王亞文

摘 要：在多種突發(fā)性公共事件頻發(fā)的現(xiàn)代風(fēng)險世界中，加強政府應(yīng)急管理體系建設(shè)，對保障國家安全、滿足人民群眾對美好生活的向往有重要意義。從時間維度對我國政府應(yīng)急管理體系建設(shè)歷程進行梳理，總結(jié)建國以來政府應(yīng)急管理體系發(fā)展特點。在我國應(yīng)急管理體系既有成就的基礎(chǔ)上，從中央與地方兩個層面提出完善國家應(yīng)急管理體系的思考，以期增強政府抵抗風(fēng)險的能力。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體系;變遷歷程;發(fā)展特點;思考

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）09-0183-02

新中國成立以來，我國在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面做出了許多努力，應(yīng)急管理體制發(fā)展取得顯而易見的成果，應(yīng)急管理法制化與運行機制建設(shè)獲得一定程度發(fā)展。隨著國內(nèi)國際環(huán)境變化，面對多種不確定風(fēng)險因素的挑戰(zhàn)，我國應(yīng)急管理體系立足本國國情不斷健全。

一、我國政府應(yīng)急管理體系變遷歷程

1.我國應(yīng)急管理體系初步建立到成熟期（2003—2012年）。從2003年到十八大召開前，我國應(yīng)急管理系統(tǒng)在面對汶川大地震、玉樹地震等特大突發(fā)性公共事件挑戰(zhàn)中逐步完善，應(yīng)急管理體系由萌芽走向成熟。我國現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理體系自2003年開始建設(shè)起來。2003年的非典，隨著這場破壞力強的嚴(yán)重疫情席卷中國，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)不足急劇凸顯。公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，造成眾多損失，人民群眾要求提高政府應(yīng)急管理能力呼聲強烈，建立健全現(xiàn)代中國應(yīng)急管理體系提上日程。2003年7月，黨中央、國務(wù)院召開全國防治非典工作會議，認(rèn)識到我國突發(fā)事件應(yīng)對機制不健全，處置突發(fā)性公共衛(wèi)生事件能力低下，地方政府和部門缺乏應(yīng)急管理能力與準(zhǔn)備。2003年10月，《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》通過，第一次涉及我國預(yù)警和應(yīng)急機制要建立完善，強化政府處置突發(fā)性公共事件的能力。2004年9月，《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》審議通過，對社會預(yù)警體系的建立健全提出新的要求，要求應(yīng)急機制指揮統(tǒng)一、反應(yīng)迅速，提高政府保障公共安全的能力，增強政府應(yīng)對突發(fā)事件水平。2005年，應(yīng)急管理小組在國務(wù)院下設(shè)成立;2005年7月，第一次全國應(yīng)急管理工作會議在北京召開并通過《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》，首次提出“一案三制”，對其內(nèi)容進行說明，并強調(diào)有力落實“一案三制”?！耙话溉啤笔俏覈L期以來應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的主線支撐，對政府應(yīng)急管理體系的完善發(fā)揮著重要方向標(biāo)作用?！耙话溉啤焙w應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、應(yīng)急管理體制完善、應(yīng)急管理機制改進以及應(yīng)急管理法制健全四方面。在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)中，《應(yīng)急預(yù)案編制指南》緊急出臺，對各級政府應(yīng)急預(yù)案的制定提出，縱向通行各級政府，橫向覆蓋政府、市場、社會、公眾的要求。應(yīng)急管理體制建設(shè)集中在政府內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置，要求按照“統(tǒng)一指揮、分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主”的總要求，健全應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)、社會組織與社會公眾廣泛參與等。應(yīng)急管理機制即應(yīng)急管理運行機制，包括危機預(yù)警預(yù)防、各級政府協(xié)調(diào)聯(lián)動、國際政府社會組織合作等機制的建設(shè)。應(yīng)急管理機制建設(shè)是在處理突發(fā)性事件的基礎(chǔ)上形成的動態(tài)完善過程，應(yīng)急管理機制的健全對提升我國應(yīng)急管理水平有重要作用。應(yīng)急管理法制體系是應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)?！耙话溉啤泵鞔_指出，加強我國應(yīng)急管理法律法規(guī)及政策制定，在實踐中檢驗修正，使我國應(yīng)急管理工作展開有法可依。2006年1月，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》在中央層面發(fā)布，《預(yù)案》在組織體系和運行機制方面對地方政府應(yīng)急管理工作做出新規(guī)定，明確“地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)”。2006年底，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室在國務(wù)院辦公廳下增設(shè)，隨后地方政府相繼于政府辦下設(shè)應(yīng)急管理辦公室。2007年《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》頒布，以法律形式明確各級政府與部門職責(zé)，應(yīng)急管理體制建設(shè)制度化。同年，針對基層政府應(yīng)急管理工作相關(guān)內(nèi)容、規(guī)定與舉措的文件《關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》下發(fā)至地方各基層政府。2008年，我國全國應(yīng)急管理體系基本建立，在隨后四年應(yīng)對各種突發(fā)事件中不斷發(fā)展。

