元曉曉

[摘? 要]黨的十八大以來(lái)，隨著全面從嚴(yán)治黨的力度不斷加大，在黨內(nèi)監(jiān)督方面黨和國(guó)家實(shí)施許多富有成效的措施，取得了良好的社會(huì)效果，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此給予很大的關(guān)注。學(xué)者們從黨內(nèi)監(jiān)督的理論基礎(chǔ)出發(fā)，梳理中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的歷史沿革，總結(jié)黨的十八大以來(lái)在黨內(nèi)監(jiān)督方面取得的成就，并對(duì)完善黨內(nèi)監(jiān)督制度面臨的問(wèn)題進(jìn)行歸納，有利于進(jìn)一步了解和研究黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)監(jiān)督;理論基礎(chǔ);發(fā)展成就;路徑優(yōu)化

[中圖分類號(hào)]D26? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2020）10-0037-06

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)一直重視黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，無(wú)論是在新民主主義革命時(shí)期，還是在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，以及從改革開放至今，都留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)等方面進(jìn)行探索和努力，在凈化黨的政治生態(tài)、規(guī)范黨和國(guó)家的權(quán)力運(yùn)行方面成效顯著。總結(jié)黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，研究和解決目前黨內(nèi)監(jiān)督的不足，對(duì)進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。

一、邏輯維度：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督思想的理論基礎(chǔ)和歷史回溯

“我們黨是用革命理想和鐵的紀(jì)律組織起來(lái)的馬克思主義政黨，組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，也是我們的力量所在。”[1]9中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度，是繼承馬克思主義經(jīng)典作家的黨內(nèi)監(jiān)督思想，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行實(shí)踐探索形成的。

（一）理論邏輯：對(duì)馬克思主義經(jīng)典作家黨內(nèi)監(jiān)督思想的總結(jié)與提煉

馬克思恩格斯雖然沒(méi)有系統(tǒng)提出黨內(nèi)監(jiān)督的理論，但是在領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)開展工人運(yùn)動(dòng)的過(guò)程中，逐漸提出了一些關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的基本思想。而列寧在領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中進(jìn)一步豐富共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的思想，為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督制度奠定了原則基礎(chǔ)，提供了實(shí)踐方向。馬克思主義經(jīng)典作家黨內(nèi)監(jiān)督思想至今仍具有現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義。

1.從多個(gè)角度對(duì)馬克思恩格斯黨內(nèi)監(jiān)督思想進(jìn)行闡釋。孟凡強(qiáng)、吳君認(rèn)為，馬克思恩格斯使共產(chǎn)主義政黨的黨內(nèi)監(jiān)督有了最初的制度框架，在《共產(chǎn)主義者同盟章程》中馬克思指出，要建立民主選舉制度，為自下而上的黨內(nèi)民主監(jiān)督提供權(quán)力依托，并且馬克思恩格斯在實(shí)踐中不斷完善黨的代表大會(huì)制度，使黨內(nèi)最高監(jiān)督形式制度化、經(jīng)常化。[2]沈英認(rèn)為，馬克思恩格斯的黨員地位平等、提倡批評(píng)和絕對(duì)自由地交換意見這兩條原則，為發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督產(chǎn)生了積極的作用。[3]有些學(xué)者從權(quán)力監(jiān)督角度總結(jié)馬克思的黨內(nèi)監(jiān)督思想，董世明認(rèn)為，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)是建立在公有制基礎(chǔ)上的，人民作為國(guó)家的主人，讓廣大勞動(dòng)群眾參與國(guó)家和社會(huì)的管理，對(duì)公職人員行為進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，可以保證權(quán)力的公共性。[4]鄔思源認(rèn)為，馬克思恩格斯從社會(huì)決定國(guó)家的理論出發(fā)，完整地論證了社會(huì)制約、監(jiān)督國(guó)家的必要性，這種必要性不僅是由國(guó)家的歷史地位決定的，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然。此外，在黨內(nèi)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制，對(duì)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行監(jiān)督實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了民主集中制原則，使黨內(nèi)監(jiān)督有了制度支持。[5]

