摘 要：把飯碗牢牢端在自己手中，是我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。為順應(yīng)時(shí)代和當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求黨中央，提出“堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”土地改革思路。文章以“三權(quán)分置”土地制度的制度內(nèi)涵為切入點(diǎn)，闡述該制度的重大意義，并嘗試找準(zhǔn)把握住放活經(jīng)營(yíng)權(quán)這一改革核心的基本改革方向，以期為農(nóng)村土地制度改革提供有益思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;三權(quán)分置;改革方向

十九大報(bào)告指出要全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地制度改革，加快釋放農(nóng)村土地紅利。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度就是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和化農(nóng)村土地制度改革的“牛鼻子”。以習(xí)近平為核心的黨中央在 2014 年中央一號(hào)文件中提出了“堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的理念。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革理論和實(shí)踐創(chuàng)新之舉。目前，“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)還處于探索和完善階段，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施上仍存在空白和滯后性，缺少完整的法律法規(guī)以及政府的規(guī)章制度、強(qiáng)制性文件，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體內(nèi)容及相互銜接仍較為模糊。

一、“三權(quán)分置”的制度內(nèi)涵

中辦、國(guó)辦下發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中指出，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是中央以文件形式對(duì)“三權(quán)分置”予以的確認(rèn)，也是對(duì)農(nóng)村土地三權(quán)分置制度內(nèi)涵的基本概括?！叭龣?quán)分置”，要讓土地作為要素活起來(lái)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改結(jié)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地的“三權(quán)”就是指農(nóng)村集體組織以及集體組織全體成員對(duì)歸屬于本集體的土地享有的所有權(quán)、作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭（ 農(nóng)戶） 對(duì)承包土地享有的承包權(quán)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二、“三權(quán)分置”的重大意義

自1984年年底，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，最大程度的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，整合了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶個(gè)人經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源的合理配置。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的缺陷也逐漸凸顯。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，經(jīng)濟(jì)效益較低，另一方面，不利于生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，阻礙了農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度應(yīng)運(yùn)而生。首先，堅(jiān)持集體所有權(quán)不動(dòng)搖，保障了集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，鞏固了集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)。其次，土地被賦予了商品屬性，提高了經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通能力，進(jìn)一步提高了農(nóng)民的收入。最后，隨著土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，釋放出了部分農(nóng)村勞動(dòng)力，與精準(zhǔn)脫貧相結(jié)合，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革的方向

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新，因?yàn)樵撝贫鹊呢瀼芈鋵?shí)不僅涉及不同層級(jí)的政府，更重要的涉及了集體組織、農(nóng)戶及實(shí)際經(jīng)營(yíng)人的切身利益，因此，推進(jìn)改革應(yīng)當(dāng)把握正確的制度本意。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革的基本目標(biāo)就是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三個(gè)方面保障農(nóng)村土地制度改革的正確方向。

（一） 完善農(nóng)地“三權(quán)分置”配套法律制度

準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地三全分子的政策內(nèi)涵，并把這一重大政策創(chuàng)新上升為法律實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接是當(dāng)前我們學(xué)習(xí)貫徹四中全會(huì)精神，推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)地制度改革的一項(xiàng)重要工作。修改《物權(quán)法》《土地承包法》《繼承法》等相關(guān)法律規(guī)定，使法律規(guī)定不與改革實(shí)踐發(fā)生抵觸。

加強(qiáng)立法，放寬對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制。修改《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入法律調(diào)整范圍，制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》，專司農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)整，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序、要求、維權(quán)、責(zé)任等問(wèn)題做出詳細(xì)具體明確的規(guī)定，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)起到總制綱領(lǐng)性的作用。對(duì)現(xiàn)有的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》中不適應(yīng)新情況的條款進(jìn)行修訂，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)真正做到有法可依、有法必依，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益。在法律層面嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途，保證流轉(zhuǎn)的土地用于農(nóng)業(yè)。

制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)管理法規(guī)，明確城鄉(xiāng)一致的用地管理、價(jià)格申報(bào)、轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、所有權(quán)憑證制度等。修改《物權(quán)法》，完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)。修改《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押權(quán)能。