2.我國應(yīng)急管理體系建設(shè)新時期（2012年至今）。2012年黨的十八大以來，公共安全得到黨和國家重視，強調(diào)把公共安全上升到國家決策部署層面，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)進入新時期。2017年，《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》施行，針對我國應(yīng)急管理體系在新時代發(fā)展中存在不足，提出全方位、多層次的目標(biāo)與舉措，從加強應(yīng)急管理能力、強化應(yīng)急救援水平、增強綜合應(yīng)急保障水平、提高社會合作應(yīng)對能力、健全應(yīng)急管理體系五方面，提出增強應(yīng)急管理能力相應(yīng)可行的具體要求。2018年2月，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》審議通過，對應(yīng)急管理機構(gòu)做出重要調(diào)整，對應(yīng)急體系存在部門協(xié)調(diào)缺乏、國家統(tǒng)一指揮力度弱、應(yīng)急資源分散等問題進行解決?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》指明，應(yīng)急管理部國家作為國務(wù)院的組成部門，把安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職能、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國地震局、國家防汛抗災(zāi)抗災(zāi)總指揮部、國家參林防火指揮部內(nèi)有關(guān)應(yīng)急管理、應(yīng)急救援職能進行抽調(diào)并整合到新成立的應(yīng)急管理部?！斗桨浮窂囊话阈月氊?zé)、其他部門轉(zhuǎn)制人員管理、與地方政府分級管理三方面對應(yīng)急管理部職能進行明確規(guī)定，將應(yīng)急管理部定義為全國應(yīng)急管理系統(tǒng)的指揮部，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)各部門各政府應(yīng)急管理，調(diào)動多方應(yīng)急物資總控作用。

二、我國政府應(yīng)急管理體系的發(fā)展特點

1.政府對健全應(yīng)急管理體系重要性的認(rèn)識不斷深入，舉措堅強有力。從2003年對我國應(yīng)急管理體系建設(shè)水平低，政府抵御突發(fā)性公共事件能力不足的初步認(rèn)識，首次提出建立預(yù)警機制，提升政府應(yīng)對危機的能力，到2004年明確應(yīng)急管理體系建設(shè)方向性要求，2005年成立應(yīng)急管理小組，提出并落實“一案三制”應(yīng)急管理體制總框架，2007年《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》的頒布施行，2008年全國政府應(yīng)急管理體系基本建立，十八大以后，尤其是黨的十九屆三中全會后，應(yīng)急管理部成立及黨中央國務(wù)院多次在會議報告提到增強政府抗風(fēng)險能力，各級政府做好本區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理工作，完善應(yīng)急管理體制建設(shè)。從提出不足到應(yīng)急管理建設(shè)方向明確、“一案三制”總框架提出與落實、各級政府應(yīng)急管理辦公室成立、基本建成應(yīng)急管理體制，撤銷整合國務(wù)院多部門應(yīng)急管理職能，成立部級應(yīng)急管理機構(gòu)，充分體現(xiàn)政府對應(yīng)急管理建設(shè)重視不斷加強，政府應(yīng)急管理舉措越發(fā)具有針對性與可操作性，對提高政府應(yīng)急管理能力促進作用明顯。

