黃建波，黎 明，吳 東

（廣西壯族自治區(qū)南寧市人民檢察院，南寧 530002）

黨的十九屆四中全會描繪了“中國之治”的宏偉藍圖，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之當(dāng)下，隨著監(jiān)察體制改革、司法體制改革、訴訟制度改革持續(xù)深入推進，法律監(jiān)督工作處于全面深化調(diào)整的改革疊加期，做優(yōu)做強做實做好“四大檢察”成為新時代檢察機關(guān)謀發(fā)展的重中之重。檢察建議作為監(jiān)督格局重塑、制度體系優(yōu)化、工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手，貫穿于“四大檢察”主要環(huán)節(jié)，已成為檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督職能和發(fā)揮國家治理效能的重要方式，同時也存在剛性不足的問題，制約了深層次發(fā)展。鑒于此，本文運用地方采樣調(diào)查分析法，選取廣西A 市兩級檢察院為樣本，考察檢察建議的適用情況和剛性效應(yīng)，努力把沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性，推動法律監(jiān)督職能與國家治理需求深度融合。

一、建議之態(tài)：檢察建議適用情況檢視

國家治理現(xiàn)代化和法治化的可期圖景之一是司法公正、公信和權(quán)威，剛性高效的法律監(jiān)督是必然路徑。檢察建議作為檢察機關(guān)拓展法律監(jiān)督職能的生長點和催化劑，在新時代面臨新使命新?lián)?dāng)。以實證研究視角切入調(diào)查檢察建議的適用情況，可為突破監(jiān)督剛性之瓶頸、實現(xiàn)監(jiān)督效果之最優(yōu)狀態(tài)開辟新空間。

（一）研究思路和邏輯架構(gòu)

從理論層面探源，“國家治理是依法而為的治理”[1]。檢察機關(guān)寓監(jiān)督于辦案、協(xié)商、服務(wù)、互動之中，適用檢察建議對司法訴訟活動和行政執(zhí)法行為實施法律監(jiān)督，是在法治軌道上規(guī)范公權(quán)力運行，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。從法律規(guī)范層面著眼，《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的修訂以及《人民檢察院檢察建議督促落實統(tǒng)管工作辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，為用好用活檢察建議提供了具體依據(jù)和規(guī)則支持，讓檢察建議真正落地并賦予了一定程度的剛性。

從實踐層面運作，如何融合應(yīng)用上述理論和法律規(guī)范引領(lǐng)檢察建議工作創(chuàng)新發(fā)展，走“雙贏多贏共贏”的品質(zhì)檢察之路，以剛性提升推進監(jiān)督法治化現(xiàn)代化，筆者認(rèn)為，核心要義是“檢察建議不在多，而在精、準(zhǔn)、實”。[2]為此，本文立足于檢察建議的法律監(jiān)督屬性，在檢視實際適用情況的基礎(chǔ)上，把“精”“準(zhǔn)”“實”作為剛性提升的三個著力點，分別對應(yīng)“制發(fā)管理的規(guī)范化”“文書質(zhì)量的專業(yè)化”“回復(fù)落實的實效化”三條主線，在各條主線下細(xì)化三方面的要素內(nèi)容，將“點”“線”“面”環(huán)環(huán)相扣搭建研究的邏輯架構(gòu)，對檢察建議的規(guī)范、質(zhì)量和效果展開調(diào)查（見圖一）。

圖一 檢察建議剛性提升的邏輯架構(gòu)圖

（二）樣本選取和方法設(shè)計

作為檢察機關(guān)實踐活動的產(chǎn)物，檢察建議在全國各地的運行具有不同的特點，而“國家法律與社會現(xiàn)實之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，在基層有著更直接、生動、鮮明的反映和體現(xiàn)”[3]。為了清晰勾勒檢察建議在司法實踐中的運行狀況，本文以2019 年1 月至12月作為時間跨度①為客觀全面反映A 市兩級檢察院落實《規(guī)定》《辦法》以及適用檢察建議的實際狀況，提高實證研究結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，本次研究選取《規(guī)定》和《辦法》施行的2019 年作為實證資料收集、統(tǒng)計和分析的時間段。本次研究的數(shù)據(jù)從全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和A 市兩級檢察院檢察建議工作情況統(tǒng)計表中獲取，案例內(nèi)容從2019 年A 市兩級檢察院制發(fā)的檢察建議文書和收到的回復(fù)函中選取，內(nèi)容和數(shù)據(jù)來源真實可靠。，選取廣西A 市兩級檢察院發(fā)出的檢察建議和收到的回復(fù)作為調(diào)查樣本開展微觀實證研究。

檢察建議剛性的真實面貌深藏于各種實證資料背后，需以文書審查、實地考察、訪談?wù){(diào)查等方法深入挖掘。本次調(diào)研為期半年，分為三個階段：首先，收集實證素材，匯總整理2019 年A 市兩級檢察院的檢察建議文書和數(shù)據(jù)信息；其次，開展實地走訪，與A 市部分檢察院檢察官進行個別訪談，了解檢察建議調(diào)查、制發(fā)、回復(fù)、落實等細(xì)節(jié)情況；最后，統(tǒng)計分析資料，采用定量統(tǒng)計與定性分析相結(jié)合的方式，歸納梳理檢察建議適用的實際情況，系統(tǒng)剖析影響監(jiān)督剛性的問題并探尋相應(yīng)對策。

