費久浩

摘要：[目的/意義]現(xiàn)代社會政策議題的日趨復雜帶來了決策者對專家專業(yè)知識的高度需求，但諸多屬性上的沖突導致決策者和專家兩者間很難順暢地開展合作，一種被稱為知識經紀人的中間角色由此被引入專家的政策參與過程中，而知識經紀人的勝任水平則成為這一領域的重要議題。[方法/過程]以案例研究為基本方法，選取A市發(fā)展與改革研究中心作為典型個案，綜合運用參與式觀察、二手資料、深度訪談等方式收集經驗材料并在此基礎上提煉解釋機制，形成理論框架。[結果/結論]研究表明，知識經紀人會失靈，即不能很好地居中協(xié)調專家和決策者兩類政策行動者，而這可以從激勵、能力和權力3個維度得到解釋。

關鍵詞：專家 政策參與 知識經紀人 失靈

分類號：C932.4

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.06.03

1 文獻回顧和研究困惑

進入工業(yè)社會以來，為了因應政策議題愈發(fā)多樣和復雜的現(xiàn)實，現(xiàn)代政府及其決策者日益頻繁地將目光轉向專家群體，希望借助其專業(yè)知識以科學有效地解決各種復雜的政策難題，不斷增多的專家咨詢機構和智庫即是典型表現(xiàn)。然而，盡管專家參與已然成為普遍的政策現(xiàn)象，但諸多研究表明其效能往往非常低下，主要表現(xiàn)為專家的專業(yè)知識不能很好地轉化為政策選項，而決策者對較好地與專家互動并使用其專業(yè)知識亦不樂觀。早在1974年，Russell Bernard就發(fā)現(xiàn)科學家群體和決策者群體經常對對方的要求和建議感到沮喪[1]；Nathan Caplan認為很難發(fā)現(xiàn)專業(yè)知識作用于政策決策的經驗證據(jù)[2]；Carol Weiss發(fā)現(xiàn)決策過程中對于專家研究成果的實質性運用是極少的[3]；James Lester的研究表明決策者不太愿意從大學機構和研究組織中獲取政策建議[4]；Réjean Landry[5]和Belkhodja Omar [6]等人在加拿大的研究表明，政府官員對專家研究成果的引用和對專家政策影響力的評估均處于中等偏下的水平；Colin Talbot等人在英國的調查顯示，決策者和研究者在判斷決策事務的輕重緩急方面存在巨大斷裂，這限制了雙方互動的深度和廣度，阻礙了專家群體對決策過程的影響[7]。

為什么會出現(xiàn)上述狀況？“兩個群體理論”（The Two-Communities Theory）提供了一種解釋路徑，認為專家和決策者屬于兩個迥異的群體，他們有著不同的甚至是沖突的行事邏輯和話語規(guī)則，前者主要聚焦于艱深晦澀的專業(yè)科學議題，而后者是行動導向和實用主義的，他們主要關心當下的實際問題，因此兩者之間很難發(fā)生有效的互動[2]。與此同時，Bernard Choi等人的研究進一步證實了“兩個群體理論”，專家和決策者有著不同的心理狀態(tài)、運作規(guī)則、責任意識和職業(yè)路徑，前者以理性模式（rational mode）生產知識、探求真理，主要目標是出版（publications）、專利（patents）和專業(yè)（professorships）；而后者則以直覺模式（intuitive model）尋求妥協(xié)、達成共識，主要目標是政策（policy）、實踐（practice）和人民（people）[8]。Joshua Newman等人發(fā)表于2016年的論文系統(tǒng)梳理了“兩個群體理論”近40年來所共享的基本觀點[9]，即專家和決策者有著相互沖突的特質，前者代表一個價值無涉、基于客觀事實和經驗證據(jù)、認知對象具有實在性、認知結果可以通過科學方法驗證的場域，而后者則由于涉及對社會價值的權威性分配而必然卷入價值判斷和價值沖突，此中充滿了討價還價、命令服從、公眾壓力、政治游說、意識形態(tài)、國家意志等復雜因素，而這些導致了兩者之間難以逾越的鴻溝。