2.對(duì)列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想的總結(jié)與提煉。十月革命勝利后，列寧領(lǐng)導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)建立了世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，針對(duì)布爾什維克黨以及特殊的國(guó)情，列寧在黨內(nèi)監(jiān)督方面進(jìn)行了有益探索，進(jìn)一步豐富了馬克思恩格斯的黨內(nèi)監(jiān)督思想。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從以下三個(gè)方面分析列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想。一是從加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的必要性來(lái)分析。布爾什維克黨執(zhí)政后，官僚主義開始滋生蔓延，黨內(nèi)出現(xiàn)了追求升官發(fā)財(cái)?shù)母瘮‖F(xiàn)象，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是為了同官僚主義、升官發(fā)財(cái)?shù)痊F(xiàn)象做斗爭(zhēng)，防止黨蛻化變質(zhì)。[6]此外，出于對(duì)“斯大林同志當(dāng)了總書記，掌握了無(wú)限的權(quán)力，他能不能永遠(yuǎn)十分謹(jǐn)慎地使用這一權(quán)力”[7]745的擔(dān)心，列寧指出必須加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督以防止黨內(nèi)權(quán)力高度集中，黨的領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行。[8]二是從實(shí)踐探索來(lái)看，首先，建立獨(dú)立、權(quán)威的黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)——同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)以自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)為原則，其重點(diǎn)在于加強(qiáng)對(duì)黨的高層特別是政治局和總書記的監(jiān)督。[6]其次，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，不僅要求完善黨紀(jì)，而且對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)進(jìn)一步明晰，為維護(hù)黨中央權(quán)威奠定基礎(chǔ)[9]。最后，加大黨的紀(jì)律的執(zhí)行和落實(shí)，一方面要求黨員提高紀(jì)律意識(shí)，自覺(jué)遵守紀(jì)律，維護(hù)黨的權(quán)威。另一方面要求采取黨內(nèi)報(bào)告、倡導(dǎo)質(zhì)詢、輿論問(wèn)責(zé)等方式對(duì)失職、瀆職的黨代表、領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)展開問(wèn)責(zé)[10]。三是闡述列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想的當(dāng)代價(jià)值與意義。列寧強(qiáng)調(diào)發(fā)展黨內(nèi)民主、建立黨的監(jiān)督和制約機(jī)制是克服權(quán)力過(guò)度集中的重要途徑，為完善黨內(nèi)民主集中制提供理論上的指導(dǎo)。列寧黨的紀(jì)律建設(shè)思想有利于我們進(jìn)一步學(xué)習(xí)和掌握習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督重要論述，對(duì)理解中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)具有思想啟示作用。[11]

（二）歷史邏輯：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的積極探索與實(shí)踐

中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨以來(lái)就十分重視黨的監(jiān)督作用的發(fā)揮，由于不同時(shí)期黨的任務(wù)不同，在新民主主義革命、社會(huì)主義建設(shè)、改革開放時(shí)期的不同階段黨內(nèi)監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)也不同。

國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為毛澤東黨內(nèi)監(jiān)督思想主要分為兩個(gè)時(shí)期：新民主主義革命時(shí)期和中華人民共和國(guó)成立初期對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的積極探索。在新民主主義革命時(shí)期，有學(xué)者認(rèn)為，古田會(huì)議是中央蘇區(qū)探索黨內(nèi)監(jiān)督的一次重要會(huì)議，這次會(huì)議把對(duì)黨員的思想政治教育上升到確保黨的無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)性質(zhì)的高度予以重視，確立了從思想上建黨的原則。此外，中央蘇區(qū)巡視制度的建立和執(zhí)行不僅可以統(tǒng)一黨的思想、加強(qiáng)各部門聯(lián)系，也有利于黨中央了解下情、適時(shí)糾偏、提高局部執(zhí)政的科學(xué)性。[12]黨的五大選舉產(chǎn)生黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會(huì)，這使得黨內(nèi)監(jiān)督更加規(guī)范，對(duì)爭(zhēng)取全國(guó)革命的勝利發(fā)揮了重要作用。[13]中華人民共和國(guó)成立后，針對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)的官僚主義、享樂(lè)主義等不良傾向，一方面，將黨內(nèi)監(jiān)督的方法以法規(guī)條文的形式寫入黨章，完善黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制，提高全黨特別是黨的中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)。通過(guò)在全黨范圍內(nèi)開展整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，在黨內(nèi)形成良好的監(jiān)督氛圍，以達(dá)到肅清黨內(nèi)不良風(fēng)氣、克服官僚主義的目的。[14]另一方面，毛澤東要求通過(guò)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主來(lái)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督，要求黨內(nèi)敢講話，善于開展批評(píng)與自我批評(píng)，推翻家長(zhǎng)一言堂[15]，較好發(fā)揮了黨員的民主監(jiān)督作用。