（三）數(shù)據(jù)考察和情況素描

2019 年1 月至12 月，A 市兩級檢察院共制發(fā)檢察建議388 份，其適用情況呈現(xiàn)如下特點。

1.制發(fā)類型集中，業(yè)務(wù)類別失衡

從制發(fā)類型來看，A 市兩級檢察院的檢察建議集中于公益訴訟、糾正違法和社會治理三類，涉及領(lǐng)域比較多元。其中，公益訴訟類檢察建議為197 份，主要圍繞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國家榮譽和國旗尊嚴(yán)、英烈名譽保護等領(lǐng)域制發(fā)；糾正違法類檢察建議為102 份，將視線聚焦于審判活動違法、執(zhí)行文書違法、刑事訴訟中的普遍性傾向性違法、行政機關(guān)違法影響法院審理和執(zhí)行等領(lǐng)域；社會治理類檢察建議為73 份，著重點在掃黑除惡專項斗爭、服務(wù)“三大攻堅戰(zhàn)”、青少年司法保護等案件辦理中延伸的治理領(lǐng)域。從業(yè)務(wù)類別來看，“四大檢察”業(yè)務(wù)的檢察建議發(fā)展不均衡。公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的檢察建議數(shù)量較多，為197 份；行政檢察業(yè)務(wù)的檢察建議數(shù)量偏少，為16 份（見表一和圖二）。

表一 A 市兩級檢察院檢察建議制發(fā)類型和業(yè)務(wù)類別情況（單位：份）

圖二 公益訴訟、糾正違法、社會治理類檢察建議涉及領(lǐng)域制發(fā)數(shù)量分布圖（單位：份）

2.發(fā)送對象廣泛，針對事由明確

A 市兩級檢察院檢察建議的發(fā)送對象主要為行政監(jiān)管執(zhí)法部門和公安司法機關(guān)，分別制發(fā)215 份和154 份，矯正權(quán)力怠行、權(quán)力濫用以及訴訟程序的不正當(dāng)行為，推動涉案單位或主管單位履責(zé)糾錯，成為監(jiān)督的重點。其中，行政監(jiān)管執(zhí)法部門有市場監(jiān)督管理局、城市管理局、生態(tài)環(huán)境局、自然資源局等多個單位，針對其未依法履職或未完全履職的行為發(fā)出公益訴訟類檢察建議193 份，針對管理不完善、制度不健全等問題發(fā)出社會治理類檢察建議19 份。公安司法機關(guān)為法院、公安分局、派出所、監(jiān)獄等，側(cè)重監(jiān)督偵查、審判中的實體公正與程序違法問題、社會綜合治理管控等，發(fā)出102 份糾正違法類和39 份社會治理類檢察建議（見表二和圖三、圖四）。

表二 A 市兩級檢察院檢察建議發(fā)送對象和數(shù)量情況（單位：份）

圖三 檢察建議發(fā)至各行政監(jiān)管執(zhí)法部門數(shù)量比例分布圖

圖四 檢察建議發(fā)至各公安司法機關(guān)數(shù)量比例分布圖

3.發(fā)送形式單一，宣告送達量少

為避免檢察建議成為一紙空文，加強與被建議單位之間的溝通互動，除了傳統(tǒng)的派員當(dāng)面交付、郵寄交付、電話通知領(lǐng)取等送達形式外，A 市兩級檢察院根據(jù)《規(guī)定》第十八條的要求實施宣告送達①《規(guī)定》第十八條要求：“檢察建議書應(yīng)當(dāng)以人民檢察院的名義送達有關(guān)單位。送達檢察建議書，可以書面送達，也可以現(xiàn)場宣告送達。宣告送達檢察建議書應(yīng)當(dāng)商被建議單位同意，可以在人民檢察院、被建議單位或者其他適宜場所進行，由檢察官向被建議單位負(fù)責(zé)人當(dāng)面宣讀檢察建議書并進行示證、說理，聽取被建議單位負(fù)責(zé)人意見。必要時，可以邀請人大代表、政協(xié)委員或者特約檢察員、人民監(jiān)督員等第三方人員參加。”，對公益訴訟檢察建議以及刑事、民事、行政檢察工作中有典型意義的檢察建議進行宣告。在數(shù)量上，受“文來文往”的固有工作模式影響，書面送達仍占絕大多數(shù)，為385 份，僅有2 個基層檢察院的3 份檢察建議采用宣告形式送達（見表三）②資料來源于H 檢行公〔2019〕45X12X00001 號、45X12X00002 號以及L 檢刑建〔2019〕1 號檢察建議文書。。在場所設(shè)置上，僅有L 區(qū)檢察院建立了專門的宣告場所。

