)實的，未來中國一旦邁入了高收入國家行列，特殊及差別待遇就難以適用。因此中國要做好這一準備，苦練內(nèi)功。一是要繼續(xù)推進國有企業(yè)改革，建構(gòu)更加公平的競爭環(huán)境與市場秩序;二是要加大基礎(chǔ)研究的支持力度，大力促進產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，提升核心技術(shù)的創(chuàng)新力;三是積極應(yīng)對老齡化，注重高科技人才培訓(xùn)，應(yīng)對老齡化后的勞動力市場壓力;四是加強與發(fā)達國家之間的對話與合作，積極參與新一輪多邊貿(mào)易規(guī)則談判，取得談判的主動權(quán)。

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