改革開放后，為適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的需要，在黨內(nèi)監(jiān)督方面有了新的發(fā)展。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，改革開放后黨內(nèi)監(jiān)督主要集中在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督的重要性。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要保證，除發(fā)揮黨員的監(jiān)督作用外，也必須接受群眾、民主黨派以及無(wú)黨派民主人士的監(jiān)督。[16]例如，鑒于黨內(nèi)民主集中制長(zhǎng)期存在忽視民主的問(wèn)題，鄧小平強(qiáng)調(diào)要注意民主與集中的辯證統(tǒng)一，“黨是一個(gè)戰(zhàn)斗的組織，沒(méi)有集中統(tǒng)一的指揮，是不可能取得任何戰(zhàn)斗勝利的，一切發(fā)展黨內(nèi)民主的措施都不是為了削弱黨的必需的集中，而是為了給它以強(qiáng)大的生氣勃勃的基礎(chǔ)，這是我們大家都充分明了的。”[17]233-234鄧小平關(guān)于在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部實(shí)行平行監(jiān)督的構(gòu)想是黨內(nèi)監(jiān)督理論的創(chuàng)新，不僅加強(qiáng)了專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用，也使黨內(nèi)監(jiān)督體制更加系統(tǒng)、完備和科學(xué)。鄧小平指出：“我們要重視黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個(gè)問(wèn)題。上級(jí)不是能天天看到的，下級(jí)也不是能天天看到的，同級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的?！盵17]310江澤民在黨的十六大后首次把詢問(wèn)和質(zhì)詢制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種新的制度，拓寬了黨內(nèi)監(jiān)督的渠道，他提出：“要繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)，繼續(xù)完善政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開、民主評(píng)議、質(zhì)詢聽證等民主形式，使人民群眾在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中發(fā)揮更加積極的作用，保證權(quán)力的正確行使。”[18]188胡錦濤首次把黨務(wù)公開提上日程，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持和完善各項(xiàng)公開辦事制度，自覺(jué)接受群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部工作的監(jiān)督，不斷提高為人民服務(wù)水平和質(zhì)量”[19]160。

二、實(shí)踐維度：黨的十八大以來(lái)完善黨內(nèi)監(jiān)督的成就與發(fā)展

黨的十八大以來(lái)，黨中央為進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)腐敗分子的震懾作用，從完善黨的法規(guī)體系、增強(qiáng)監(jiān)督合力、完善黨內(nèi)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制、發(fā)揮巡視巡察制度利劍作用等方面強(qiáng)化新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督效力。

（一）制度層面：完善黨的法規(guī)體系是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化的首要前提

從必要性來(lái)看，完善黨內(nèi)法規(guī)體系是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，是防止黨員干部腐化變質(zhì)、鞏固執(zhí)政地位的迫切需要，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。建設(shè)法治中國(guó)、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，必須不斷完善黨的法規(guī)體系來(lái)促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督法治化，提升黨依規(guī)治黨的能力，提高黨執(zhí)紀(jì)的科學(xué)性。張榮臣從歷史維度縱向梳理了建黨以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度建設(shè)的成就與發(fā)展，提出黨的法規(guī)制度是黨進(jìn)行革命、建設(shè)和改革開放的有力保障，我們更“要把制度建設(shè)擺在突出位置”，完善以黨章為根本，以民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，以務(wù)實(shí)管用的制度來(lái)管黨治黨。[20]劉舒從黨的紀(jì)律功能上提出，黨的紀(jì)律不僅有懲處功能，還在深化黨內(nèi)治理、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨員行為、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)等方面發(fā)揮重要作用，在黨面臨復(fù)雜挑戰(zhàn)的今天，必須完善黨的法規(guī)制度體系。[21]

