南方周末記者 周小鈴

2020年4月19日，西安城北的一家樓盤開售，咨詢者眾多。公積金貸款仍為首套房提供有力支持。

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★在某媒體發(fā)起的微博投票中，1.2萬網(wǎng)友不同意取消公積金，0.4萬人同意，0.1萬人無所謂。高贊評論是建議取消房貸利息，以及建議允許沒有限制地取出公積金。

“公積金當(dāng)初設(shè)計時最大的問題，就是沒有預(yù)期到中國經(jīng)濟環(huán)境的變化?！?/p>

恰恰是公積金的所有者——“個人”，沒有任何話語權(quán)，也沒辦法決定這筆錢該如何使用。

2020年2月12日，原全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員、現(xiàn)任中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長黃奇帆發(fā)文稱，需要對四個方面加快改革，其中之一是“取消企業(yè)住房公積金制度”。

4月16日，黃奇帆再度撰文細論此事，認為公積金是社會公共福利系統(tǒng)的階段性產(chǎn)物，應(yīng)該取消，為企業(yè)減負，同時把公積金變?yōu)槟杲?，退休時劃歸個人。

4月30日，格力電器董事長兼總裁董明珠表述贊同取消公積金。這代表了許多企業(yè)的意愿，取消公積金會降低企業(yè)負擔(dān)。

此后，前財政部長樓繼偉也在一次會議中表示，公積金的繳費率是單位和個人各5%-12%，合計最高到24%，“現(xiàn)在是可以緩繳，我認為以后可以降到5%，就是關(guān)于之前取消公積金的觀點我也是同意的?！?/p>

這些觀點激起了網(wǎng)友的爭議，在某媒體發(fā)起的一項微博投票中，1.2萬網(wǎng)友不同意取消公積金，0.4萬人同意，0.1萬人無所謂。高贊評論是建議取消房貸利息，以及建議允許沒有限制地取出公積金。

“三贏”設(shè)計

1984年，上海市區(qū)的人均居住面積5平方米，意味著一家三口要蝸居在15平米的小房子里，過著逼仄局促的生活。從上海統(tǒng)計局數(shù)據(jù)來看，上海市人均居住面積（包括公房、私房）從4平方米漲到5平方米，整整用了16年時間。

上海市公積金方案起草者、上海社科院研究員戴曉波那一年剛從復(fù)旦大學(xué)畢業(yè)，分配至上海市計劃委員會經(jīng)濟研究所工作。他接到的第一個課題就是住房商品化。四年后，全國啟動住房改革，戴曉波擔(dān)任上海住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的方案組組長，希望推動解決上海人的住房問題。

時任上海市市長朱镕基提出，可否增加100萬平方米的住房建設(shè)，因政府資金緊張，唯有通過住房改革來進行融資。經(jīng)測算，建設(shè)資金缺口為8億元。

方案組先后提出提高租金、銷售住房等方案回籠資金，但這都需要老百姓的“口袋”來支撐。這兩個方案落空后，“第三條路”理所當(dāng)然就是解決老百姓的資金問題，“（老百姓）有了錢才能談房子”。

1990年3月，在朱镕基的提議下，上海市政府正式成立一個由17人組成的住房問題研究小組，戴曉波任小組成員。在朱镕基帶領(lǐng)市政府代表團訪問中國香港和新加坡之后，建議以公積金為突破口來解決老百姓的資金問題。同年5月，住房問題研究小組包括戴曉波在內(nèi)的5名成員前往中國香港和新加坡，借鑒其成功經(jīng)驗。

該小組的考察成果形成了《上海市住房制度改革實施方案》，于1991年5月正式在上海實施。核心思想可以用“推行公積金，購房買債券，提租給補貼，買房給優(yōu)惠，建立房委會”來概括。戴曉波任上海公積金中心的資金處處長，他認為公積金制度對于國家、企業(yè)、個人來說，是“三贏”。

由于上海正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段，員工工資不包含住房資金，房子由政府或企業(yè)分配，租住的房子租金也很便宜。公積金制度調(diào)和了當(dāng)時分房者與未分房者之間的“矛盾”。對于已分到房的人，可以用公積金把房子買下來，沒有房子的人則可以借公積金貸款買房。