顯然，一方面決策者的確需要專家的參與以解決日益復雜的決策議題，而另一方面兩者之間內生性的沖突又使得良好的互動非常困難。如何解決這一難題呢？“兩個群體理論”的方案是引入一種“知識經紀人”（knowledge brokers）[8]或“跨界者”（boundary spanners）[9]的角色?？紤]到兩個概念在對象所指上基本一致，而“知識經紀人”使用較廣，因此本文在論述時使用這一說法。那么，什么是“知識經紀人”呢？一般意義上的知識經紀人是指將不同組織間或組織內不同部門的知識進行轉譯并進而實現(xiàn)知識創(chuàng)新和組織學習的人[10]，他們是“組織知識發(fā)酵的酶合劑”和“知識片段對接的橋梁”，致力于“將知識擁有方和知識使用方聯(lián)系起來，使知識得到傳播、擴散與共享”[11]；具體到本研究，知識經紀人是專家和決策者之間的橋梁、觸媒和催化劑，其主要職責是確保決策者使用正確的科學知識、專家正確地生產科學知識，讓專家能夠充分了解決策者的需要并且將學術研究成果轉譯為便于決策者理解的語言[8-9]。

本文的案例研究表明，專家和決策者在激勵強度、行動邏輯和信息占有等方面的確存在沖突，這是“兩個群體理論”的有效性所在；然而，經驗事實同樣表明，知識經紀人這一角色的引入實際上并未有效彌合專家和決策者之間的鴻溝、實現(xiàn)兩者之間的良性互動，并確保專業(yè)知識順利融入政策過程進而轉化為政策選項——簡言之，知識經紀人會失靈，這是“兩個群體理論”尚未充分關注并有效解釋之處。那么，這種失靈是如何發(fā)生的？其深層原因何在？這正是本文的研究問題。本文將基于對作為知識經紀人的A市發(fā)展與改革研究中心的案例研究，以委托代理理論和權力配置理論為分析工具，就這一問題進行探索并試圖提出一個解釋框架。

2 案例簡介

自1980年8月黨和國家領導制度的改革[12]被提上日程，特別是1986年7月萬里同志發(fā)表《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》并明確指出正確的決策需要“依靠一大批各行各業(yè)的專家，依靠各種專門的決策研究班子，依靠那些知識和信息以及實踐反饋信息的綜合體”[13]以來，各級政府開始探索行政決策體制改革，而其中的一項重要內容是建立各種專家?guī)?、顧問團、決策咨詢委員會之類的決策咨詢機構。在這種自上而下倡導并迅速擴散至全國的決策咨詢機構設置和制度建設浪潮中，A市先后成立了3個市級專家?guī)?，分別是成立于1993年的決策咨詢顧問團（后于2005年改建為決策咨詢專家?guī)欤?、成立?008年的法律咨詢專家?guī)旌统闪⒂?015年的重大行政決策論證專家?guī)?，它們都是為A市政府服務的非常設決策咨詢機構，由具有較高學歷職稱、扎實專業(yè)知識、深厚理論造詣的專家學者組成，主要圍繞特定時期A市改革開放和經濟社會發(fā)展的重大議題開展建言獻策和資政輔政活動。