從創(chuàng)新性來(lái)看，新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督著重發(fā)揮制度治黨的作用。有學(xué)者認(rèn)為，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的新思想，這個(gè)新思想是對(duì)我們黨多年來(lái)權(quán)力監(jiān)督探索實(shí)踐的生動(dòng)總結(jié)，為新時(shí)期加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)指明了方向。李曉杰認(rèn)為，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是全面從嚴(yán)治黨的新利器，尊崇黨章把理想信念放在了監(jiān)督內(nèi)容的首位，形成了一個(gè)從黨的中央組織的監(jiān)督、黨委黨組監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督到黨的基層組織和黨員監(jiān)督的比較完備的系統(tǒng)。[22]李斌雄從文本內(nèi)容的角度總結(jié)了黨內(nèi)監(jiān)督條例的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是明確了黨內(nèi)監(jiān)督的目的、原則、內(nèi)容和對(duì)象，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。二是明確規(guī)定要建立健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，進(jìn)一步把黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。[23]

（二）體制機(jī)制層面：黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合是增強(qiáng)監(jiān)督合力的重要途徑

1947年，毛澤東與黃炎培在延安就中國(guó)共產(chǎn)黨如何跳出歷史周期率進(jìn)行探討，指出：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率，這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！盵24]439黨和國(guó)家的權(quán)力是人民賦予的，人民是歷史的創(chuàng)造者和根本推動(dòng)力量，黨和國(guó)家使用手中的權(quán)力必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民監(jiān)督是黨不斷進(jìn)行自我革命的強(qiáng)大動(dòng)力，也是黨長(zhǎng)期執(zhí)政的深厚基礎(chǔ)。有學(xué)者從剖析黨內(nèi)監(jiān)督體制的弱點(diǎn)出發(fā)，提出“體制內(nèi)”監(jiān)督容易形成利益共同體，從而降低監(jiān)督的效能，緊靠?jī)?nèi)部監(jiān)督不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。加之群眾利益和權(quán)力腐敗水火不容，因此群眾對(duì)黨和政府的監(jiān)督最本能、最可靠。[25]

學(xué)界對(duì)于如何將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，提出不少可操作性建議。首先就輿論監(jiān)督而言，應(yīng)結(jié)合時(shí)代發(fā)展特點(diǎn)，把“互聯(lián)網(wǎng)+”與監(jiān)督深度融合起來(lái)，將線上監(jiān)督與線下監(jiān)督相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，但是輿論監(jiān)督必須在法律允許范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督，堅(jiān)持精確監(jiān)督、科學(xué)監(jiān)督、增強(qiáng)建設(shè)性監(jiān)督的原則。[26]進(jìn)一步完善黨務(wù)公開機(jī)制，提高黨組織重大決策、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、干部選拔任用、干部廉潔自律等事項(xiàng)的公開性和透明度，真正讓黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的活動(dòng)置于廣大黨員和群眾的監(jiān)督之下。其次就群眾監(jiān)督而言，要充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾監(jiān)督公共權(quán)力的積極性，提高人民群眾的公民意識(shí)，從而敢于以“主人”身份對(duì)“公仆”進(jìn)行監(jiān)督。黨和政府要積極拓展人民群眾參與黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)的渠道，積極主動(dòng)邀請(qǐng)廣大人民群眾的代表就黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)問(wèn)題進(jìn)行研討，以集思廣益、匯集民智。[27]

（三）實(shí)踐層面：發(fā)揮巡視工作在黨內(nèi)監(jiān)督中的利劍作用

1.巡視工作遏制腐敗的效力進(jìn)一步強(qiáng)化。黨的十八大后，黨中央進(jìn)一步修訂完善巡視工作的法律法規(guī)，以法律法規(guī)的形式使巡視工作的具體內(nèi)容固定，也使巡視工作更加規(guī)范化和透明化，并以前所未有的反腐力度，重視巡視工作的開展，使巡視發(fā)揮強(qiáng)大的震懾作用。此外，巡視工作采取自上而下的方式，有效解決了黨內(nèi)存在的“上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督軟，下級(jí)監(jiān)督難”的問(wèn)題。

