顧明強

摘要：國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的中堅力量，一直以來，在我國發(fā)揮了重要作用和突出貢獻(xiàn)，國企在長期的發(fā)展過程中形成了一套獨立于社會之外的封閉體制，國有企業(yè)職工從入職到退休的管理自成體系，形成了企業(yè)內(nèi)部的“小社會”管理模式。改革開放以來，隨著我國逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度，國有企業(yè)逐步納入社會保障管理體系，一同參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險。當(dāng)前，我國市場經(jīng)濟體制逐步完善，市場主體多元化趨勢更加明顯，國有企業(yè)參與國內(nèi)國際市場競爭成為常態(tài)，以往“企業(yè)辦社會”模式既缺乏效率，也不具優(yōu)勢，有關(guān)社會化管理改革的呼聲越來越高。近年來，從中央到地方，國企改革的重點轉(zhuǎn)向解決歷史遺留問題。今年3月，在五市試點基礎(chǔ)上，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于國有企業(yè)退休人員社會化管理的指導(dǎo)意見》，成為解決歷史遺留問題，推進(jìn)國企市場化改革的最新政策依據(jù)。本文主要對國有企業(yè)退休人員社會化管理的內(nèi)涵、目的進(jìn)行分析，力求展現(xiàn)政策實施面臨的系列問題，通過借鑒試點地區(qū)的問題和不足，提出對下一步推進(jìn)此項工作的意見建議。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);退休人員;社會化管理;養(yǎng)老服務(wù);社會保障

一、社會化管理的內(nèi)涵和背景

（一）退休人員社會化管理概念

根據(jù)國有企業(yè)退休人員社會化管理，是指國有企業(yè)職工在達(dá)到退休年齡退出工作崗位后，原工作單位不再負(fù)責(zé)對其管理和服務(wù)，日常管理和服務(wù)工作移交屬地街道和社區(qū)負(fù)責(zé)。社會化管理從本質(zhì)上而言，是打破“企業(yè)辦社會”模式，讓政府和社會組織承擔(dān)退休人員管理服務(wù)職能。實施社會化管理后，將會呈現(xiàn)以下幾個特征：

1.養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放。根據(jù)我國《社會保險法》和退休政策規(guī)定，養(yǎng)老保險由職工和企業(yè)按照一定比例共同繳納，企業(yè)員工退休后，養(yǎng)老金由個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶兩部分組成，社會化管理模式下，政府人社部門負(fù)責(zé)，并委托商業(yè)銀行進(jìn)行養(yǎng)老金的發(fā)放，企業(yè)不再承擔(dān)有關(guān)職能。此項工作自養(yǎng)老保險制度建立以來，已基本實現(xiàn)覆蓋全國的社會化發(fā)放。

2.組織關(guān)系和人事檔案屬地管理。國有企業(yè)退休職工的人事檔案在退休前后，由所在單位向?qū)俚亟值馈⑸鐓^(qū)辦理個人檔案移交手續(xù)，退休后，人事檔案由政府直接或委托中介機構(gòu)負(fù)責(zé)檔案管理。黨組織關(guān)系由單位轉(zhuǎn)入所在地區(qū)街道。此項工作由于歷史原因，除部分已實行社會化管理的國有企業(yè)外，其余均未能達(dá)到。在黨組織關(guān)系上，多數(shù)國企的退休職工黨員關(guān)系依然由本單位退管機構(gòu)負(fù)責(zé)，未完全納入社區(qū)管理。

3.社保等關(guān)系由當(dāng)?shù)貦C構(gòu)負(fù)責(zé)。退休人員社會化管理后，個人社保及相關(guān)關(guān)系轉(zhuǎn)入所在地區(qū)街道和社區(qū)，企業(yè)不再負(fù)責(zé)社保查詢、醫(yī)療費用報銷等工作，退休人員參加當(dāng)?shù)亟M織的醫(yī)保，各方面與社區(qū)、街道的關(guān)系更加緊密。退休職工死亡后由所在社區(qū)負(fù)責(zé)發(fā)放有關(guān)補助津貼。