為實現(xiàn)專家與決策者的有效互動，更好發(fā)揮咨詢專家服務決策的效能，A市政府在專家?guī)斓墓芾砩鲜沁@樣安排的：由分管政策研究工作的副市長負責，日常工作由市政府研究室領銜，而在政府研究室的內部分工中，該項工作由其下屬的A市發(fā)展與改革研究中心（可簡稱“研究中心”，屬正處級參公事業(yè)單位，與綜合處、財經貿易處等業(yè)務處室相比，它相對于政府研究室具有一定的自主性）具體開展（圖1）。作為實際負責A市市級專家?guī)爝\作①的機構，A市發(fā)展與改革研究中心內設綜合科、研究科和聯(lián)絡科3個科室，其主要職責是：組織專家選聘（含換屆和增補）、解聘、培訓等，負責專家的日常聯(lián)絡和服務；組織市領導確定的各類咨詢活動；征集并選定決策咨詢課題，交由專家研究；協(xié)調各部門開展相關的專家咨詢和調研工作；建設和管理專家?guī)炀W站；編輯、出版《決策與咨詢》；管理專家?guī)鞂ｍ椊涃M。

顯然，無論是從管理體制還是職能設置來看，A市發(fā)展與改革研究中心都符合本文對知識經紀人這一角色的界定。如果說它在管理體制上居于市領導和專家?guī)熘g的中介位置只是從外在結構上體現(xiàn)了其作為知識經紀人的作用，那么其在工作職能上所承載的內容則從內在屬性上反映了其作為知識經紀人的地位。而如果進一步分析研究中心的工作職能，我們發(fā)現(xiàn)，像組織專家?guī)鞊Q屆增補、管理專家?guī)炀W站和專項經費等純事務性工作只是其作為知識經紀人的表面職能，真正使其成為知識經紀人的是以下核心職能。第一，形成特定年度市領導需要研究解決的重點熱點議題，并組織專家承擔這些議題的研究任務，同時對研究過程進行跟蹤、協(xié)調和服務，為專家的調研活動、數(shù)據(jù)獲取等牽線搭橋，為專家的研究成果和政策觀點形成提供背景資料和必要的把關，最終將研究報告以《市長專報》的形式呈送給市長、常務副市長和副市長，完成成果轉化工作。第二，在組織常規(guī)性的課題研究之外，收集整理市領導臨時性的決策咨詢需要和政策議題偏好并傳達給專家，同時對專家提交的研究報告和咨詢文本進行形式編輯和內容把關，并形成內參性刊物《決策與咨詢》，呈送給市委常委、副市長和市政府秘書長。第三，組織各類專家座談會和決策咨詢（論證）會，對會議的主題、議程、邀請對象、發(fā)言順序、發(fā)言實錄、觀點擴散等進行全程把控。

值得特別強調的是，筆者基于參與式觀察、二手資料收集和深度訪談所得的大量經驗材料表明， A市發(fā)展與改革研究中心作為知識經紀人的角色并不是孤例，它在以下4個方面具有極強的典型性：一是所處制度環(huán)境具有典型性。各個地方的此類機構都是在黨政國家體制這個宏觀結構性背景下開展工作的，其具體背景則是促進公共決策的民主化和科學化。二是機構名稱具有典型性。盡管有一些例外，但多數(shù)此類機構均含有“發(fā)展”“改革”“研究”等關鍵詞。三是核心職能具有典型性。盡管少數(shù)機構名稱有所不同，但幾乎所有此類機構的職能都集中于為專家和決策者扮演中介橋梁角色，且都集中于為咨詢課題、研究報告和專家會議等提供居中協(xié)調服務。四是對自身角色的效能認知具有典型性。在不同地方的此類工作人員的交流中，筆者發(fā)現(xiàn)他們所面臨的問題、困境，對自身工作的心態(tài)和觀感等具有高度的同質性。由此本文相信，A市發(fā)展與改革研究中心這一案例具備相當?shù)牡湫托裕瑥亩ㄟ^“解剖”這只“麻雀”所形成的研究結論亦具備較好的可外推性和可復制性。

