陳怡欣

摘要：《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本通過(guò)多種方式舉辦學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)，提供多樣化教育產(chǎn)品和服務(wù)。咸寧地區(qū)“聯(lián)校網(wǎng)教”的嘗試，平衡配置了教學(xué)資源，創(chuàng)設(shè)了信息技術(shù)與政府治理和諧共生的土壤，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化積累了經(jīng)驗(yàn)，具有科學(xué)性與可復(fù)制性。然而，在政府購(gòu)買信息化教育服務(wù)的后續(xù)發(fā)展中，更應(yīng)注重明確各方主體的權(quán)利和義務(wù)，將政府的管理方式從“大水漫灌”升級(jí)為“精準(zhǔn)滴灌”，在保證學(xué)生權(quán)利、教師權(quán)利、企業(yè)權(quán)利的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)教育行政管理的既定目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：聯(lián)校網(wǎng)教;政企合作;受教育權(quán);法律關(guān)系;教育信息化

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.02.019

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671—1580（2020）02—0082—05

一、“聯(lián)校網(wǎng)教”的實(shí)施背景與已有成效

（一）受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)形態(tài)變遷

自20世紀(jì)初以來(lái)，受教育權(quán)得到各國(guó)憲法普遍承認(rèn)。中國(guó)公民的受教育權(quán)從新中國(guó)建立至今經(jīng)歷了實(shí)現(xiàn)形態(tài)的四重更替，現(xiàn)進(jìn)入到人格發(fā)展的全面教育階段。

2010年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》， 提出2020年要基本建成覆蓋城鄉(xiāng)各級(jí)各類學(xué)校的教育信息化體系，使農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)師生能夠享受優(yōu)質(zhì)教育資源。從預(yù)期教育到終身教育、從學(xué)前教育到高等教育、從書(shū)本教育到多維教育，受教育權(quán)逐漸在時(shí)間和空間上拓展到整個(gè)人人格發(fā)展的各個(gè)方面。

（二）教育供給主體方式多元

受教育權(quán)作為憲法基本權(quán)利，其受益功能對(duì)應(yīng)的是國(guó)家的教育給付義務(wù)。為了使公民能夠平等、有效地享有受教育權(quán)，國(guó)家應(yīng)“以積極作為的方式為公民提供……給付的內(nèi)容可以是物質(zhì)性的利益，可以是法律程序，也可以是服務(wù)行為?！盵1]“權(quán)為民所賦—權(quán)為民而用—民為權(quán)受益”的權(quán)力/權(quán)利邏輯鏈，成為國(guó)家有理、有力、有度履行教育資源公平配給義務(wù)的根本憲法依據(jù)。

為滿足受教育者和教育行業(yè)的多元訴求，政府作為提供公共教育服務(wù)的責(zé)任主體，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大了購(gòu)買服務(wù)的范圍，教育領(lǐng)域的政府服務(wù)職能改革正在中央和地方有序推進(jìn)。教育部部長(zhǎng)陳寶生曾多次介紹政府購(gòu)買課后一小時(shí)教育服務(wù)和農(nóng)村信息教育服務(wù)的重大效益，要求做到“科學(xué)花錢、按時(shí)花錢、均衡花錢、有質(zhì)量地花錢”[2]。政策法規(guī)和相關(guān)實(shí)踐都在大力促使政府與市場(chǎng)協(xié)作共融，平衡教育資源，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際等各類差異。

（三）“聯(lián)校網(wǎng)教”已顯成效

2014年以來(lái)，咸寧市咸安區(qū)和崇陽(yáng)縣轄區(qū)內(nèi)的大部分小學(xué)，在政府、企業(yè)、學(xué)校等多方主體的配合下，分批次逐步開(kāi)展 “聯(lián)校網(wǎng)教”?！奥?lián)校網(wǎng)教”模式以信息化手段為橋梁，通過(guò)政府購(gòu)買教育信息化服務(wù)，構(gòu)建同步課堂平臺(tái)，把咸寧市的授課點(diǎn)與教學(xué)點(diǎn)緊密結(jié)成一體，實(shí)現(xiàn)課程資源的“向下流動(dòng)”、社會(huì)力量的“多維聯(lián)動(dòng)”、政府治理的“親民互動(dòng)”、教育公平的“全面推動(dòng)”，初步形成了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育資源配給的均衡化發(fā)展。