（二）國有企業(yè)退休人員社會化管理政策實施背景

1.政策背景

一是政策落地條件基本成熟。2019年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于國有企業(yè)退休人員社會化管理的指導(dǎo)意見》，這是繼2017年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于在部分城市開展國有企業(yè)退休人員社會化管理試點工作的通知》后，首次將國有企業(yè)社會化管理向全國推開，這也預(yù)示著啟動此項工作的條件基本成熟。

二是試點取得階段性成果。2017年開展社會化管理試點工作以來，試點城市在退休人員社會化管理上積累了一定經(jīng)驗，上海等五市相繼出臺了各自推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理的實施方案，就人員管理、組織人事檔案移交、統(tǒng)籌外費用發(fā)放等進(jìn)行了有益探索，積累了一些可復(fù)制、可推廣的管理經(jīng)驗。

2.企業(yè)背景

我國國有企業(yè)從業(yè)人員和退休職工數(shù)量龐大，計劃經(jīng)濟時代下，企業(yè)生產(chǎn)主要執(zhí)行國家計劃安排，員工生老病死全部在單位內(nèi)部得到解決。改革開放后，我國國有企業(yè)市場化改革步伐加快，延續(xù)了原有的管理模式下，國有企業(yè)承擔(dān)過多的退休管理職責(zé)，在生產(chǎn)之外的成本高企，進(jìn)入新世紀(jì)后，市場競爭環(huán)境形勢倒逼國有企業(yè)需要進(jìn)一步卸下包袱、提高效率、參與競爭，由此，國家相繼實施了“三供一業(yè)”分離移交，廠辦大集體改革。同時，一些國有企業(yè)在改革中，逐步被市場所淘汰，企業(yè)破產(chǎn)、重組，讓導(dǎo)致許多退休職工原本享有的政策保障無法得到履行，影響退休人員生活和社會穩(wěn)定。

3.社會背景

一是社會養(yǎng)老保險制度不斷完善?，F(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老保險制度建立在1978年《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的基礎(chǔ)之上。經(jīng)過不斷完善，目前，我國已基本建立廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老服務(wù)社會化管理已經(jīng)初步成熟，制度日趨完善，推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理，既可以做大全社會養(yǎng)老保障的盤子，讓制度覆蓋面進(jìn)一步拓寬，保障制度實施的公平正義。

二是加快優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)效率。黨的十九大提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，社會化管理的實質(zhì)就是一次市場機制倒逼傳統(tǒng)計劃模式的體制機制自我改革。退休人員養(yǎng)老服務(wù)依托市場進(jìn)行資源配置，既能充分利用現(xiàn)有社會資源，發(fā)揮全社會在養(yǎng)老服務(wù)管理的規(guī)模效應(yīng)，也讓企業(yè)擺脫了沉重的歷史包袱，提升了經(jīng)營效率，充分釋放市場主體的競爭活力。

二、社會化管理政策的實施難點

中央印發(fā)的《意見》雖然只是原則性方案，但具體規(guī)定了社會化管理方向、目標(biāo)、內(nèi)容和責(zé)任主體，推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理，既要做好政策實施前退休人員的管理移交工作，還將對即將或未來退休人員的退休工作辦理，其中存在諸多工作難點，需要政府和企業(yè)慎重對待。

1.退休人員整體復(fù)雜。國有企業(yè)退休員工基數(shù)龐大，并呈不斷增長態(tài)勢，公開數(shù)據(jù)顯示，僅北京一地目前尚未納入社會化管理的國有企業(yè)退休人數(shù)就達(dá)到120萬人，推進(jìn)社會化管理涉及退休人數(shù)非常大，這其中存在各類不同類型人員，離退休、退職、不同行業(yè)等，原有政策差異巨大，如何平衡退休人員社會化管理后的政策是一個值得思考的重要難點。