3 一個嘗試性解釋：“激勵—能力—權力”分析框架

案例研究表明，在A市專家政策參與的過程中，決策者并未實質性地使用專家的政策建議，正如一位從事城市規(guī)劃研究的專家受訪者所言：“現(xiàn)在經常做咨詢，課題多得很，……但說效果怎么樣？對他們實際決策有沒有作用？我不敢說很好，很多時候真的就是我們說說，他們聽聽；我們寫寫，他們翻翻，忙的時候可能翻都沒有翻?！保ň幪枺篩JL20180306）①。批示被認為是領導使用政策建議的核心指標，但A市領導對研究報告的批示率極低，以《決策與咨詢》為例，2014年共編印23期，獲批示2期，批示率為8.7%；2015年共編印22期，獲批示2期，批示率為9.1%；2016年共編印7期，無批示；2017年共編印15期，獲批示2期，批示率為13.3%。另一方面，專家對決策者的需求通常知之甚少，對政策過程的“暗箱”不甚了解，這使得他們在提政策建議時往往隔靴搔癢、自說自話，并進而導致其參與熱情下降，以2018年的決策咨詢課題申報為例，一共10個課題，有一個課題無人申報（后經多方動員，終于有一名專家承擔），有兩個課題僅有1人申報，有3個課題僅有2人申報，另有兩個課題有4人申報，兩個課題5人申報——考慮到當時專家?guī)旃灿?個功能組別，共計97名專家，且10個課題均在專家研究領域之內，可以說這種狀況的確表明了專家的參與熱情不足。

造成上述結果的原因當然是多方面的，但是從A市發(fā)展與改革研究中心這個點切入，可以說這是由于其并未很好地履行知識經紀人的角色引起的。那么，這種角色失靈是如何發(fā)生的呢？其深層原因何在呢？

“雙重委托代理理論”[14]和“鏈式多重委托代理理論”[15]特別強調委托代理關系的雙重（多重）嵌套性以及委托人與代理人身份在鏈條不同環(huán)節(jié)上的切換。我們發(fā)現(xiàn)，在“決策者（知識需求方）—發(fā)展與改革研究中心（知識經紀人）—專家（知識供給方）”的鏈式關系中，研究中心同時扮演委托人和代理人的雙重角色，當它以代理人身份（相對于決策者）出現(xiàn)時，存在委托代理關系的傳統(tǒng)問題，即“激勵不足”，這使得它通常只是最低限度地完成相關工作；而當它以委托人身份（相對于專家）出現(xiàn)時，則存在信息（專業(yè)知識）不對稱，這造成了“能力不足”的問題，從而導致研究中心無法有效彌合專家與決策者在行動邏輯上的重大差異。同時，戰(zhàn)略權變理論、資源依賴理論和制度理論等從各自角度解釋了組織內次級單位權力配置的“差序格局”現(xiàn)象，即由于結構性要素、環(huán)境制約、次級單位自身特點、個體要素和組織慣性等因素的綜合作用，某些次級單位在獲取與行使權力、獲得更多財政預算、爭取更高薪酬和優(yōu)先地位上的確比其他次級單位更強勢 [16] 。我們發(fā)現(xiàn)，在A市整個政府架構中，雖然并不明顯地反映在外顯的“組織結構圖”上，但相對于其他次級單位如發(fā)改委、財政局等，政府研究室及其下屬的A市發(fā)展與改革研究中心的確處于并無實權的邊緣性地位，而這導致了其在居中協(xié)調專家與決策者關系時感到“權力不足”。

綜上所述，我們認為A市發(fā)展與改革研究中心在激勵、能力和權力3個方面存在不足，從而導致其在提高專家與決策者的激勵強度、融合專家與決策者的行動邏輯、消弭專家與行動者的資源鴻溝等方面無法充分勝任，并最終導致其在知識經紀人角色上的失靈（圖2）。本文將這種嘗試性的解釋模式稱為“激勵—能力—權力”分析框架。

3.1 激勵不足

不同性質組織的成員通常面臨著不同的激勵機制。周黎安[17]、周雪光[18]、練宏[19]等人的研究表明，在從中央到地方政府的委托代理關系中，地方政府作為代理人具有“強激勵”，而在從地方政府決策者到職能部門的委托代理關系中，職能部門作為代理人只有“弱激勵”。出現(xiàn)此種差異的原因在于：后者發(fā)生于較為純粹的韋伯意義上的“科層制”組織內，職能部門傾向于按部就班、按章辦事、風險規(guī)避；而前者則摻入了大量的“外包制”因素，地方政府為了獲得剩余索取權和稀缺政治資源而有極強的動力去爭取并運用自由裁量權。案例研究表明，A市發(fā)展與改革研究中心面臨的恰恰是這種“弱激勵”，正如該中心一位工作人員所言：“我們這是‘鐵打的中心流水的市長‘城頭變幻大王旗‘你方唱罷我登場，市長來來往往，但我們一直都在這里。他來了是要政績的，總是想‘折騰一下，爭取一下，看能不能往上再升一升；但我們其實很少想這些，主要還是論資排輩，慢慢熬，所以GDP是不是漲了，是不是被隔壁趕超了，是不是產業(yè)升級了，（跟我們）沒太大關系，我們就是做一份工作?！保ň幪枺篠QP20180306）。

這種“弱激勵”的直接結果就是研究中心只按“字面上”和“形式上”的要求最低限度地完成本職工作。根據(jù)A市相關規(guī)定，A市發(fā)展與改革研究中心的主要工作包括事務性工作和文字性工作兩類。就前者而言，主要是組織專家?guī)斓膿Q屆、聯(lián)絡，專家?guī)炀W站的運作與更新，咨詢課題的征集、招標、評審驗收和結項，專家座談會的協(xié)調、組織、會務工作等，通常這些工作沒有明確可量化的績效指標，研究中心只需要做好“請示”“執(zhí)行”和“匯報”，按照事先規(guī)定好的程序和規(guī)范完成即可。

研究中心的第二類工作是文字性的，這可進一步分為形式上的編輯工作和實質性的內容工作，而它通常將絕大部分注意力聚焦于前者，因為這是文件明確規(guī)定的，主要就是完成內參刊物《決策與咨詢》和課題研究成果《市長專報》的編輯。這種編輯工作一般集中于幾個方面：一是審查結構，通常按照問題提出、原因分析和對策研究的“八股式”格式進行調整；二是裁減篇幅，“專家交上來的往往很長，這樣直接呈上去市長翻都不會翻的，到他那個層次了，哪里會給那么多時間讓你說那么多，你只能用最精煉的語言把最主要的意思講清楚。我們就是個把關人，把干貨萃取出來?！保ň幪枺篧T20180327）。三是完善細節(jié)，核實遣詞造句、規(guī)定提法、字體間距等方面的規(guī)范性，“畢竟是報給市領導的，不能在這些細節(jié)上出問題，……要是經常讓他看到這種（細節(jié)上的）毛病就很麻煩。”（編號：SQP20180306）。

本文認為，實質性的內容工作是指研究中心在整合決策需求與對策供給、促進專家政策建議的適用性、改善專家研究報告的針對性等方面所做的工作。具體而言，就是它能否為專家政策建議的觀點和內容提供有效的修改建議，從而使其更符合政府的決策需要，在“‘學術命題和‘政府需求”（編號：QGM20180420）之間建立起橋梁——這應該是研究中心作為知識經紀人最核心的工作，但實際上也是其最缺乏動力去做的部分。筆者在“蹲點”調研期間參與了多篇研究報告的編輯與審定工作，在此過程中都被告知不要涉及報告的具體觀點和主張，用研究中心主任常說的話，就是“我們不替他們做研究”。（編號：WT20180302）。而其中的原因正在于，最終呈報給市領導的研究報告只有專家的名字而沒有研究中心工作人員的名字，所以即使被市領導批示了，受益最大的是專家，而對他們并無太大影響。