對于當(dāng)時的企業(yè)而言，發(fā)放公積金亦可以減輕為員工解決住房的壓力。戴曉波回憶，當(dāng)時上海民營企業(yè)較少，三獨（獨立發(fā)薪、獨立法人、獨立納稅）企業(yè)有12萬戶，包括一些外資企業(yè)。由于外資企業(yè)的雇傭關(guān)系不穩(wěn)固，無法像中國企業(yè)那樣為員工蓋房子，公積金制度恰好能為他們解困。

對于政府來說，戴曉波列舉，之前那五句話的方案中，前四句話都為政府融到了錢。其中公積金融到五個億，發(fā)放債券融到兩個億，租金提高一倍后收回一個億，出售公房后，房管局也省去了養(yǎng)護、管理成本，減少了虧損。

當(dāng)時，上海公租房所有權(quán)屬于國家，使用權(quán)屬于個人?！罢粨碛忻x上的所有權(quán)，而公民個人卻可以享受使用權(quán)、處置權(quán)、交易權(quán)，以及產(chǎn)權(quán)所帶來的收益?！惫e金制度推行后，讓上海市民得以購置屬于自己的產(chǎn)權(quán)明晰的房子，實現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的有效結(jié)合。

1991年，上海市人均居住面積為6.7平方米。公積金制度實行6年后的1996年，上海市人均居住面積增加到8.7平方米。1994年，上海公積金中心還在全國率先進行公積金個人購房抵押貸款，而后中國建設(shè)銀行和其他銀行才陸續(xù)跟進開設(shè)個人住房抵押商業(yè)貸款業(yè)務(wù)。

利益分化

上海所實施的公積金制度，雖推動解決了城市勞動者的住房問題，但后期也由于管理過嚴而“失去活力”。

戴曉波在任期間，公積金管理中心的權(quán)限極大，“（中心）可以用這筆錢給老百姓貸款、買房，可以把錢貸給企業(yè)幫老百姓建房，也可以買國庫券、債券保值增值?！?/p>

當(dāng)時，很多地方的公積金中心將錢投資在商品房或債券中，但由于各地公積金中心管理水平參差不齊，因此也出現(xiàn)了分化。1997年，東南亞爆發(fā)金融危機，波及世界，各地公積金中心因此遭遇投資風(fēng)險，有些城市公積金中心甚至出現(xiàn)被券商、開發(fā)商騙錢的情況。

“買了‘空債券的公積金不僅拿不到錢，財政還得賠錢。”戴曉波說，“空債券”指的是，當(dāng)時券商手頭并無債券，卻以開具保管單來銷售債券的做法。一旦券商無法兌現(xiàn)保管單，公積金中心就只能認栽。

此后，1999年，住房公積金管理條例中規(guī)定，將公積金管理中心職責(zé)內(nèi)的“保值、增值”改為“保值、歸還”，限制其權(quán)力。2002年修訂的公積金條例中，更明確規(guī)定了各地公積金中心由建設(shè)主管部門、財政部和中國人民銀行分支機構(gòu)共同監(jiān)管。

然而，政府有關(guān)部門代管后，地方政府權(quán)力過大，又使“公積金”成為地方“小金庫”之憂。

據(jù)公開報道，2010年，住建部公布，北京、天津、重慶、唐山等28個城市，作為利用公積金貸款支持保障房建設(shè)的試點城市。

2013年3月，中國社科院財貿(mào)研究所研究員王利娜接受南方周末記者采訪時也表示，按照財政部規(guī)定，公積金的增值收益扣除管理費用后，全部充作政府財政的保障房補充資金，混淆公積金的產(chǎn)權(quán)歸屬，“這個資金到底姓‘公還是姓‘私？”

由公積金產(chǎn)生的利益分化不僅存在于政府部門、機構(gòu)之間，還存在于繳存群體中。

比如，壟斷行業(yè)職工的公積金繳納比重高于其他行業(yè)職工，造成收入分配不均；公積金賬戶存款收益率低，跑不贏通脹；在日漸高漲的房價下，公積金貸款杯水車薪，中低收入者依舊買房難等。

2015年，公積金條例時隔十三年再次修訂。對比2002年修訂版，南方周末記者發(fā)現(xiàn)，新修訂版限制繳存基數(shù)為上年城市單位平均工資的60%到3倍之間，繳存比例不高于12%，不低于5%。對公積金繳存人也放寬了公積金提取條件。同時，規(guī)定公積金收益不再用作保障性住房的補充資金或貼息。