二、“聯(lián)校網(wǎng)教”的運(yùn)行模式與法律分析

（一）“聯(lián)校網(wǎng)教”運(yùn)行模式

教育信息化供給模式隨信息技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展，以教育信息化試點(diǎn)地區(qū)——咸寧市為例，從“農(nóng)遠(yuǎn)工程”到“走校制”再到如今的“聯(lián)校網(wǎng)教”，其過(guò)程可謂為我國(guó)教育信息化發(fā)展演變的縮影。而咸寧的“聯(lián)校網(wǎng)教”實(shí)踐中，又以咸安模式與崇陽(yáng)模式最具代表性。

1.“聯(lián)校網(wǎng)教”模式概況

“聯(lián)校網(wǎng)教”模式主要有七方參與主體，其角色定位及運(yùn)行模式如下：

2.咸安區(qū)同步式“聯(lián)校網(wǎng)教”

咸安區(qū)東南部以農(nóng)村為主，面對(duì)城鎮(zhèn)化背景下大量農(nóng)村人口外遷、各鄉(xiāng)村小學(xué)的完整學(xué)校逐漸縮小為教學(xué)點(diǎn)的現(xiàn)狀，縣教育局和財(cái)政部門采取政府購(gòu)買信息化服務(wù)的方式，借助硬件設(shè)施和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)（1+M）×N的模式：由一個(gè)中心學(xué)校充當(dāng)1的供給方角色，通過(guò)同步課堂的模式，將在鄉(xiāng)村小學(xué)無(wú)法開(kāi)設(shè)的音樂(lè)、美術(shù)以及英語(yǔ)等課程同步直播至各接受校（M），各個(gè)供給校根據(jù)購(gòu)買服務(wù)批次的不同，利用不同公司提供的教學(xué)設(shè)備硬件設(shè)施，向N個(gè)性質(zhì)相同的不同接受校提供教學(xué)資源，滿足不同學(xué)生們的教育需求。

3.崇陽(yáng)縣集中式“聯(lián)校網(wǎng)教”

區(qū)別于咸安區(qū)崇陽(yáng)縣的“聯(lián)校網(wǎng)教”采取政企合作（PPP）模式，主要由一家公司提供統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，將該區(qū)全部供給校與接受校整合起來(lái)，集中教學(xué)資源，形成崇陽(yáng)地區(qū)統(tǒng)一的信息化教學(xué)平臺(tái)。專職教師由教育局遴選，通過(guò)非實(shí)體性的同步課堂為接受校學(xué)生上課。

（二）政府與企業(yè)的“雙合”關(guān)系

咸寧地區(qū)政府與企業(yè)的“雙合關(guān)系”主要是“采購(gòu)合同關(guān)系”（通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)篩選出區(qū)內(nèi)的公司，向特定學(xué)校安裝教學(xué)設(shè)備）和“政企合作關(guān)系”（由企業(yè)自有資金推進(jìn)教育信息化平臺(tái)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，后期由政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式，將其免費(fèi)提供給區(qū)內(nèi)中小學(xué)使用）。

由于教育資源的教育屬性，區(qū)別于一般采購(gòu)，采購(gòu)合同關(guān)系下政府在對(duì)企業(yè)資質(zhì)和其提供服務(wù)的質(zhì)量審查方面更加嚴(yán)苛。但地方政府缺少與企業(yè)合作的經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有指導(dǎo)性文件參考，也沒(méi)有引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，易形成權(quán)責(zé)缺位。

（三）政府與學(xué)校的行政管理關(guān)系

咸寧市推進(jìn)“聯(lián)校網(wǎng)教”的直接負(fù)責(zé)部門是教育局信推辦，在前期工作中，信推辦負(fù)責(zé)考察網(wǎng)校和中心校的基本情況，進(jìn)行可行性研究和充分論證后，撥款專項(xiàng)資金。在后期監(jiān)管上，信推辦專職人員對(duì)設(shè)備使用情況進(jìn)行檢查監(jiān)督和定期考評(píng)。在教學(xué)質(zhì)量檢驗(yàn)上，信推辦對(duì)“聯(lián)校網(wǎng)教”的學(xué)生也多加關(guān)注，通過(guò)定期測(cè)試檢驗(yàn)成效。城鄉(xiāng)學(xué)校除了接受教育行政部門的行政管理外，也可提出教育訴求，同時(shí)需要將新型教育模式下的教學(xué)成果反饋給教育行政部門，完成教育工作質(zhì)量的評(píng)估和驗(yàn)收。