表三 A 市H 縣、L 縣檢察院宣告送達檢察建議情況

4.回復(fù)數(shù)量可觀，采納效果較好

A 市兩級檢察院發(fā)出檢察建議后收到的有效回復(fù)較為可觀，但尚未實現(xiàn)“一建議一回復(fù)”。從回復(fù)數(shù)量看，共收到255 份，回復(fù)率為65.7%。從回復(fù)時間看，有251 份回復(fù)在檢察建議要求的期限內(nèi)完成和反饋，只有4 份回復(fù)超期。從回復(fù)內(nèi)容看，被建議單位基本都認(rèn)同和采納檢察建議，已采納249 份，采納率為97.6%（見表四）。在回復(fù)中，多數(shù)被建議單位表明已著手整改，并告知整改情況以及下一步的工作措施，檢察建議被采納后的落實效果較為良好。例如，H 縣水利局采納檢察建議后，依法向轄區(qū)礦山企業(yè)追繳了水土保持補償費615 萬元，有效維護了國家利益；X 區(qū)城市管理局采納檢察建議后，依法責(zé)令某采石場清理了砂石和設(shè)備，4000 多平方米農(nóng)田和耕地已恢復(fù)種植條件，生態(tài)環(huán)境得到切實保護①該兩起案件制發(fā)的檢察建議分別為H 檢行公〔2019〕45X12X00009 號、X 檢行公〔2019〕45X10X00005 號文書。。

表四 A 市兩級檢察院檢察建議回復(fù)和采納情況（單位：份）

二、建議之困：檢察建議剛性問題剖解

綜觀上述適用情況的考察，作為新時代檢察產(chǎn)品的檢察建議已成為檢察機關(guān)深化國家治理作為和強化法律監(jiān)督效果的重要媒介，對豐富檢察權(quán)的實現(xiàn)形式發(fā)揮了重要作用。與此同時，也要客觀認(rèn)識和深度透視實踐中影響監(jiān)督剛性的一系列問題。

（一）制發(fā)管理的規(guī)范化有所欠佳

檢察建議制發(fā)管理的規(guī)范精確程度直接影響后續(xù)的適用效果?，F(xiàn)實中，A 市兩級檢察院在檢察建議的調(diào)查核實、制作送達、考核評價方面仍然存在亟待完善之處。

1.調(diào)查核實措施缺乏強力保障

制發(fā)檢察建議前，檢察機關(guān)須對問題開展調(diào)查取證?！兑?guī)定》在《人民檢察院組織法》第二十一條的基礎(chǔ)上②新修訂《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定?！?，于第十四條第一款明確了調(diào)查核實的七種方式，第二款卻明令禁止適用強制性措施③《規(guī)定》第十四條要求：“檢察官可以采取以下措施進行調(diào)查核實：（一）查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；（二）向當(dāng)事人、有關(guān)知情人員或者其他相關(guān)人員了解情況；（三）聽取被建議單位意見；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；（五）委托鑒定、評估、審計；（六）現(xiàn)場走訪、查驗；（七）查明事實所需要采取的其他措施。進行調(diào)查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。”，而且未設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任，實踐中常出現(xiàn)被調(diào)查對象不予配合甚至拒絕等情形。經(jīng)訪談獲知，L 區(qū)檢察院檢察官到該區(qū)某工貿(mào)公司對廢氣、廢水污染進行現(xiàn)場調(diào)查取證時，該公司員工均不接受詢問甚至鎖門不配合調(diào)查；S 縣檢察院檢察官在辦理該縣水利局不依法履行水土保持補償費征收職責(zé)案中，該局工作人員以未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意為由拒絕提供證據(jù)材料。

2.制作送達方式缺乏深化落實

經(jīng)調(diào)查，A 市部分檢察院在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)后臺設(shè)置的檢察建議文書模板尚沒有與《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》相對接和匹配，導(dǎo)致系統(tǒng)生成的文號不統(tǒng)一（見表五），制作的部分文書也不符合樣本規(guī)定的格式。檢察建議的“實質(zhì)”審查功能未能充分釋放，《規(guī)定》第十七條設(shè)計了社會治理類檢察建議的前置審核程序④《規(guī)定》第十七條要求：“檢察官依據(jù)本規(guī)定第十一條的規(guī)定起草的檢察建議書，報送檢察長前，應(yīng)當(dāng)送本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核?！保笥谌肆Y源有限、工作任務(wù)繁重、業(yè)務(wù)不夠熟悉等因素，一些基層檢察院沒能對該類檢察建議嚴(yán)格審核把關(guān)。送達形式不夠靈活創(chuàng)新，在僅有的3 次宣告送達中，2 個基層檢察院均沒有邀請第三方參與，“三方+三化”⑤“三方+三化”即建議方、被建議方、第三方全程參與，實現(xiàn)公開宣告場所化、儀式化、公開化。建議方即檢察機關(guān)，被建議方即被監(jiān)督單位、個人及利害關(guān)系人等參與人，第三方一般邀請法律專業(yè)人士、人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)專家、人民監(jiān)督員、有關(guān)行政執(zhí)法部門代表參加。送達的儀式感不強，監(jiān)督的公開度不高。