“中央出臺公積金修訂條例，是為了規(guī)避公積金風(fēng)險，但同時也約束了公積金的活力。”戴曉波說。

回想起這些年來公積金制度的發(fā)展，戴曉波感嘆，“公積金當(dāng)初設(shè)計時最大的問題，就是沒有預(yù)期到中國經(jīng)濟環(huán)境的變化?！钡J為，諸多不公平現(xiàn)象背后是土地制度和戶籍制度，歸咎于公積金是不合理的。

存廢之爭

在公積金制度運行的近三十年里，對于“廢除公積金”的提議，陳杰已司空見慣。陳杰是上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任，2006年回國任教后，一直參與、見證公積金制度發(fā)展。

在他的印象中，公積金存廢問題從2006年至2020年，起碼已有過三波討論。這三波討論中，“廢除公積金”的支持者所持主要觀點是為企業(yè)減負。

此外，理由還包括公積金支持職工購房作用不明顯，公積金制度導(dǎo)致繳存人資產(chǎn)貶值，拉大社會貧富差距以及公積金管制制度的本身缺陷等。

站在企業(yè)的角度來說，取消公積金肯定會減輕負擔(dān)，特別是中小企業(yè)，“肯定是希望能少則少，更愿意把‘四金都取消掉?！?/p>

上海一家技術(shù)外包公司的創(chuàng)始人告訴南方周末記者，上海規(guī)定個人和企業(yè)需要各出7%作為公積金，企業(yè)負擔(dān)很重，員工實際到手也比看上去少，存入公積金賬戶能產(chǎn)生多少收益，又說不清楚。

有學(xué)者以2018年為例，計算公積金發(fā)放個人住房貸款余額占整個個人住房貸款余額不足20%，并以此認為，當(dāng)前老百姓債務(wù)主要是商業(yè)貸款，未來有望以商業(yè)貸款代替公積金貸款。

但根據(jù)《全國住房公積金2018年年度報告》，當(dāng)年發(fā)放的個人住房貸款中，中、低收入群體占96%，首套住房貸款占86%，144（含）平方米以下普通住房占89%，住房公積金貸款重點支持中低收入職工購買首套普通住房，當(dāng)年公積金提取總額高于住房公積金繳存總額的60%。

陳杰分析，“從這個角度來說，公積金的利用程度還是比較高的”。繳存公積金的人可以享受到企業(yè)繳納的另一半福利，用于貸款首付，也可以提取用于沖貸款月付、租房支出和裝修等。他補充道，一旦取消公積金，企業(yè)本身就沖著“減負”去的，自然不會再發(fā)放福利。除非是在勞動力市場具備競爭力的勞動者，才會得到企業(yè)的福利不變“承諾”。

廣東一家少兒培訓(xùn)機構(gòu)創(chuàng)始人向南方周末記者稱，取消公積金確實會減輕企業(yè)負擔(dān)，但若換成企業(yè)年金，比例跟公積金差別不大。

在陳杰的調(diào)查中，部分支持取消的職工，要么是已用過公積金，之后也不需要用的人，要么是基本沒有可能買房子的人。但共同點都是認為錢放在公積金賬戶，收益很低，還不如放在自己手里。

對此，陳杰認為，如何讓大家愿意把錢放在公積金賬戶里，核心任務(wù)在于如何解決公積金賬戶收益率太低的問題。

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南方周末記者 周小鈴

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他注意到，收益率相較之前已有提高，也做過一些嘗試增加收益。但依據(jù)客觀邏輯，大家之所以能夠享受到低息貸款，本質(zhì)上是因為融資成本夠低。提高公積金賬戶的存款利率跟“低存低貸”的內(nèi)在邏輯存在矛盾。

而戴曉波認為，低貸與低息之間不存在必然聯(lián)系。公積金賬戶的存款利息由央行制定。假設(shè)公積金繳存100億，50億保證低息，剩下50億可尋求更高收益，把利息分給存款用戶?！叭绻栈貋淼腻X全都用于貸款，那肯定是低息低貸，但現(xiàn)在沒貸出去的那部分，不是給銀行做貢獻了么？”