2.統(tǒng)籌外費用解決。國有企業(yè)在改革過程中形成的統(tǒng)籌外費用一直延續(xù)至今，對于個體而言，這部分費用雖然不多，但作為企業(yè)給予的退休人員養(yǎng)老津貼的重要組成部分，統(tǒng)籌外費用事關(guān)退休職工的切身利益，必將成為退休員工普遍反映的矛盾焦點。社會化管理后，這部分費用無法納入養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍，文件要求統(tǒng)籌外費用在過渡期結(jié)束后一次性給付，如何合理測算這筆費用，對一些包袱重老舊企業(yè)難度較大。

3.國有企業(yè)資產(chǎn)移交。傳統(tǒng)管理模式下，多數(shù)國有企業(yè)配置了一定數(shù)量的退管服務(wù)場所和設(shè)施，如職工社區(qū)、黨組織活動陣地等，在一些國企聚集地，企業(yè)內(nèi)部集中建設(shè)了學(xué)校、醫(yī)院、老年活動中心等，這些設(shè)施的產(chǎn)權(quán)隸屬于企業(yè)，國有資產(chǎn)的分離移交或無償劃轉(zhuǎn)都需要歷經(jīng)決策審批程序，特別是央企資產(chǎn)移交地方需要破解企地間壁壘。

4.企業(yè)自身畏難情緒。一方面，從現(xiàn)實來看，一些國有企業(yè)本著對退休職工的責(zé)任感，不忍心或并不愿意把退休職工的推向社會，另一方面，從企業(yè)內(nèi)穩(wěn)定的角度來看，退休員工的管理服務(wù)是國有企業(yè)一直以來的工作敏感點，處理的不好容易引起不必要的矛盾，影響職工隊伍穩(wěn)定，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者存在不想“碰雷”的想法，能拖則拖。此外，退休員工社會化管理移交工作牽扯精力，退休人員多的企業(yè)往往企業(yè)在職職工少，對現(xiàn)有的工作人員帶來較大壓力。

5.退休職工存在依賴。許多國有企業(yè)退休職工在企業(yè)工作生活了一輩子，對企業(yè)具有濃厚的情感認(rèn)同，多數(shù)職工對企業(yè)有著強烈的依賴感，辦事、解決問題靠企業(yè)已經(jīng)成為他們的思維習(xí)慣，把企業(yè)作為“娘家”，心理上不愿意從“企業(yè)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?。此外，一些行業(yè)退休職工受本行業(yè)的特殊性，社會化參與度并不高，對于社會化管理后無法確認(rèn)街道、社區(qū)能否像企業(yè)一樣提供服務(wù)。

三、試點地區(qū)社會化管理不足

2017年，根據(jù)《關(guān)于在部分城市開展國有企業(yè)退休人員社會化管理試點工作的通知》要求，國務(wù)院選定上海等五個城市作為社會化管理的試點，在具體工作上先行先試、積累經(jīng)驗，經(jīng)過兩年多的實踐，試點地區(qū)一些企業(yè)在社會化管理方面取得了一定的成效，但同時也存在一些不足：

1.落實工作方案細(xì)化程度不夠。大連、上海等試點地均出臺了具體實施辦法，以大連為例，2017年2月就印發(fā)了《大連市推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理試點工作方案的通知》，并相應(yīng)制定《大連市退休人員社會化管理服務(wù)工作辦法》，相關(guān)方案雖然對本地區(qū)社會化管理進(jìn)行了統(tǒng)籌安排，明確了責(zé)任主體，但也僅僅是對國辦函[2017]7號的粗略分解，部分地區(qū)對于移交經(jīng)費、移交程序都未進(jìn)行明確，在檔案移交、有關(guān)場所劃轉(zhuǎn)等問題留有余地。

2.部分歷史遺留問題未徹底解決。一方面，試點地區(qū)在推進(jìn)社會化管理過程中，一些中央企業(yè)基層單位由于干部管理權(quán)限的問題，人事檔案移不徹底，導(dǎo)致一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部和部分退休職工的人事檔案依然由企業(yè)保管，政策未能起到約束作用，接收單位也未能有效履行督促責(zé)任。統(tǒng)籌外費用依然未能完全割斷，大連地區(qū)一些國有企業(yè)在統(tǒng)籌外費用方面依然保持原有發(fā)放和報銷模式，已退休人員的統(tǒng)籌外費用發(fā)放情況不一，不利于完全實現(xiàn)社會化管理。