2.黨的十八大以來(lái)的巡視工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。一是在戰(zhàn)略定位上明確巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的利器。巡視要發(fā)揮“反腐利劍”作用去遏制腐敗的滋生和蔓延，發(fā)揮“黨紀(jì)戒尺”作用，嚴(yán)查黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的執(zhí)行情況，明確巡視是黨章賦予的職責(zé)，本質(zhì)上是政治監(jiān)督，是對(duì)被巡視黨組織進(jìn)行“政治體檢”，突出政治巡視的作用。二是在具體實(shí)踐上黨中央實(shí)現(xiàn)對(duì)地方、部門、企事業(yè)單位巡視全覆蓋，有力打擊了某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗問(wèn)題。三是在方式方法上進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)行巡視“三不固定”，進(jìn)一步發(fā)揮巡視的監(jiān)督作用。強(qiáng)化巡視監(jiān)督責(zé)任，對(duì)應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)匯報(bào)必須追究責(zé)任。此外，黨的十八大以來(lái)，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組不僅加強(qiáng)了中央對(duì)地方巡視工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且保證了地方巡視的權(quán)威性，還有利于中央了解和掌握地方巡視的情況，并及時(shí)給予支持。

三、目標(biāo)價(jià)值維度：立足實(shí)踐不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體系

（一）目標(biāo)價(jià)值：完善黨內(nèi)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制是防止腐敗的客觀要求

不少學(xué)者從權(quán)力異化角度分析健全黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的必要性。有學(xué)者以“權(quán)力是必要的惡”為論點(diǎn)指出，如果權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督就會(huì)侵害人類自由、破壞社會(huì)秩序。[28]從權(quán)力本身特點(diǎn)來(lái)看，權(quán)力天然具有異化的傾向，“當(dāng)權(quán)力出現(xiàn)非公共運(yùn)用，損害了公共利益時(shí)，這就是權(quán)力變質(zhì)、權(quán)力異化?！盵29]權(quán)力異化主要表現(xiàn)為三個(gè)形態(tài)：權(quán)力商品化、權(quán)力資本化和權(quán)力市場(chǎng)化。如果不遏制權(quán)力異化，那么權(quán)力“尋租”的空間也就會(huì)越大。[30]有學(xué)者從腐敗滋生的必要條件來(lái)分析，腐敗產(chǎn)生必須滿足私欲、權(quán)力和機(jī)會(huì)三個(gè)要件，當(dāng)權(quán)力與人的私欲心理相結(jié)合的時(shí)候，就開始隱含權(quán)力腐敗的可能性，而人類歷史上任何政權(quán)的腐敗都是以權(quán)力為核心而展開的，因此遏制腐敗必須制約和監(jiān)督權(quán)力。[31]

從現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，完善黨內(nèi)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制可引導(dǎo)黨員干部堅(jiān)守共產(chǎn)黨人的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，讓依法行使權(quán)力成為工作習(xí)慣、自覺(jué)接受監(jiān)督成為政治常態(tài)、為民服務(wù)成為文化思維，這是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求，是構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制的目標(biāo)追求的體現(xiàn)。黨的紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制演變與黨的中心任務(wù)變化緊密相關(guān)，也就決定了黨的紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和變革。建黨至今，黨的紀(jì)律檢查領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了從平行領(lǐng)導(dǎo)體制到單一領(lǐng)導(dǎo)體制，再到雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展歷程，而這些改革就在于平衡黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)委專業(yè)監(jiān)督雙重目標(biāo)，合理界定決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的權(quán)力邊界。

（二）問(wèn)題導(dǎo)向：中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度面臨的挑戰(zhàn)