表五 A 市基層檢察院部分檢察建議文號不統(tǒng)一情況

3.考核評價機制缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)

考察2019 年度A 市檢察機關(guān)業(yè)務(wù)績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，對檢察建議的考評單純以發(fā)出和采納數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，沒有設(shè)置文書質(zhì)量和落實效果等評價指標(biāo)。有些辦案人員為了考核加分或者完成任務(wù)，片面追求制發(fā)數(shù)量，將本應(yīng)作為類案處理的檢察建議拆分成若干份，出現(xiàn)多發(fā)濫發(fā)的現(xiàn)象。例如，B 縣檢察院于同日發(fā)送的7 份公益訴訟類檢察建議，案由為7 個鎮(zhèn)政府履行英雄烈士紀(jì)念設(shè)施保護管理職責(zé)不到位的同類情形⑥資料來源于B 檢行公〔2019〕45X12X00013 號-45X12X00019 號檢察建議文書。；L 區(qū)檢察院于同日發(fā)送的9 份糾正違法類檢察建議，內(nèi)容為根據(jù)9 名當(dāng)事人對同一起房屋買賣合同糾紛案件的申請，認(rèn)定該區(qū)法院受理、審查該案時存在程序違法的同一事實①資料來源于L 檢民（行）執(zhí)監(jiān)〔2019〕45X10X00001 號-45X10X00009 號檢察建議文書。。

（二）文書質(zhì)量的專業(yè)化有所減損

高質(zhì)量的檢察建議是剛性監(jiān)督的基本保證，提出問題恰當(dāng)準(zhǔn)確、說理論證充分嚴(yán)謹(jǐn)、建議措施切實可行，方能符合專業(yè)性的質(zhì)量要求。從調(diào)查來看，A市兩級檢察院的檢察建議文書質(zhì)量參差不齊，直接影響其獲得接受和采納的程度。

1.提出問題的針對性和準(zhǔn)確性不夠強

經(jīng)查閱文書，多數(shù)檢察建議偏重于個案監(jiān)督，未在個案基礎(chǔ)上總結(jié)提煉某一系統(tǒng)和行業(yè)普遍性、傾向性的問題。一些檢察建議指出的問題比較籠統(tǒng)空泛，機械套用“法治意識淡薄”“制度不健全”“管理不到位”等模糊性語句，沒有緊扣現(xiàn)實情況展開具體說明，難以切中癥結(jié)要害。例如，M 區(qū)檢察院對未成年犯管教所發(fā)出的檢察建議中，問題處僅有“管理制度不夠完善，未能保障接受義務(wù)教育的合法權(quán)益”寥寥數(shù)語②內(nèi)容引自M檢監(jiān)建〔2019〕1 號檢察建議文書。。部分檢察建議沒有經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查和事先溝通，對問題的把握不夠準(zhǔn)確，與事實出現(xiàn)偏差。例如，J 區(qū)檢察院對該區(qū)水利局發(fā)出檢察建議，稱某村河道被占用堆放泥土，造成河道淤積和生態(tài)破壞。經(jīng)被建議單位勘查，該處河道堆放的泥土實際為河砂堆積，未出現(xiàn)違規(guī)侵占和河道淤積現(xiàn)象③資料來源于J 檢行公建〔2019〕45X10X00002 號檢察建議文書。。

2.說理論證的充分性和嚴(yán)謹(jǐn)性不夠足

少數(shù)檢察建議僅提及一些浮于表面的現(xiàn)象，對誘發(fā)犯罪、監(jiān)管缺失、履職乏力等深層次原因的說理和論述不夠透徹，降低了建議的說服力。例如，J 區(qū)檢察院對該區(qū)公安分局發(fā)出的某份檢察建議只有三百字的篇幅，內(nèi)容主要著墨于該局辦理涉黑涉惡案件存在的警力有限、經(jīng)驗不足問題，沒有從源頭、制度上深入分析問題產(chǎn)生的原因④資料來源于X 檢刑檢建〔2019〕1 號檢察建議文書。。有的辦案人員未查清被建議單位的職責(zé)，制作檢察建議時也沒有列明對方應(yīng)當(dāng)履職的法律依據(jù)。例如，M 縣檢察院對該縣衛(wèi)生健康局發(fā)出檢察建議，督促其對母嬰游泳館履行監(jiān)管職責(zé)，卻沒有列出相關(guān)法條作為依據(jù)，反而被該局在回復(fù)中引用法規(guī)規(guī)章指明“嬰兒游泳館衛(wèi)生不屬于衛(wèi)生健康監(jiān)管范疇”⑤資料來源于M檢行公〔2019〕45X12X00021 號檢察建議文書和《M縣衛(wèi)生健康局關(guān)于辦理檢察建議書事項的復(fù)函》。。