制定涉農(nóng)土地流轉(zhuǎn)司法解釋，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法院司法保障體系。重視人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解功能，加強(qiáng)其組織建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。充分發(fā)揮農(nóng)地承包仲裁委員會(huì)作用，加強(qiáng)仲裁隊(duì)伍建設(shè)，依法開(kāi)展農(nóng)地糾紛仲裁。

（二）化解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利利益沖突的措施

（1）建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

在我國(guó)由于沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為隨意性大。截至2017年底，全國(guó)有1324個(gè)縣（市）、17268個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。但是全國(guó)有接近三分之二的縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)將各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行升級(jí)和整合，形成一個(gè)完整的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易功能的基礎(chǔ)上建立完整的土地價(jià)格評(píng)估體系，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種商品在市場(chǎng)中流通，在市場(chǎng)中及時(shí)發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

（2）完善的中介服務(wù)組織

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還需要健全完善的中介服務(wù)組織來(lái)提相應(yīng)的服務(wù)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)的國(guó)家，一般都建立了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和中介服務(wù)組織。例如美國(guó)，美國(guó)土地私有權(quán)為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)場(chǎng)模式，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)很清晰，加上政府的信貸、補(bǔ)貼、法律上的支持和保障，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的成熟，從而促進(jìn)了農(nóng)地的合理流動(dòng)。美國(guó)法律規(guī)定，土地補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)當(dāng)以公平的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，為了取得公平的市場(chǎng)價(jià)值，土地流轉(zhuǎn)雙方在交易前可以分別聘請(qǐng)獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師對(duì)土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格進(jìn)行評(píng)估。如果評(píng)估意見(jiàn)不一致，雙方還可以申請(qǐng)由法庭組成的陪審團(tuán)裁定這樣就保證了雙方的利益平衡。我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的相關(guān)立法還很不成熟，因此可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《資產(chǎn)評(píng)估基本準(zhǔn)則》的規(guī)定，針對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估的程序、方法、范圍和評(píng)估機(jī)構(gòu)等制定專門的評(píng)估規(guī)范。

（3）建立靈活的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制

全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村均是按照農(nóng)民所承包的農(nóng)地面積將補(bǔ)貼直接發(fā)給承包戶，種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，是國(guó)家給種糧農(nóng)民的一項(xiàng)政策性補(bǔ)貼，目的是調(diào)動(dòng)種糧積極性、保護(hù)種糧農(nóng)民利益、提高糧食產(chǎn)量和促進(jìn)農(nóng)民增收，簡(jiǎn)稱糧食直補(bǔ)政府在進(jìn)行農(nóng)地補(bǔ)貼時(shí)，應(yīng)給予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的補(bǔ)貼有：種糧補(bǔ)貼、農(nóng)藥補(bǔ)貼等與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的內(nèi)容，這樣有利于使補(bǔ)貼政策發(fā)揮最大的激勵(lì)效用。農(nóng)地發(fā)生流轉(zhuǎn)頻繁， 承包人依然按慣例獲得種糧補(bǔ)貼，而經(jīng)營(yíng)權(quán)人卻沒(méi)有獲得應(yīng)有的“成本性補(bǔ)貼”，就會(huì)催生一種“拿補(bǔ)貼，不種糧”的情況。在農(nóng)地”三權(quán)分置”的制度構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)該配套建立靈活的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，即將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象從承包者變?yōu)閷?shí)際開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者，假如農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者流轉(zhuǎn)農(nóng)地后第三年才開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，則農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從第三年開(kāi)始起算，前兩年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不予以撥付。此外，還應(yīng)規(guī)定對(duì)于領(lǐng)取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不實(shí)的，應(yīng)該主動(dòng)退回虛領(lǐng)的補(bǔ)貼，國(guó)家保留追繳的權(quán)利，以此來(lái)防范農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼異化為純收益性補(bǔ)貼，有效防止經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展實(shí)行“三權(quán)分置” 制度改革將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，實(shí)行所有權(quán)，承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇。作為解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，“三權(quán)分置” 制度改革已經(jīng)勢(shì)不可擋，在推行“三權(quán)分置” 制度改革改革過(guò)程中，注重法治引導(dǎo)，堅(jiān)持政策配合，以人民利益為前提，就一定能夠進(jìn)一步釋放制度紅利，激發(fā)創(chuàng)新活力。

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作者簡(jiǎn)介：韋青青（1987- ），女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，馬克思主義中國(guó)化碩士在讀，研究方向：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐。