徐燕平上海市人民檢察院第三分院（鐵檢分院）黨組書記、檢察長(zhǎng)

作為全國(guó)首家跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革試點(diǎn)院，上海市人民檢察院第三分院于2014年12月28日正式掛牌成立。成立以來(lái)，我們辦理了一大批事關(guān)人民群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度高、在上海乃至全國(guó)有重大影響的典型案件，逐步探索總結(jié)出了跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的“上海模式”。

初探“上海模式”

改革試點(diǎn)之初，我們有的只是中央《試點(diǎn)方案》一紙文件，其中僅有相關(guān)框架性規(guī)定，如何將其落實(shí)？考驗(yàn)的是我們地方檢察機(jī)關(guān)的改革智慧、政治智慧。試點(diǎn)探索過(guò)程中，我們上海的做法主要可以概括為以下三個(gè)方面：

一是確定“跨+特+專”的特殊案件管轄模式。“跨”，即本身具有跨域性質(zhì)的傳統(tǒng)鐵路案件，以及“海、陸、空”大交通類案件;“特”，即食藥、環(huán)資、知產(chǎn)、走私等具有特殊性、專業(yè)性性質(zhì)的案件;“?！保磳?duì)于上海三中、海事、金融等專門法院的民行監(jiān)督案件。近六年來(lái)，我們共受理提請(qǐng)審查逮捕海關(guān)、知產(chǎn)、食藥品安全領(lǐng)域新增管轄案件417件935人，受理審查起訴692件1508人，受理刑事二審上訴、抗訴、再審案件99件217人，受理羈押必要性審查案件114件114人。試點(diǎn)實(shí)踐表明，上述“跨+特+?！碧厥獍讣茌犇Ｊ绞强茖W(xué)的，也是切實(shí)可行的，初步彰顯了其統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、排除干擾的改革價(jià)值。

二是政法委牽頭，政法各家會(huì)簽文件的工作開展模式。根據(jù)《試點(diǎn)方案》，上海市院聯(lián)合三分院共同起草《關(guān)于上海市人民檢察院第三分院案件管轄有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》，報(bào)上海市委政法委。由市委政法委牽頭，會(huì)同市高法、公安局、司法局等相關(guān)單位專題研究，并達(dá)成一致意見。這對(duì)于后來(lái)多個(gè)管轄文件的順利會(huì)簽起到至關(guān)重要的作用。實(shí)踐證明，在開展地方試點(diǎn)過(guò)程中，爭(zhēng)取政法委的牽頭與支持，有利于推動(dòng)試點(diǎn)方案順利開展。

三是“整體規(guī)劃，分步實(shí)施”的工作實(shí)施模式。2016年8月，上海市院會(huì)同市高法、市公安局、司法局會(huì)簽《關(guān)于上海鐵路運(yùn)輸法院、上海鐵路運(yùn)輸檢察院有關(guān)刑事案件調(diào)整管轄的工作意見》，明確2016年9月底前，完成本市破壞環(huán)境資源保護(hù)刑事案件的管轄調(diào)整;2017年下半年，完成本市危害食品藥品安全刑事案件的管轄調(diào)整;到2020年，全面完成其余刑事案件的管轄調(diào)整。我們認(rèn)為，“整體規(guī)劃，分步實(shí)施”的工作模式，在進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)乃至將來(lái)跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革全面推開后，都是一種比較切實(shí)可行的“施工方式”。

深化改革的契機(jī)

第一，中央對(duì)于跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的改革任務(wù)、目標(biāo)要求沒有變。十九大報(bào)告指出，進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。設(shè)立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，目的就是為人民群眾提供更高質(zhì)量的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品，滿足人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更高水平的需求。

第二，高檢院對(duì)于跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的方向路徑愈發(fā)明晰。2018年12月27日高檢院印發(fā)的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》中提出：“深化與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度改革。健全對(duì)最高人民法院巡回法庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、金融法院等的法律監(jiān)督機(jī)制?！?019年4月24日高檢院印發(fā)的《關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》也明確：“深化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶鐵路運(yùn)輸檢察體制改革，建立集中管轄跨省生態(tài)環(huán)境資源行政公益訴訟案件機(jī)制。采取個(gè)案指定形式，由相關(guān)省級(jí)檢察院報(bào)最高人民檢察院商最高人民法院指定管轄?！边@些都使得跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的方向路徑愈發(fā)明晰。

第三，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略為跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革搭建了良好的平臺(tái)。2018年首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上，習(xí)近平總書記宣布支持長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2019年5月30日，中共中央政治局審議通過(guò)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)“強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共治共保”“高水平建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”提出要求，三省一市隨后印發(fā)的實(shí)施方案中對(duì)于合作提升社會(huì)治理共建共治共享水平，促進(jìn)法律適用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法司法合作等也都做了規(guī)定。9月18日在鄭州主持召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書記鄭重宣布：“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略?！边@些均為跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革搭建了良好的推進(jìn)平臺(tái)。