1.黨內(nèi)監(jiān)督制度體系還需進(jìn)一步完善。黨內(nèi)監(jiān)督法律法規(guī)銜接性和配套性不足。目前，對(duì)不遵守黨紀(jì)和違反黨章的行為沒(méi)有實(shí)體性和程序性的規(guī)定，單靠日常對(duì)照黨章自我檢視監(jiān)督效力明顯不足，使得其對(duì)黨員的監(jiān)督不同程度弱化和虛化。[32]此外，目前我們還存在紀(jì)法銜接不暢的問(wèn)題，2018年3月，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》頒布實(shí)施，規(guī)定國(guó)家監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱。但是無(wú)論是現(xiàn)有的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)還是《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，均沒(méi)有對(duì)國(guó)家監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公的情況進(jìn)行規(guī)范，彼此之間還存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，在實(shí)際操作過(guò)程中可能會(huì)導(dǎo)致辦案效率降低。

2.黨內(nèi)監(jiān)督的主體作用不強(qiáng)。一是黨內(nèi)監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督和被監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足，黨員干部沒(méi)有意識(shí)到監(jiān)督是為了進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力的運(yùn)用，反而把監(jiān)督看成是“挑刺”“找茬”，既不主動(dòng)監(jiān)督別人，也不樂(lè)意接受別人監(jiān)督。普通黨員既是黨內(nèi)監(jiān)督的主體，也是黨內(nèi)監(jiān)督的客體，但是在實(shí)際工作中監(jiān)督意識(shí)淡薄，存在“畏難”情緒，沒(méi)有發(fā)揮出普通黨員的監(jiān)督作用。二是黨委落實(shí)主體責(zé)任不強(qiáng)，黨章規(guī)定“凡是重大決策要經(jīng)過(guò)集體協(xié)商”，其目的是為了提高決策的科學(xué)性，但是一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部往往打著集體決策的幌子逃避自身責(zé)任，而在現(xiàn)實(shí)的問(wèn)責(zé)情形中，也很少出現(xiàn)某一黨組織或黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子被集體問(wèn)責(zé)的情況。[33]

3.對(duì)“一把手”監(jiān)督難的問(wèn)題尚未解決。從政治學(xué)角度來(lái)分析，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)該是相對(duì)應(yīng)的，有多大權(quán)力就應(yīng)負(fù)有多大責(zé)任，但是當(dāng)前“一把手”掌握權(quán)力較多，擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任較少。一是一些重大事項(xiàng)決策失誤、失職瀆職，很難對(duì)“一把手”追究責(zé)任。即使追責(zé)，“一把手”也很少受處分或者處分很輕，沒(méi)有形成強(qiáng)有力的震懾。正是有權(quán)無(wú)責(zé)的不對(duì)等情況，使部分“一把手”在用權(quán)過(guò)程中有恃無(wú)恐。[34]二是權(quán)力界限模糊，給監(jiān)督“一把手”帶來(lái)了很大困難，雖然相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公職人員的權(quán)力做出了規(guī)定，但這些規(guī)定都是原則性的，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中常出現(xiàn)縣委黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)力集于縣委書記一人的現(xiàn)象[35]。此外，雖然黨內(nèi)監(jiān)督有黨員監(jiān)督、組織監(jiān)督、機(jī)構(gòu)監(jiān)督、黨內(nèi)制度監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督等形式，但是在現(xiàn)實(shí)生活中主要以紀(jì)委的專職監(jiān)督和黨員群眾的舉報(bào)監(jiān)督為主，黨內(nèi)監(jiān)督的主體格局比較單一，而黨員群眾的監(jiān)督效力較低，常常發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，黨內(nèi)監(jiān)督整體上沒(méi)有形成監(jiān)督合力，導(dǎo)致監(jiān)督的范圍、力度都大打折扣，監(jiān)督效果也不盡人意。三是“一把手”八小時(shí)以外監(jiān)督困難，工作之外的生活不僅是腐敗頻發(fā)區(qū)，更是監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，由于黨內(nèi)監(jiān)督約束機(jī)制和條款不夠細(xì)化，仍有腐敗問(wèn)題發(fā)生。[36]