（四）教師與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

其次，財(cái)政部門要通過(guò)預(yù)算規(guī)范科學(xué)統(tǒng)籌、有效配給專項(xiàng)資金，不做“一錘子買賣”?！奥?lián)校網(wǎng)教”工程在財(cái)政一次性撥款后，缺乏長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)和持續(xù)投入。實(shí)質(zhì)上，“聯(lián)校網(wǎng)教”等教育信息化專項(xiàng)資金要依政府采購(gòu)、教育經(jīng)費(fèi)使用等政策法規(guī)，避免資源閑置、重復(fù)浪費(fèi)和間斷配給。詳言之，財(cái)政部門應(yīng)形成“預(yù)算審核—使用績(jī)效—監(jiān)督管理”三步走資金運(yùn)營(yíng)規(guī)劃：在預(yù)算中為“聯(lián)校網(wǎng)教”預(yù)留一席之地;在使用中評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金對(duì)受教育實(shí)效的貢獻(xiàn);在全過(guò)程接受上級(jí)教育部門、財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)或委托的第三方進(jìn)行檢查監(jiān)督。

最后，網(wǎng)絡(luò)教育宜結(jié)合接受校需求，構(gòu)建個(gè)性化、多樣化課程體系。雖然“聯(lián)校網(wǎng)教”克服了傳統(tǒng)農(nóng)遠(yuǎn)工程非對(duì)話、延時(shí)性等弊病，但其依舊存有接受校無(wú)法表達(dá)和實(shí)現(xiàn)受益需求的困擾。接受校和供給校需要在教育行政部門引導(dǎo)下通過(guò)線下聯(lián)動(dòng)、線上教研等方式破除信息不對(duì)稱，各參與方也都應(yīng)尊重每位學(xué)生的個(gè)別受教育權(quán)。對(duì)此，可采用教育券形式給付教育資源，將“政府—學(xué)?！芙逃摺钡膫鹘y(tǒng)教育財(cái)政投入關(guān)系變?yōu)椤罢芙逃摺獙W(xué)?！?，消解教育配給的供需矛盾。

（二）政府與企業(yè)：從包攬?jiān)轿坏接H清并重

過(guò)去，政企邊界含糊、辦事規(guī)則混亂是政府購(gòu)買“聯(lián)校網(wǎng)教”服務(wù)的兩類模式的痛點(diǎn)。實(shí)際上，《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》等已經(jīng)初步構(gòu)筑起政府購(gòu)買教育信息化服務(wù)的四梁八柱，在準(zhǔn)入、程序和退出上，皆需以親清新型政商關(guān)系為準(zhǔn)則共同發(fā)力、實(shí)現(xiàn)多贏[5]。

準(zhǔn)入上，政府需在眾多的教育組織中比較甄別，促使其通過(guò)公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的教育服務(wù)產(chǎn)品，化解權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)，做到崇法清廉。同時(shí)，由于教育服務(wù)具有體驗(yàn)品的特性，政府無(wú)法事先對(duì)所購(gòu)服務(wù)的效益進(jìn)行判斷和評(píng)價(jià)，只能在校方體驗(yàn)反饋后得知服務(wù)效果，故而購(gòu)買服務(wù)前必須對(duì)標(biāo)的進(jìn)行恰當(dāng)、科學(xué)的價(jià)格測(cè)算，合理確定采購(gòu)需求，做到親近市場(chǎng)[6]。

程序上，政府購(gòu)買的立項(xiàng)、招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)審、審批、實(shí)施項(xiàng)目要從“招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”“實(shí)施績(jī)效”和“運(yùn)行透明度”三個(gè)維度跟蹤質(zhì)量、監(jiān)管落實(shí)，確保社會(huì)資本從流入到流出均不失公共服務(wù)屬性，拒絕邊界不“清”。同時(shí)，政企雙方宜在平等自愿、誠(chéng)實(shí)信用下，通過(guò)合作履約擔(dān)保、特別監(jiān)管措施和違約處理[7]等規(guī)范雙方過(guò)程責(zé)任，做到為公要“親”。還可借鑒利他合同對(duì)受益第三人的保護(hù)機(jī)制，改造政府購(gòu)買服務(wù)合同的封閉性、相對(duì)性，促使受教育權(quán)在政企合作下顯化權(quán)利價(jià)值。