3.建議措施的可行性和可操作性不夠高

根據(jù)《規(guī)定》第十六條的要求，檢察建議的措施必須有明確的指向性和可操作性，能為被建議單位理解和接受⑥《規(guī)定》第十六條第一款要求：“檢察建議書要闡明相關(guān)的事實和依據(jù)，提出的建議應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，明確具體、說理充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、語言簡潔、有操作性?！?。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分檢察建議提出的措施較為原則，照搬照抄“認(rèn)真研究整改”“加強教育監(jiān)管”“完善規(guī)章制度”等抽象性語言，缺乏可著手實施的實質(zhì)性內(nèi)容，也沒有充分考慮建議措施的可行性和可操作性，弱化了檢察建議的認(rèn)同度。例如，X 區(qū)檢察院對該區(qū)公安分局發(fā)出的某份檢察建議中，建議措施僅為“加強教育管理，杜絕類似情況再度發(fā)生”⑦內(nèi)容引自X 檢建〔2019〕16 號檢察建議文書。；J 區(qū)檢察院對該區(qū)生態(tài)環(huán)境局發(fā)出的某份檢察建議中，建議內(nèi)容只有“依法履行對某村禁養(yǎng)區(qū)范圍內(nèi)養(yǎng)鴨場的監(jiān)督管理職責(zé)”一句話⑧內(nèi)容引自J 檢行公〔2019〕45X10X00003 號檢察建議文書。。

（三）回復(fù)落實的實效化有所削弱

檢察建議發(fā)出后還存在回復(fù)反饋、跟蹤督促、落實整改等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)將文書的“平面”內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實踐的“立體”實效。目前，A 市兩級檢察院部分檢察建議的回復(fù)和落實情況不甚理想，監(jiān)督效果有待進一步提升。

1.被建議單位逾期未回復(fù)或敷衍回復(fù)

據(jù)統(tǒng)計，少數(shù)被建議單位收到檢察建議后逾期未回復(fù)，或者回復(fù)停留于紙面上，存在形式化、應(yīng)付化傾向，難以知曉是否已真正整改落實。例如，B 縣檢察院對該縣某鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，提出加強基層組織建設(shè)，鏟除黑惡勢力滋生土壤，該鎮(zhèn)政府的回復(fù)只有150 多字，僅表態(tài)“將采取措施，限時抓好整改”⑨內(nèi)容引自《某鎮(zhèn)人民政府關(guān)于對B 縣人民檢察院檢察建議書的復(fù)函》。。有些回復(fù)僅簡單載明“己立案查處”“將認(rèn)真整改”等字樣，未說明查處情況和工作措施，僅憑回復(fù)無法準(zhǔn)確判斷其是否履職盡責(zé)。例如，L 區(qū)檢察院對該區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議，提出對轄區(qū)某道路廣告牌內(nèi)容涉嫌違法情況進行查處，該局僅答復(fù)稱“已立案調(diào)查，案件仍在辦理中”⑩內(nèi)容引自《L 區(qū)市場監(jiān)督管理局關(guān)于L 檢民（行）行政違監(jiān)〔2019〕45X10X00001 檢察建議書落實情況的回復(fù)》。。

2.檢察機關(guān)跟蹤督促出現(xiàn)脫節(jié)

《規(guī)定》第二十四條要求檢察機關(guān)督促和支持配合被建議單位落實檢察建議①《規(guī)定》第二十四條要求：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議。督促落實工作由原承辦檢察官辦理，可以采取詢問、走訪、不定期會商、召開聯(lián)席會議等方式，并制作筆錄或者工作記錄?！?，但一些檢察院將回復(fù)視為已落實整改，沒有建立完備的督促和支持機制，對被建議單位遲延回復(fù)、落實不力等情況也未能及時有效跟進監(jiān)督，主動與對方就問題定性、落實進展、整改困難等進行溝通協(xié)商。尤其是對整改周期較長、監(jiān)管對象和事項較多、問題容易復(fù)發(fā)根治較難等情形，承辦檢察官更是難以深入開展實地走訪、督促協(xié)助整改。例如，S 縣檢察院對該縣水利局發(fā)出檢察建議，提出追繳礦山企業(yè)欠繳的水土保持補償費，該局因自身原因無法按期完成全部整改，承辦檢察官也很難持續(xù)追蹤落實，導(dǎo)致追繳費用的問題在回復(fù)后依然未能及時解決②資料來源于S 檢行公〔2019〕45X12X00001 號檢察建議文書。因該縣水利局一直以來沒有宣傳法律政策和正常開展水土保持補償費征收工作，導(dǎo)致礦山企業(yè)等繳費單位長期欠費。S 縣檢察院發(fā)出檢察建議后，該局很難在短期內(nèi)讓礦山企業(yè)全部補繳數(shù)以百萬計的補償費，導(dǎo)致2 個月期限屆滿后，案件仍然無法終結(jié)審查。。

3.消極對待檢察建議的責(zé)任不明確

檢察建議的最終效果取決于被建議單位的采納落實情況，被建議單位消極對待檢察建議時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種后果，目前我國法律沒有明確規(guī)定。雖然《規(guī)定》第二十五條對被建議單位不落實檢察建議提出相應(yīng)措施③《規(guī)定》第二十五條要求：“被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，經(jīng)檢察長決定，可以將相關(guān)情況報告上級檢察院，通報被建議單位的上級機關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大，通報同級政府、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟?！?，但是實踐中尚無有力的監(jiān)督制約手段作為保障，被建議單位有時會以沒有隸屬管理關(guān)系或者行政監(jiān)管職責(zé)不清為由推諉責(zé)任。例如，L 區(qū)檢察院向該區(qū)地稅局發(fā)出檢察建議規(guī)范電動車銷售發(fā)票的開具，打擊銷售者避稅漏稅行為，對方以其是中央垂直管理部門、不屬于地方監(jiān)管的機構(gòu)范圍為由不予理睬④資料來源于L 檢建〔2019〕2 號檢察建議文書。。

三、建議之繕：檢察建議剛性提升路徑

“檢察建議剛性的提升需要內(nèi)外兼修、剛?cè)岵?。[4]”應(yīng)著眼于完善監(jiān)督機制、實化監(jiān)督手段的進路，確立將檢察建議落到實處的操作基準(zhǔn)，破解實踐運行中出現(xiàn)的各種問題，實現(xiàn)規(guī)范化管理、專業(yè)化行文、實效化運行，形成司法辦案和國家治理適用檢察建議新常態(tài)。

（一）完善制發(fā)管理，讓檢察建議成為“規(guī)范之書”

在制發(fā)管理上進一步強化“外聯(lián)”和“內(nèi)功”，從規(guī)范層面入手完善科學(xué)合理的監(jiān)督管理機制和考核指導(dǎo)機制，推動檢察建議成為引發(fā)被建議單位重新審視與自我糾錯的“啟動器”。

1.健全與履職需要相對稱的調(diào)查核實保障性機制

為確保調(diào)查核實權(quán)有效行使及發(fā)揮監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)履職需要完善和細(xì)化相關(guān)調(diào)查取證措施，強化被調(diào)查對象的協(xié)作配合，加強調(diào)查取證方式的技術(shù)支持和經(jīng)費保障，在柔性約束的基礎(chǔ)上進一步增強剛性保障?？商嵴埻壢舜蟪Ｎ瘯雠_決議或者黨委政府出臺文件，明確受調(diào)查對象支持配合檢察機關(guān)調(diào)查核實的義務(wù)和責(zé)任，及時提供與監(jiān)督事項有關(guān)的卷宗、檔案、文件等資料，協(xié)助辦案人員查明事實和固定證據(jù)，并將不服從、不配合調(diào)查核實的行為納入責(zé)任追究范圍。

2.健全以提升監(jiān)督管理水平為重心的制作送達機制

嚴(yán)格按照《辦法》的分工和要求，以成立檢察建議落實工作分析督導(dǎo)小組為契機，推動業(yè)務(wù)部門、法律政策研究部門、案件管理部門各司其職⑤具體而言，由案件承辦部門負(fù)責(zé)檢察建議的調(diào)查制作、異議復(fù)查、督促落實；法律政策研究部門負(fù)責(zé)對社會治理類檢察建議書的法律依據(jù)和法理根據(jù)審核把關(guān)，對檢察建議登記備案；案件管理部門負(fù)責(zé)檢察建議的流程監(jiān)控和統(tǒng)計分析等。。加強對檢察建議審核、制發(fā)、備案等環(huán)節(jié)的流程監(jiān)控和動態(tài)管理，完善統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0 版本研發(fā)中的文書模塊設(shè)置，統(tǒng)一文書標(biāo)識、文號和格式。結(jié)合“辦案模式”與“辦事模式”，針對“四大檢察”領(lǐng)域“五大檢察建議”類型的不同特點設(shè)計分級分類制發(fā)程序，促進檢察建議制發(fā)的繁簡分流。深化宣告送達和文書公開，推動建設(shè)集會議、同步錄音錄像、多媒體示證等多項功能于一體的宣告室，邀請人大代表、政協(xié)委員參與，對國家治理領(lǐng)域重大事項和熱點問題制發(fā)的檢察建議采用宣告送達方式，以“看得見”的形式塑造監(jiān)督剛性。