3.2 能力不足

我們已經討論了在決策者與研究中心的關系中后者作為代理人存在的激勵不足問題，接下來將考察在研究中心與專家的關系中前者作為委托人所存在的能力不足問題，這主要是由專業(yè)知識上的不對稱導致的，即研究中心“在專業(yè)問題上懂得沒有專家多”，這顯然屬于傳統(tǒng)委托代理關系中“信息不對稱”的典型表現(xiàn)。實際上，作為居中者的知識經紀人要想促進組織知識融合和創(chuàng)新所應具備的一個重要條件就是“自身的知識基礎比較全面和深厚；對新知識具有敏銳的洞察力”[11]，而按照“兩個群體理論”的觀點，要有效扮演知識經紀人的角色其實有相當難度，它要求既要懂得政府決策的運作邏輯，又要懂得專業(yè)知識的內在機理[9]。筆者通過深度訪談和實地調研所得的經驗資料得出結論，A市發(fā)展與改革研究中心實際上無法滿足上述要求②。

A市政府研究室及發(fā)展與改革研究中心的諸多受訪者都認為政府研究室已然變成了文稿起草室，研究中心則成了編輯部，雖然都有“研究”兩個字，但最缺的恰恰是“研究”能力。正如一位受訪者所言：“我們名字叫政府研究室，我看最缺的就是‘研究，還不如叫資料編輯室，研究中心也一樣啊，沒有研究，干的都是事務性工作?！贿^話說回來，從我們調研的情況來看，基本都那樣，文字工作居多，研究工作很少，做不來。SZ算是一個特例，他們在市政府辦公廳下設一個綜合處，把文稿起草、資料編輯這部分工作全兜了，另外再專設發(fā)展研究中心作為市政府直屬單位，不像我們研究中心是從屬于研究室的，他們那個‘研究中心是真正做研究，所以他們也就有那個水平和底氣去跟外面的專家對話?！保ň幪枺篖HY20180517）。

此外，作為知識需求方的決策者（市領導）對研究中心專業(yè)能力的看法同樣具有參考價值。相對于政府的核心工作領域，A市領導一般較少就政策研究和決策咨詢工作發(fā)表專門講話，我們在調研中閱覽到一份A市時任市長與包括研究中心在內的政府研究室全體干部座談時發(fā)表的長篇講話，其中包括較大篇幅的“工作要求和期望”，這可以被看作是后者工作中存在的不足和缺陷。其中，市長對專業(yè)能力的關切占有重要比例，比如，他要求干部們做到“名副其實”，“是政策研究室，不是文稿起草室”，要做“有分量的”“比較專業(yè)的”的研究報告而不是那種“同志們好！謝謝大家！”的普通講話，因為“起草文稿的價值跟這個政策研究的價值是不可同日而語的啊，一個是為他人做嫁衣裳，一個是自己做衣服來穿，直接起到參政、輔政的作用”；再比如，他要求干部們的專業(yè)結構和知識能力應該與政府工作重心的轉移相匹配，“現(xiàn)在應該有人專門研究戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)”“傳統(tǒng)商貿業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)”“緊緊抓住這兩個”“要專門研究這個東西”，而目前的人員知識結構顯然不能適應這一現(xiàn)實。

3.3 權力不足

同一層次的政府機構通常有“高配”和“低配”之分，這種權力配置上的“差序格局”在A市的典型表現(xiàn)就是政府組成部門之間的關系——雖然市政府的組成部門在級別上大致相同，但顯然它們的實際權力有大有小、與決策中心的距離有遠有近、在整個政府架構中的重要性有高有低，“高配”者如“發(fā)改委”，“低配”者如A市政府研究室，而A市發(fā)展與改革研究中心在政府研究室中又處于相對邊緣的地位。