（三）路徑優(yōu)化：從實(shí)際問(wèn)題出發(fā)完善黨內(nèi)監(jiān)督制度

1.規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制。一是要科學(xué)配置權(quán)力，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則，建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力分配制度，并明確“一把手”權(quán)力界限，防止出現(xiàn)絕對(duì)權(quán)力的現(xiàn)象。對(duì)重大決策失誤，要從單純問(wèn)責(zé)政府轉(zhuǎn)向“黨政同責(zé)”，建立“一把手”重大決策失誤、用人失察失誤的黨內(nèi)“問(wèn)責(zé)制”，對(duì)重大決策失誤實(shí)行“終身問(wèn)責(zé)”。二是要在堅(jiān)持民主集中制原則基礎(chǔ)上認(rèn)真開好黨的民主生活會(huì)，在黨員的批評(píng)與自我批評(píng)中強(qiáng)化自我監(jiān)督的效力。加大黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的力度，對(duì)違紀(jì)行為始終保持高壓態(tài)勢(shì)，情節(jié)嚴(yán)重的，不僅要追究當(dāng)事人、更要追究主要責(zé)任人的責(zé)任，增強(qiáng)監(jiān)督制度的威懾力。三是要將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，在黨內(nèi)逐步探索建立黨內(nèi)公開監(jiān)督、公開批評(píng)、公開質(zhì)詢以及對(duì)“一把手”彈劾罷免等制度，建立黨內(nèi)重大問(wèn)題聽證制度、黨組織定期聽取黨員意見制度。黨外除充分發(fā)揮人大對(duì)政府及其組成部門“一把手”的監(jiān)督職能外，凡涉及群眾利益的重大決策，引入和推行民調(diào)、民投、質(zhì)詢等制度，防范“一把手”權(quán)力失控。四是要進(jìn)一步完善黨務(wù)公開機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督制約為核心，建立健全各級(jí)黨政“一把手”職責(zé)、權(quán)限和權(quán)力運(yùn)行程序、結(jié)果等情況公開機(jī)制，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

2.不斷提高黨員監(jiān)督意識(shí)，切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)。一是培養(yǎng)普通黨員主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)，加強(qiáng)黨員的黨內(nèi)監(jiān)督理論教育以及黨規(guī)、黨法特別是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度的教育，提高黨員主動(dòng)監(jiān)督積極性，解決黨員“不愿監(jiān)督”“不會(huì)監(jiān)督”的問(wèn)題。二是通過(guò)黨性鍛煉、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、廉政文化建設(shè)等方式加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力畏懼意識(shí)的教育，筑牢黨政干部“不愿腐”“不想腐”的安全思想防線。三是所有黨員要強(qiáng)化制度意識(shí)，提高自身遵守制度、執(zhí)行制度的意識(shí)和能力，規(guī)范使用手中的權(quán)力，提高自身拒腐防變的能力。

3.構(gòu)建科學(xué)有效、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、功能完備的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。一是要在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的這個(gè)大背景下不斷調(diào)整、完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，對(duì)已有黨規(guī)黨紀(jì)及時(shí)修訂和完善，并結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督建設(shè)的新要求，盡快出臺(tái)黨內(nèi)監(jiān)督制度的相關(guān)配套規(guī)定。進(jìn)一步完善民主集中制制度，健全領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、述職述廉制度、民主評(píng)議制度等等。二是要以黨章黨紀(jì)為核心，促進(jìn)相關(guān)管理?xiàng)l例內(nèi)容之間的銜接，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的方式、方法、目標(biāo)、流程進(jìn)一步細(xì)化，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)、損害黨的形象行為的懲處力度，尤其是要注重黨紀(jì)國(guó)法的銜接，在紀(jì)檢監(jiān)察的案件審理辦結(jié)工作上進(jìn)一步細(xì)化，從整體上促進(jìn)黨紀(jì)黨規(guī)與各項(xiàng)法律法規(guī)的相互銜接，避免出現(xiàn)法律的“真空地帶”。