3.健全注重數(shù)量與質(zhì)效導(dǎo)向的考核評價機制

注重檢察建議考核評價機制的科學(xué)導(dǎo)向，摒棄重數(shù)量和采納、輕質(zhì)量和效果的做法，優(yōu)化數(shù)量與質(zhì)效并重的考核評價模式。在考評內(nèi)容上，將文書考核和落實考核相結(jié)合，把檢察建議的文書質(zhì)量、采納情況、取得實效以及社會評價等因素作為綜合性考核指標(biāo)①對檢察建議的考核指標(biāo)設(shè)置可參考以下內(nèi)容：1.制發(fā)前開展必要的調(diào)查核實，調(diào)查深入扎實，找準(zhǔn)問題癥結(jié)；2.文書符合樣本的格式要求，適用對象、適用范圍準(zhǔn)確、審批程序規(guī)范；3.指出的問題準(zhǔn)確具體，得出的結(jié)論客觀真實；4.說理論證條理清晰、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、行文嚴(yán)密，法律依據(jù)充足；5.提出的對策措施具有操作性，能促成被建議單位整改落實；6.被建議單位整改及時、成效明顯，社會評價度高，能用具體的工作績效來說明等。顧文虎，林清紅：《檢察建議工作原則與機制完善》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》2014 年第4 期第33 頁。。在考評方法上，將常規(guī)考核和專項考核相結(jié)合，在各業(yè)務(wù)條線適當(dāng)擴大考核面，增加考核分值比例，并構(gòu)建備案審查、評查評鑒、逆向考核等方法。在考評結(jié)果應(yīng)用上，依據(jù)評分細(xì)則將結(jié)果檔次化或者數(shù)字化，并納入檢察官履職業(yè)績評價體系。

（二）提高文書質(zhì)量，讓檢察建議成為“專業(yè)之書”

從專業(yè)層面進一步加強檢察建議文書的質(zhì)量管控，避免出現(xiàn)用語瑕疵、格式混亂和邏輯謬誤，確保問題抓得準(zhǔn)、法律把得準(zhǔn)、說理論得準(zhǔn)、建議提得準(zhǔn)，提高文書內(nèi)容的“含金量”。

1.增強提出問題的準(zhǔn)確性和針對性

在提出問題時，除了審查案卷中訴訟文書所反映的問題，還要加強調(diào)查核實和綜合研判，對舉報線索和監(jiān)督事項開展親歷性審查，將靶向瞄準(zhǔn)發(fā)案單位、系統(tǒng)或者行業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)的問題癥結(jié)和漏洞根源，歸納反映問題實質(zhì)的事實要件，用準(zhǔn)確的語言加以敘述，提高對問題作出理性診斷的確切度。堅持個案監(jiān)督與類案監(jiān)督并重的思維，聚焦當(dāng)前執(zhí)法司法和社會治理重點領(lǐng)域群眾反映強烈、社會高度關(guān)注的共性問題，在個案基礎(chǔ)上深度分析、總結(jié)、歸類并制發(fā)類案檢察建議，實現(xiàn)由個案到類案的遞進式適用②譬如，針對某一時期涉黑涉惡違法犯罪向新興金融領(lǐng)域、農(nóng)村資源富集領(lǐng)域滲透擴張的傾向性趨勢，以類案形式向主管部門提出完善制度、強化監(jiān)管等檢察建議；針對打好“三大攻堅戰(zhàn)”中扶貧、金融、環(huán)保領(lǐng)域違法犯罪的普遍性隱患和問題，以類案形式向黨委、政府以及相關(guān)部門提出預(yù)警和應(yīng)對風(fēng)險的檢察建議等。。

2.增強說理論證的透徹性和嚴(yán)謹(jǐn)性

作為檢察建議文書中連接“事實”與“建議”的橋梁[5]，加強說理意味著應(yīng)當(dāng)緊密圍繞事實認(rèn)定和法律適用進行深入論證，使敘事和釋法形成有理有據(jù)、分析透徹、邏輯嚴(yán)密的論證系統(tǒng)。在事實認(rèn)定部分，要注重提煉案件事實的主要特點、發(fā)案規(guī)律以及深層次原因，剖析被建議單位存在的制度隱患、管理漏洞、薄弱環(huán)節(jié)與出現(xiàn)問題之間的因果關(guān)系。在法律依據(jù)部分，要正確援引被建議單位實施行為或不作為違反的法律法規(guī)條文，闡述采取相關(guān)措施的必要性，保證檢察建議的監(jiān)督事由具有確鑿的事實根據(jù)和充分的法律依據(jù)。

3.增強建議措施的可行性和可操作性

作為檢察建議的落腳點，建議措施不能只是籠統(tǒng)空洞或者羅列提綱式的內(nèi)容，而要充分考慮被建議單位的屬性、地位、職權(quán)以及管理制度等情形，針對不同案件或者問題有條理地表明建議觀點和結(jié)論性意見，制定出客觀合理、恰當(dāng)可行的對策措施。建議中的整改落實要求要有明確說明和具體標(biāo)準(zhǔn)，對所發(fā)現(xiàn)問題的解決具有指導(dǎo)意義和操作效用。同時，根據(jù)案情的緩急輕重情況，兼顧被建議單位的執(zhí)行難度和成本，設(shè)置科學(xué)合理的實施步驟來推進，讓被建議單位充分理解、愿意采納和順利實施。

（三）強化落實整改，讓檢察建議成為“實效之書”

檢察監(jiān)督不是“你錯我對”“你輸我贏”的零和博弈，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間具有“雙贏多贏共贏”“三個效果相統(tǒng)一”等一致目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)善用系統(tǒng)內(nèi)外的智力資源，將單一性落實模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鋵嵞Ｊ剑M一步增強檢察建議的實效。

1.加強溝通協(xié)調(diào)，變“文來文往”為“人來人往”