3.工作推進(jìn)進(jìn)度不一致。同樣以大連地區(qū)為例，同處一個地區(qū)的兩家企業(yè)在社會化管理推進(jìn)上未能達(dá)到同步，由于企業(yè)建設(shè)時期不同、員工年齡、管理等方面的差異，新建企業(yè)往往移交工作步子邁的大，檔案移交較為徹底，社會化管理費用由于繳納數(shù)量少，通常比較及時，在黨組織管理上已經(jīng)全部在退休階段劃入街道社區(qū)黨支部。老企業(yè)工作人員不足導(dǎo)致未能有效落實社會化管理要求，人事檔案不健全，移交過程不暢，統(tǒng)籌外費用支出一次性額度較大，對企業(yè)造成負(fù)擔(dān)，需要履行審批程序，等等。

四、全面推行社會化管理政策建議

1.加強政策宣貫和正面引導(dǎo)，凝聚共識。推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理是中央決策、國家意志，因此必須強化文件政策的學(xué)習(xí)和宣傳，讓廣大退休職工充分了解政策內(nèi)涵，積極營造推進(jìn)社會化管理的良好氛圍。要加強對社會化管理的正面引導(dǎo)，有條件的地方要安排政策吹風(fēng)，準(zhǔn)確解讀職工最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，做好有關(guān)社會化管理進(jìn)行答疑解惑，確保政策落地前充分溝通，避免誤導(dǎo)誤解。

2.加強主體間協(xié)調(diào)溝通。社會化管理的關(guān)鍵推動力在政府，主動權(quán)在企業(yè)，需要兩者在政策落實前后的良性互動。在此過程中，縣級以上政府應(yīng)召集街道、社區(qū)、有關(guān)企業(yè)，做好社會化管理工作的協(xié)調(diào)對接。企業(yè)應(yīng)以本地區(qū)政府社會化管理政策為依據(jù)，編制企業(yè)具體推進(jìn)方案，在時間進(jìn)度、經(jīng)費保障、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、職工安置等普遍關(guān)心的問題做出安排，高度重視方案實施前后的職工利益變化，充分聽取退休職工和在職職工的意見建議，為方案實施贏得最廣泛的認(rèn)同。

3.加強基層治理，提升服務(wù)能力。各地政府要加大基層投入力度，大力構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的社會治理模式，各屬地街道、社區(qū)要加強社工、志愿者服務(wù)隊伍，提升整體配套服務(wù)能力。持續(xù)加大財政支出力度，通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會資本向基層傾斜，著力解決社會化管理最后一公里，確保國有企業(yè)退休人員移交后有人管、管得好。

4.妥善解決歷史遺留問題。政策落地前，對尚未移交的干部人事檔案、黨組織關(guān)系等完成內(nèi)部梳理和補充完善工作，政策實施后，主動對接地方人事、組織部門，咨詢有關(guān)移交程序、費用繳納等情況，確保移交過程不發(fā)生問題。統(tǒng)籌外費用要堅持新人新辦法、老人老辦法，根據(jù)各單位情況，設(shè)置過渡期2-3年，結(jié)合企業(yè)實際情況，一次性給付統(tǒng)籌外費用，并于退休職工簽訂有關(guān)協(xié)議，確保歷史遺留問題不再產(chǎn)生新問題。

5.建立分層級溝通協(xié)調(diào)機制。社會化管理政策制定在上頭，執(zhí)行在基層，要破解上下信息不對稱矛盾，建立起上下溝通機制。企業(yè)應(yīng)成立推進(jìn)退休職工社會化管理專門臨時機構(gòu)，把各項工作涉及的人資、財務(wù)、政工等部門及所屬企業(yè)集中起來，加強定期的工作溝通交流，關(guān)鍵要打通信息渠道，讓決策意見能夠充分吸收退休職工的意見建議，及時妥善解決推進(jìn)過程中的利益訴求問題，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

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