作為A市政府決策咨詢專家的管理部門，A市政府研究室實際上主要是一個文書起草、調查研究機構，“沒有審批權、行政管理權和綜合執(zhí)法權”，具有明顯的“秘書性質”，屬于典型的“清水衙門”（編號：BH20180131）。正如該機構一位副調研員受訪者所說：“我出去開會，別人一聽我是研究室的，哎呀，你們是政府的智囊團、市長的左右手啊。你要知道，凡是別人當面刻意強調你的重要性，那你一般不重要，都是扯淡。別人知道，我們自己也知道，給個面子而已?！瓫]有審批權?！憧窗l(fā)改財政科工信那些部門，誰去這么說？就擺在那里?！保ň幪枺篖HY20180517）。進一步說，具體負責專家?guī)烊粘＿\作和咨詢活動的發(fā)展與改革研究中心由于其較低位階的機構屬性（屬于參公事業(yè)單位而不是行政單位）而在整個政府權力體系中地位更低。

研究中心在權力上的“低配性”當然是結構性的，而這帶來的一個重要后果就是它無法有效履行居中協(xié)調、起承轉合的職責。根據(jù)A市政府決策咨詢專家?guī)旃芾磙k法相關規(guī)定，“專家接受委托開展專項研究，需要向各區(qū)、市各有關部門了解與研究課題有關的經濟社會發(fā)展情況、收集相關資料的，在政策允許范圍之內，各有關部門應當積極配合。”而按照《關于建立A市政府決策咨詢專家?guī)斓耐ㄖ返囊?guī)定和A市政府研究室的安排，“協(xié)調各部門開展相關的專家咨詢和調研、論證工作”具體是由研究中心居中聯(lián)系辦理。但現(xiàn)在的問題是：由于研究中心在政府權力架構中的邊緣性和無權性地位，這種協(xié)調工作往往十分乏力；而這帶來的結果是專家無法獲得與咨詢課題相關的數(shù)據(jù)和材料，進而導致其提出的政策建議缺乏扎實的經驗基礎和實際可行性。

我們在實地調研中獲得的經驗資料印證了上述觀點，它表明研究中心在居中協(xié)調專家調研以幫助其獲得相關信息時并不十分有效，往往“說話不過硬”。正如一位咨詢專家所言：“我感覺這個中心的地位和職權并不高，有一年做了個課題，是關于流動商販綜合治理的，需要找城管委、執(zhí)法局，還有幾個區(qū)的城管執(zhí)法部門了解情況拿點資料，就讓他們幫我協(xié)調聯(lián)系了一下，我們拿著公函去，但發(fā)現(xiàn)這些單位很冷淡，我覺得可能還是你不夠‘重要，人家才不怎么‘重視。……拿不到一手資料數(shù)據(jù)怎么辦？巧婦難為無米之炊啊，都不知道問題在哪里，怎么提對策？那最后反正就是完成任務嘛，‘空對空發(fā)議論，隔靴搔癢?！保ň幪枺篗FZ20180621）。

4 結語與討論

本文以A市發(fā)展與改革研究中心為例，以委托代理理論和權力配置理論為分析工具，從經驗材料中提煉出激勵、能力和權力3個分析維度，從而形成一個專家政策參與過程中知識經紀人失靈的“激勵—能力—權力”解釋框架。本研究在理論和現(xiàn)實兩個層面做出了一定的貢獻。

第一，就理論層面而言，該框架夯實了新的研究視角和知識增長點。該領域的既有研究最多地集中于作為知識供給方的專家，其次聚焦于作為知識需求方的決策者，而對作為中間人的知識經紀人則甚少關注；盡管“兩個群體理論”引進了知識經紀人（跨界者）的概念并闡述了其在橋接專家和決策者的時候所能發(fā)揮的作用（即何以可能），但它并未挖掘知識經紀人在其中的不足和無力（即何以失靈）；而本研究一方面將專家政策參與過程中的知識經紀人這一重要行動者作為分析對象，另一方面重點論述其在運作中的失靈層面，這無疑是對已有研究的邊際推進和重要補充。