檢察建議工作不僅是靜態(tài)的文書制作，更是法律監(jiān)督與社會治理良性互動的過程。承辦檢察官應(yīng)當(dāng)在檢察建議發(fā)出后五日內(nèi)與被建議單位聯(lián)系，采取電話交談以及召開座談會、約談會、聯(lián)席會等形式，與有關(guān)人員對檢察建議的問題定性、整改意見、落實期限等事項進行溝通交流，聽取對方意見，了解落實中的實際困難和協(xié)助整改的需求。對因職能交叉重疊產(chǎn)生“多頭監(jiān)管”，僅靠某一部門難以有效解決，需要多部門協(xié)作配合才能落實整改的情形，由檢察機關(guān)牽頭召集相關(guān)部門、組織、第三方代表召開圓桌會議，共同探討問題、廣泛征求意見、商定整改方案。

2.加強督促落實，變“一發(fā)了之”為“緊盯到底”

衡量被建議單位是否實質(zhì)性履職盡責(zé)，不能僅憑回復(fù)來判斷，關(guān)鍵是對落實情況及時跟蹤監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)根據(jù)《辦法》第六條第一款的規(guī)定健全跟蹤督查機制③《辦法》第六條第一款規(guī)定：“承辦檢察建議的檢察官辦案組或者獨任檢察官負(fù)責(zé)跟蹤了解檢察建議落實情況，定期對被建議單位進行回訪，督促被建議單位落實檢察建議?！保沙修k檢察官負(fù)責(zé)對檢察建議的落實情況開展實地走訪查看和效果評估，加強對逾期未回復(fù)的檢察建議進行提醒和催辦①譬如，可在回復(fù)期限屆滿前5 日，向被建議單位發(fā)出執(zhí)行檢察建議通知書，告知逾期責(zé)任；被建議單位在回復(fù)期內(nèi)未回復(fù)檢察建議的，應(yīng)當(dāng)在期限屆滿后5 日內(nèi)發(fā)出書面催辦函。，重點對未獲采納、未按期整改或者尚未整改到位的檢察建議跟進監(jiān)督。針對落實整改中出現(xiàn)的生態(tài)修復(fù)期限較長、追繳費用較高、涉及面較廣較復(fù)雜等特殊情形，根據(jù)監(jiān)督事項性質(zhì)和整改進展情況，在合理期限范圍內(nèi)予以延長，制定方案分階段逐條逐項跟蹤監(jiān)督，督促被建議單位按照要求履職糾錯。

3.加強借力借智，變“單向監(jiān)督”為“多維監(jiān)督”

由于檢察建議內(nèi)含協(xié)商性監(jiān)督的本質(zhì)，為了保障其落實效果，需要引入外力、外腦形成監(jiān)督合力，打造多維監(jiān)督剛性模式。一方面，在國家層面尋求“外力”，將檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)察委監(jiān)督有機融合，形成“三合一”監(jiān)督體制[6]。借力人大監(jiān)督，依托其作為國家權(quán)力機關(guān)對行政、審判、檢察工作依法行使監(jiān)督權(quán)的憲法定位，建立提請人大督辦機制，對檢察機關(guān)報備的事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展、民生民利、群眾反映強烈等重大問題的檢察建議，由人大常委會采取調(diào)研視察、聽取報告、專項審議、執(zhí)法檢查、專題詢問、質(zhì)詢等方式督查督辦。借力紀(jì)委監(jiān)察委監(jiān)督，發(fā)揮其監(jiān)督檢查公職人員依法履職、調(diào)查涉嫌職務(wù)違法和犯罪行為等職能，建立協(xié)同聯(lián)動機制，通過案件線索雙向移送反饋、聯(lián)合監(jiān)督檢查、信息資源共享、案件通報、案卷查閱等方式，強化檢察建議落實中違紀(jì)、違法和犯罪的監(jiān)督問責(zé)。另一方面，在社會層面善用“外腦”，構(gòu)建“智慧借助”機制，組織相關(guān)領(lǐng)域或行業(yè)系統(tǒng)的專家學(xué)者開展咨詢、論證和評議，解決檢察建議落實中疑難、復(fù)雜和專業(yè)性較強的問題。

四、結(jié)語

“如水無筋骨，能勝萬斛舟。”歷經(jīng)不斷豐富和拓展，檢察建議這一柔性監(jiān)督方式越出訴訟領(lǐng)域走進廣闊的社會領(lǐng)域，其緊隨法治化的浪潮深耕不輟，砥礪前行中彰顯剛性之效。展望未來，如何切實承擔(dān)起為國家治理提供更加優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品的“供給側(cè)”職責(zé)，讓檢察建議成為助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的監(jiān)督重器，考驗著每一位檢察人的政治智慧、法律智慧。我們惟有勠力同心，以高度的檢察自信、檢察自覺和檢察擔(dān)當(dāng)打造剛性十足、質(zhì)效兼具的檢察建議，實現(xiàn)有“建”有“納”、從“諫”如流、“納”之有益、“落”地有聲，為推進法律監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化貢獻力量。