退出上，應(yīng)凈化政治生態(tài)和商業(yè)生態(tài)，開(kāi)創(chuàng)由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，依照過(guò)程與結(jié)果、短期效果與長(zhǎng)遠(yuǎn)效果、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。采取政企合作的，應(yīng)建立“物有所值”評(píng)價(jià)體系，依據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)結(jié)算價(jià)款、維持企業(yè)供給資金鏈，構(gòu)建退出機(jī)制、懲戒機(jī)制，對(duì)提供教育服務(wù)質(zhì)量低劣、不合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)予以淘汰和歸責(zé)，納入市場(chǎng)信用記錄。

（三）學(xué)校與教師：從重負(fù)難解到通功易事

橫向?qū)Ρ认贪埠统珀?yáng)，采取專職主講教師的效益大大優(yōu)于傳統(tǒng)教師兼職的方式。教育行政部門在績(jī)效評(píng)估后，應(yīng)加大購(gòu)買（延聘）專任主講教師力度，使專任教師成為教育均衡發(fā)展的中堅(jiān)力量，緩解目前兼職網(wǎng)課教學(xué)給傳統(tǒng)教師帶來(lái)的工作重壓，優(yōu)化學(xué)校師資配比。不僅如此，教育行政部門還可以基于網(wǎng)絡(luò)教學(xué)的地域、時(shí)間彈性，選聘東部發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)師資，下好教育資源全國(guó)一盤棋。

在這批專任教師隊(duì)伍組建后，教育行政部門需著力構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)虛擬學(xué)校，推進(jìn)資源集約化配置，使接受校、受教育者通過(guò)教育券等形式自主選擇教學(xué)資源，打破教師被動(dòng)授課、學(xué)生被動(dòng)聽(tīng)課的“雙被動(dòng)”局面。應(yīng)建立校際教師聯(lián)絡(luò)工作站，及時(shí)分流有關(guān)課程內(nèi)容，使主講教師與輔助教師、兼職教師與專任教師連結(jié)為教育命運(yùn)共同體。

（四）教師與學(xué)生：從教學(xué)錯(cuò)位到教學(xué)相長(zhǎng)

首先，輔助教師應(yīng)依《教師法》第4章之規(guī)定，由教育行政部門、學(xué)校集中輔導(dǎo)和培訓(xùn)信息化課程。在“聯(lián)校網(wǎng)教”開(kāi)設(shè)后，一些過(guò)去缺位的音體美、素質(zhì)課程逐步齊備，要求主講和輔助教師聯(lián)動(dòng)教學(xué)，以提高教學(xué)質(zhì)量、緩解供給壓力。輔助教師不能脫離網(wǎng)教課程，僅在線下課堂紀(jì)律、教學(xué)秩序維持中泛泛而為。換言之，教育行政部門既要做好供給側(cè)教師素質(zhì)塑造工程，又要解決需求側(cè)教師責(zé)任架空的弊病。

其次，在“聯(lián)校網(wǎng)教”過(guò)程中，教師要確保教育資源平等輸出至每一名學(xué)生，對(duì)本校學(xué)生、接受校學(xué)生一視同仁，避免厚此薄彼。更進(jìn)一步地，依湖北省《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，對(duì)在“聯(lián)校網(wǎng)教”課程中曠課、不服從教學(xué)安排、無(wú)正當(dāng)理由擅自剝奪學(xué)生在校平等學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)或參加集體活動(dòng)權(quán)利的，可以對(duì)任職教師視情節(jié)輕重采取記過(guò)、降級(jí)或解聘等懲處，防止“聯(lián)校網(wǎng)教”的白板阻隔了兩端學(xué)生的無(wú)差異教育權(quán)利，使學(xué)生“成敗蕭何”。

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Abstract：The 13th Five-Year Plan for the Development of National Education encourages social forces and nongovernmental capital to organize schools and educational institutions in various ways so as to provide diversified educational products and services. The attempt of “online education of joint schools” in Xianning， the scientific and extendable one， not only help balance the allocation of teaching resources， but also successfully narrows the distance between government， enterprises， schools， teachers and students. At the same time， it cultivates the soil for a harmonious coexistence of informatization technique and good governance， in which the government can gain wider experience for modernizing Chinas governance system and capacity for governance. However， in the follow-up development of the government's purchase of information-based education services， more attention should be paid to clarifying the rights and obligations of all parties， upgrading the government's management mode from “flood irrigation”to “drip irrigation”， to achieve the established goal of educational administration on the basis of guaranteeing the rights of students， teachers and enterprises.

Key words：online education of joint schools; Public-Private-Partnership; right to education; legal relations; educational informatization

[責(zé)任編輯：張麗麗]