2.管理主體由單一走向多元。建國以來，我國突發(fā)性事件應(yīng)對以政府為主導(dǎo)，政府是應(yīng)急管理的首要行動者與責(zé)任者，市場、社會組織與公眾參與意識弱，加入減少突發(fā)事件行動少，各級政府各部門是應(yīng)急管理的唯一主體。新世紀(jì)以來，非典、地震、化工危機等重大突發(fā)公共事件頻發(fā)，僅靠政府單一治理不能高效應(yīng)對各種潛在風(fēng)險。我國在建全應(yīng)急管理系統(tǒng)中逐步融入社會組織、市場與公眾的力量，出臺系列措施吸納社會力量參與應(yīng)急救援，培訓(xùn)公眾提高自救能力。進入新時代，黨中央國務(wù)院非常重視增強全社會抵御各種風(fēng)險的能力，注重市場機制作用發(fā)揮、強調(diào)把公眾參與應(yīng)急防治與救援的積極性、主動性充分調(diào)動起來、采取更加有力的措施鼓勵社會組織加入突發(fā)性公共事件治理?！秶彝话l(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》明確指出，到2020年我國要建成一個“全社會共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系”。我國應(yīng)急管理主體已由政府單一主導(dǎo)到社會多方參與，治理主體呈多元化發(fā)展。

3.應(yīng)急管理由資源分散化與機構(gòu)碎片化向指揮統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有力轉(zhuǎn)變。應(yīng)急管理部成立前，國務(wù)院各部門設(shè)有應(yīng)對不同類型突發(fā)性公共事件的應(yīng)急管理職能，無專門進行應(yīng)急管理的部門，應(yīng)急管理碎片化嚴(yán)重，各部門內(nèi)基于應(yīng)急管理職能增設(shè)類似機構(gòu)人員，機構(gòu)重復(fù)建設(shè)、資源分散浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。應(yīng)急管理部成立有效解決上述問題。應(yīng)急管理部作為國務(wù)院部級單位，整合13個部門應(yīng)急管理職能，統(tǒng)一指揮應(yīng)急管理，協(xié)調(diào)應(yīng)急資源，對提升政府應(yīng)對突發(fā)性公共事件能力，高效迅速處置各種風(fēng)險發(fā)揮重要核心作用。

三、基于我國應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀的思考

我國應(yīng)急管理體系建設(shè)在中央層面得到完善發(fā)展，應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)總目標(biāo)與分目標(biāo)確定，應(yīng)急管理部下各機構(gòu)適應(yīng)調(diào)整有序進行。為避免出現(xiàn)各應(yīng)急機構(gòu)重組整合后仍獨立行事，信息鴻溝，應(yīng)急管理部流于形式，無法發(fā)揮全國應(yīng)急管理工作指揮中心作用，要密切研究13個被整合部門應(yīng)急管理機構(gòu)及人員脫離原部門后，如何有序高效管理，充分發(fā)揮各應(yīng)急機構(gòu)與人員在預(yù)防、減緩、處置危機時的作用，凸顯應(yīng)急管理部在全國應(yīng)急管理體系中統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)各方資源的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

中央層面應(yīng)急管理體系的改革對地方特重大突發(fā)性公共事件的預(yù)防、救援、恢復(fù)有重要的幫助，但地方政府應(yīng)急管理體系建設(shè)未設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在充滿不確定風(fēng)險的社會，地方政府面對中小型突發(fā)性公共事件，如何結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H對其進行有效預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)是健全地方政府應(yīng)急管理體系亟須思考的問題，如何從組織體系、運行體系、法制建設(shè)改進，提高地方政府抵抗各種風(fēng)險的能力，保障人民幸福感，是各級政府與學(xué)者需關(guān)注的問題。

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[責(zé)任編輯 李曉群]