推行初期，由于公積金中心是事業(yè)單位，需找一家金融機構(gòu)代管，戴曉波將公積金這筆龐大的存款業(yè)務(wù)交給銀行。如今，再想把這筆公積金拿出來交由基金公司、證券公司、保險公司管理已不容易?！叭绻彦X拿走，這筆存款就跟銀行沒有關(guān)系了。”

在這一情況下，恰恰是公積金的所有者——“個人”，沒有任何話語權(quán)，也沒辦法決定這筆錢該如何使用。

走向何方？

在討論“公積金存廢”問題時，公積金制度改革的方向也被反復(fù)論述。

早在2013年，戴曉波接受南方周末記者采訪時就表示，公積金改革應(yīng)朝著新加坡式的社會基金、公共資金轉(zhuǎn)變，打通住房、養(yǎng)老、教育等功能，公積金作為私人賬戶由社會與市場來進行公共管理。

新加坡的公積金制度創(chuàng)立初期，是為了解決勞動者的養(yǎng)老問題。由于外資在新加坡投資設(shè)廠，新加坡政府要求外資企業(yè)為員工設(shè)立公積金，是為了在外資離開后，員工手里還能留下一筆養(yǎng)老錢。但養(yǎng)老對于當(dāng)時的年輕人來說，還太遙遠。時任新加坡總理李光耀同意讓年輕人拿著這筆錢買房，隨后公積金的使用又擴展到教育和醫(yī)療。

陳杰在2008年曾主持國家自然科學(xué)基金委員會的“國際經(jīng)驗和中國住房公積金制度改革”課題，重點負責(zé)“國際經(jīng)驗”部分。他發(fā)現(xiàn)，新加坡是一個低稅收、低福利國家，福利主要靠社會互助。而中國不同，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房都涉及跨部門整合，“多少用在教育，多少用在住房，多少用在養(yǎng)老，都有配比?！?/p>

戴曉波也認為，如果公積金改革仍把選擇權(quán)交到利益部門的手里，那一定難以協(xié)調(diào)，各機構(gòu)會爭相瓜分公積金。因此，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)非常重要。

以黃奇帆為代表的一種觀點認為發(fā)展企業(yè)年金是更好的解決方案。企業(yè)年金，指的是企業(yè)為職工在基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上建立的補充養(yǎng)老保險制度。根據(jù)第一財經(jīng)報道，企業(yè)年金建立14年以來，只覆蓋了不到10%的企業(yè)參保職工，兩千多萬人，且主要集中于大型和壟斷性國企。

北京市房地產(chǎn)法學(xué)會副會長兼秘書長、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)趙秀池教授則反對將公積金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣鸹蚱髽I(yè)年金。在她看來，公積金的使命并未完成，租房的人需要提取公積金償還房貸或支付房租，而年金、基金都無法做到隨時支取，且不具備法律強制力，企業(yè)交付份額也沒有保障。

她對南方周末記者補充，相較企業(yè)年金，公積金更有可能覆蓋全部職工。應(yīng)該把公積金像“五險”一樣落實。公積金制度的核心問題在于覆蓋面不夠，覆蓋面提高，就能在一定程度上縮小貧富差距。

陳杰認為住房公積金取消不可行，社會動蕩太大，陡然轉(zhuǎn)為社會基金也不現(xiàn)實，但可探索打通年金的道路。比如前十五年，公積金賬號主要為職工解決住房問題，繳存滿十五年后，個人可自行決定將錢轉(zhuǎn)到年金賬號作為補充養(yǎng)老金，根據(jù)自身投資需求選擇不同風(fēng)險收益的投資，這也符合“先住房，后養(yǎng)老”的個人財務(wù)生命周期。

戴曉波也認為，公積金制度改革的走向并非簡單的公積金還是企業(yè)年金的問題，而是如何探索兩者合并，“不論制度怎么結(jié)合，都需要擇其對老百姓有利的方向來設(shè)計，把選擇權(quán)交還給個人?！?/p>

而對于企業(yè)在三者間的作用，三位專家均表示，企業(yè)確有減負需要，但也不該損害職工利益。陳杰說，“企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)必要的社會責(zé)任，‘五險一金都是企業(yè)社會責(zé)任的體現(xiàn)。”