第二，就現(xiàn)實層面而言，該框架蘊含著明確的政策啟示和實踐意涵。本研究的3個解釋維度綜合了微觀行動者和宏觀結構性兩個層面的要素，其中能力不足主要涉及知識經紀人個體自身的原因，權力不足主要是由政府權力配置格局這一結構性要素造成的，而激勵不足則是宏觀制度映射下理性行動者自然選擇的結果；由此不難發(fā)現(xiàn)本研究所內含的對策建議，即應從激勵機制、專業(yè)能力和權力配置等方面著手改善知識經紀人的運作效能，進一步說，由于個體層面的改進較結構層面更為容易，我們就可以為此列出路線圖，即先行增強專業(yè)能力，繼而改善激勵強度，最后提升權力配置。

本研究的局限主要表現(xiàn)為兩個方面：首先，研究結論的有效覆蓋面問題。作為知識經紀人，A市發(fā)展與改革研究中心的主要職責是橋接決策者和專家兩類行動者，但這里的專家主要來自政府發(fā)起成立的、沒有固定場所和機構的、各類非常設的專家委員會、專家?guī)旌皖檰枅F——我們正是在這個意義上認為研究中心作為知識經紀人在橋接決策者和“此類專家”的關系上在全國范圍內具有極強的典型性。然而問題在于，現(xiàn)實中專家政策參與的平臺和載體并不僅僅限于這種非常設的“會”“庫”“團”。近年來大量涌現(xiàn)的職業(yè)化、機構化的智庫是另一種越發(fā)重要的類型，而這些智庫通常以自身承擔知識經紀人的角色從而無需研究中心這樣的機構為其居中協(xié)調，而且他們在開展研究工作時通常具有非常充分的激勵（因為以此為職、賴此為生）、能力（因為自身就是特定領域的專家）和權力（很多智庫的知識經紀人是前政府官員從而維持了極好的了解內幕和進言獻策的渠道，或者即使不是前政府官員也有極強的動機通過其他方式開發(fā)政府關系）。不難看出，此類智庫的成長壯大對于本研究的結論構成了重要挑戰(zhàn)，當然，這也預示著當前大量存在的非常設的決策咨詢機構如專家委員會、專家?guī)旌皖檰枅F等未來可能逐步發(fā)展成職業(yè)化、機構化的智庫。

其次，激勵、能力、權力之間的關系問題。在內在關聯(lián)上，我們尚未充分檢驗激勵強度、專業(yè)能力和權力配置在導致A市發(fā)展與改革研究中心作為知識經紀人的失靈時是層層遞進、互相加強地產生作用，還是兩兩并列、各自發(fā)力地施加影響。就目前的經驗證據(jù)來看，三者均可獨立解釋知識經紀人的失靈，所以應該是兩兩并列、各自發(fā)力的關系，但三者（或三者中的任意兩者）之間是否存有某種其他關系則有待進一步檢驗。

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Why Knowledge Brokers Fail in the Process of Experts Policy Participation？

—Take the Development and Reform Research Center of A City as an Example

Fei Jiuhao

School of Public Administration， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510006

Abstract： [Purpose/significance] The increasing complexity of policy issues in modern society has created a high demand for expertise among policy makers. But some conflicting attributes between policymakers and experts make it difficult for them to work together smoothly. It leads to the introduction of an intermediate as a knowledge broker into the policy participation process of experts， and knowledge brokers competence has become an important issue in this field. [Method/process] The paper takes case study as basic method， selects the Development and Reform Research Center of A city as typical example， collects empirical materials through participative observation， secondary data and in-depth interview， refines the explanation mechanism， and forms the theoretical framework. [Result/conclusion] The case study shows that the failure of knowledge brokers or the failure to coordinate well between experts and policymakers can be explained from the three dimensions of incentive， ability and power.

Keywords： experts policy participation knowledge brokers failure