四、研究述評(píng)與展望

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是中國(guó)共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢(shì)，也是國(guó)內(nèi)學(xué)者的熱議話題。2012年至今，中國(guó)知網(wǎng)收錄以“黨內(nèi)監(jiān)督”為主題的文章就有2510余篇，這些文章對(duì)建黨以來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督理論發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)行了研究和梳理，對(duì)我們進(jìn)一步了解黨內(nèi)監(jiān)督的歷史嬗變、現(xiàn)實(shí)意義、實(shí)踐探索有所裨益。但是，在研究上仍存在不足。一方面，目前，關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督研究的文章創(chuàng)新性不足，多是從宏觀視野上把握，并且“跟風(fēng)”研究、政策性解讀文章較多，關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)證研究較少，而實(shí)證研究和比較研究可以幫助我們發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督中的實(shí)際問(wèn)題，并進(jìn)一步完善相關(guān)制度和法律法規(guī)，但是中國(guó)知網(wǎng)收錄的關(guān)于基層腐敗、紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公問(wèn)題的文章較少，尚未得到學(xué)界的重視。另一方面，學(xué)界研究方法單一，缺乏國(guó)際視野。雖然研究黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題要立足我國(guó)國(guó)情，從黨的歷史使命和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，但是吸收借鑒國(guó)外政黨黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們完善黨內(nèi)監(jiān)督有所幫助，而目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)外政黨黨內(nèi)監(jiān)督研究較少，只有少量關(guān)于越南共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題的研究，其他大多是側(cè)重列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想、蘇共執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的反思，而對(duì)其他國(guó)家、其他政黨的研究較少。對(duì)此問(wèn)題缺乏國(guó)際視野并不利于中國(guó)學(xué)術(shù)與國(guó)際學(xué)術(shù)的研究接軌，增加中國(guó)學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán)。此外，研究機(jī)構(gòu)和作者缺少合作，黨內(nèi)監(jiān)督研究涉及歷史、法律、政治、黨建等眾多學(xué)科，加強(qiáng)學(xué)科間和研究團(tuán)隊(duì)之間的交流與合作有利于進(jìn)一步規(guī)范和推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的研究。而目前國(guó)內(nèi)學(xué)者由于學(xué)術(shù)旨趣和興趣的不同，所以對(duì)該問(wèn)題研究的側(cè)重點(diǎn)不同，法學(xué)界學(xué)者把目光聚焦在監(jiān)察體制中具體法律法規(guī)的修改，政治學(xué)則從宏觀角度出發(fā)指出新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督的必要性，雖然在各自領(lǐng)域研究頗豐，但是研究范式單一，缺乏整體性。鑒于此，未來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督的研究要突出問(wèn)題導(dǎo)向，從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步強(qiáng)化。

從研究?jī)?nèi)容上加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督具體問(wèn)題和細(xì)節(jié)問(wèn)題的實(shí)證研究。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制有了新的變化和發(fā)展，紀(jì)委和監(jiān)委“合署辦公”、派駐監(jiān)督、“一把手”監(jiān)督難、派駐監(jiān)督體制機(jī)制的完善、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)的運(yùn)用等問(wèn)題，都是在實(shí)際工作過(guò)程中會(huì)遇到的問(wèn)題，因此需要學(xué)者把研究視野下沉到基層，在充分調(diào)研后針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中暴露的問(wèn)題提出建設(shè)性的改進(jìn)意見，只有對(duì)癥下藥才能不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，使黨內(nèi)監(jiān)督制度落到實(shí)處，保證黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的純潔性，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)腐敗問(wèn)題的懲治。

從研究方法上要拓寬研究視野，加強(qiáng)合作與交流。一是要拓寬研究視野，吸收借鑒國(guó)外政黨黨內(nèi)監(jiān)督的有益經(jīng)驗(yàn)，研究視角不僅局限于社會(huì)主義國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督、廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們?cè)邳h內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)以及細(xì)節(jié)問(wèn)題處理上有重要參考價(jià)值。因此，未來(lái)學(xué)者可立足本國(guó)國(guó)情，擴(kuò)寬研究視野，不斷完善中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度，構(gòu)建“不敢腐、不想腐、不能腐”的體制機(jī)制。二是要加強(qiáng)學(xué)科和研究團(tuán)隊(duì)之間的合作與交流，國(guó)內(nèi)學(xué)者可實(shí)現(xiàn)資料共享、取長(zhǎng)補(bǔ)短，尤其是跨學(xué)科間的合作，可以豐富學(xué)者和研究團(tuán)隊(duì)的知識(shí)體系，打破既有的研究范式，開拓思路，使黨內(nèi)監(jiān)督的研究更加全面系統(tǒng)。

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