第四，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的正式確立為跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革拓寬了新的空間。2017年7月1日起實(shí)施的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。張軍檢察長(zhǎng)在2019年10月舉行的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議聯(lián)組會(huì)上指出，“有不少危害社會(huì)公益的案件，帶有區(qū)域性、流動(dòng)性，考慮以鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)體制改革為契機(jī)，建立跨區(qū)域司法管轄制度為主的機(jī)構(gòu)。”這為我們推進(jìn)跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革指明了方向。

第五，《長(zhǎng)江保護(hù)法》等專門立法為跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革提供了新的可能。根據(jù)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2019年度立法工作計(jì)劃的要求，2019年8月28日，全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)征求對(duì)《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）的意見，該征求意見稿中提出，國(guó)家設(shè)立長(zhǎng)江流域?qū)ｉT法院、檢察院，負(fù)責(zé)辦理涉及長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展的各類案件。若能妥善處理長(zhǎng)江流域?qū)ｉT法院、檢察院與跨行政區(qū)劃法院、檢察院之間的關(guān)系，必然能發(fā)揮改革疊加效應(yīng)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，依托構(gòu)建全流域性的專門法院、檢察院，未嘗不是深化跨行政區(qū)劃法院、檢察院的一個(gè)方向，也為作為新生事物的跨行政區(qū)劃法院、檢察院提供了一片新的生長(zhǎng)空間。

五項(xiàng)改革建議

1.借助區(qū)域一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略有利契機(jī)，積極推動(dòng)跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革“跨省”管轄探索。新時(shí)代背景下，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，我們認(rèn)為，可以以此為契機(jī)，積極探索設(shè)置跨省級(jí)行政區(qū)劃管轄的檢察院。如，可在長(zhǎng)江流域區(qū)域內(nèi)設(shè)置“長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察院”或“長(zhǎng)江流域中下游跨行政區(qū)劃?rùn)z察院”等;也可按區(qū)域方位劃分，或按序號(hào)劃分。主要管轄跨省域重大破壞環(huán)境污染刑事、公益訴訟案件;易受地方因素干擾的重大有影響的食藥品、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等刑事、公益訴訟案件;區(qū)域內(nèi)重大有影響的民事、行政訴訟監(jiān)督案件，以及對(duì)于最高法巡回法庭等的檢察監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督全覆蓋。

2.爭(zhēng)取人大授權(quán)，積極推動(dòng)立法。當(dāng)前，全國(guó)人大常委會(huì)以授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定的方式引領(lǐng)改革，確保重大改革于法有據(jù)的做法，已成為立法工作的新常態(tài)。但，一方面，繼《試點(diǎn)方案》之后，這項(xiàng)十八屆三中、四中全會(huì)確定的改革任務(wù)，至今仍未取得全國(guó)人大常委會(huì)的試點(diǎn)授權(quán);另一方面，前述建議中，無(wú)論是擬于現(xiàn)階段提出的深化方案，還是借助區(qū)域一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略構(gòu)建跨行政區(qū)劃?rùn)z察院，均離不開人大授權(quán)、法律支撐。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是先爭(zhēng)取獲得立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。

3.聚焦“跨+特+?！保晟瓢讣茌?。我們建議：下一步，深化跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革、鐵檢轉(zhuǎn)型發(fā)展，在案件管轄上應(yīng)聚焦“跨+特+?！比齻€(gè)方面。

4.根據(jù)新增職能定位，對(duì)鐵檢機(jī)關(guān)更名。當(dāng)前，鐵檢機(jī)關(guān)的名稱和實(shí)際承擔(dān)的職能不相匹配，前期也因名稱問(wèn)題增加了不少跨區(qū)域辦案阻力，亟須更名。

5.“整體規(guī)劃，分步實(shí)施”，穩(wěn)步推進(jìn)鐵檢轉(zhuǎn)型發(fā)展。為確保改革穩(wěn)步推進(jìn)，短期內(nèi)可保持鐵檢機(jī)關(guān)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)人員編制現(xiàn)狀，再根據(jù)受案范圍的擴(kuò)大，逐步增加機(jī)構(gòu)人員編制配備，實(shí)現(xiàn)案件量和機(jī)構(gòu)人員編制的同幅增長(zhǎng)，確保案件管得了、辦得好。

作為全國(guó)首家跨行政區(qū)劃改革試點(diǎn)院，我們?nèi)衷阂欢ú煌醒胩剿髟O(shè)立跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的改革初心，牢記為全國(guó)提供可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)的歷史使命，續(xù)寫跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革新篇章！

編輯：夏春暉? 386753207@qq.com