翁倩玉

摘 要：習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上提出要提高基層治理的現(xiàn)代化水平，并且要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆穩(wěn)固、邊境安全?！?以清代的新疆治理為切入點，利用相關(guān)文獻(xiàn)，從歷史經(jīng)驗中獲取有關(guān)新疆治理的啟示，對當(dāng)今新疆所面臨的問題以及提高新疆社會治理現(xiàn)代化水平的措施做一思考。

關(guān)鍵詞：新疆;社會治理;現(xiàn)代化水平

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.067

新疆地處亞歐大陸腹地，位于我國西北邊陲，是我國陸地面積最大的省級行政區(qū)，其周邊與眾多國家接壤，自古以來就對我國具有重要的戰(zhàn)略意義。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會上提出要提高基層治理的現(xiàn)代化水平，并且要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆穩(wěn)固、邊境安全?！币虼?，思考如何提高新疆社會治理的現(xiàn)代化水平這一問題是尤為重要的，本文擬以清代的新疆治理為切入點，從歷史經(jīng)驗中獲取有關(guān)新疆治理的啟示，對當(dāng)今新疆所面臨的問題以及提高新疆社會治理現(xiàn)代化水平的措施做一思考。

1 清代的新疆治理

1.1 清代新疆的政治組織關(guān)系

清代新疆的政治組織關(guān)系有其特殊的歷史變遷過程。在清政府統(tǒng)一新疆之前，新疆處于葉爾羌汗國時期，它的社會格局主要呈現(xiàn)出“南耕北牧”的狀態(tài)天山南部的農(nóng)耕社會要比天山北部的游牧狀態(tài)更具有政治組織性。同時，伊斯蘭教已經(jīng)成了新疆——尤其是天山南部——各民族的主導(dǎo)宗教，“伊斯蘭教法（沙里阿特）成為葉爾羌統(tǒng)治者立法的主要依據(jù)，宗教原則在居民生活中越來越具有支配作用。”在這一背景下，由于走向分裂的葉爾羌汗國統(tǒng)治集團需要和卓勢力鞏固統(tǒng)治，和卓勢力需要依靠葉爾羌汗國統(tǒng)治集團才能立足新疆，“伊斯蘭教的宗教頭目為封建統(tǒng)治者服務(wù)，世俗的封建統(tǒng)治階級也就竭力維護宗教頭目的封建特權(quán)?！焙妥縿萘﹂_始滲透到葉爾羌汗國的政治組織體系之中。新疆的地方政治格局由此呈現(xiàn)出了逐漸分散的特點，不具有某個主導(dǎo)性的社會力量。

清政府統(tǒng)一新疆后，為了鞏固其對新疆政治社會的統(tǒng)治，推動了在新疆建置設(shè)官的制度化進程。在權(quán)力設(shè)置方面，清政府主要實行的是軍府制，將伊犁將軍設(shè)為新疆的最高行政軍事長官，其下設(shè)統(tǒng)參贊、辦事大臣和領(lǐng)隊大臣，命他們分別駐守新疆各地，以統(tǒng)領(lǐng)新疆各地方軍政事務(wù);在地方治理方面，根據(jù)新疆不同族群的區(qū)域分布情況，建置以軍府制為主導(dǎo)，其下設(shè)郡縣制、札薩克制與伯克制等族群分治制度?？梢哉f，清政府為了推動新疆的制度化進程，實際上采取了一種“眾建”策略，其主要目的是在各族群之間實現(xiàn)“分其勢”的管制效果，尤其是使回、漢區(qū)隔開。這就導(dǎo)致了南疆回民與其他族群的交往受到了阻隔和限制，“內(nèi)地貿(mào)易商民漸多……若聽其隨意棲止，與回人相雜，不免易滋事端。請交該大臣等，徹底清查，俱令赴駐兵處所貿(mào)易。若仍與回人雜處，即行治罪?！?/p>

然而，令清政府格外費心的南疆回民及其伯克制卻成了其統(tǒng)治秩序瓦解的導(dǎo)火索。雖然伯克不涉及軍政，但伯克一方面作為清政府在新疆的地方官員，另一方面作為在南疆實行“因俗而治”的族群代表，這兩方面的不契合致使伯克的腐化程度不亞于內(nèi)地的州縣官吏?！案`維回疆民事，從前委之阿奇木伯克等官，原以約束部眾，乃該回目等往往倚權(quán)藉勢，魚肉鄉(xiāng)民，為所欲為，毫無顧忌?！毙陆傩赵馐軇兿骱蛪浩?，伯克和回民百姓的階層矛盾轉(zhuǎn)化成了清政府和回民的政治矛盾。大規(guī)模的反清運動由此爆發(fā)。

1.2 劉錦棠對新疆的治理

清政府的統(tǒng)治秩序崩潰后，南疆的社會矛盾不斷擴散，逐漸演化成了族群矛盾和宗教矛盾。經(jīng)歷了反清運動和阿古柏入侵后，新疆政局發(fā)生了很大的變動。其一，具有深厚宗教根基的和卓勢力基本失去了新疆地方社會的政治信任。其二，新疆軍府制及札薩克制與伯克制等基本癱瘓。其三，在反清運動期間，雖然新疆各地建立了一些封建割據(jù)政權(quán)，但沒有形成具有持續(xù)性的政治組織結(jié)構(gòu)。在此情況下，新疆急需一個起主導(dǎo)作用的政治組織來進行重建工作。左宗棠認(rèn)為，新疆“北路得之準(zhǔn)部，南路得之回部，皆因俗施治，未能與內(nèi)地一道同風(fēng)……新疆南北如置行省，換防之治可以永停，又?jǐn)M節(jié)制兵之餉，以紓各省協(xié)款之力?！边@也就是說，新疆實行與內(nèi)地齊同化一的政治制度有利于使國家對新疆的治理更具有效性，從而鞏固國家的統(tǒng)一并使經(jīng)濟能夠恢復(fù)和發(fā)展。

在這種背景之下，劉錦棠在公元1844年被任命為第一任巡撫。他的建置工作主要是從以下幾方面入手的。首先，他在新疆各地方設(shè)置郡縣制的政府機構(gòu)與督辦官員，以使行政制度能夠齊同化一。其次，他通過整合新疆各區(qū)域的管轄權(quán)力，使行政區(qū)域能夠連貫化。再次，他縮限伊犁將軍的權(quán)力并裁撤駐疆大臣，由巡撫作為全疆的軍政首領(lǐng)，以使行政權(quán)力更加集中。最后，他撤銷了伯克制而開始實行郡縣制，以使國家政權(quán)的治理秩序能夠下移至南疆回民基層。同時，劉錦棠和新疆各級機構(gòu)、官員還采取了一系列的措施，增進了新疆與內(nèi)地之間以及各民族之間的密切聯(lián)系，從而鞏固了行省與郡縣制。新疆建省之后，社會經(jīng)濟有了一定程度的恢復(fù)和發(fā)展，“設(shè)行省，改郡縣”的效能得到了證明，這也成了后繼國家治理新疆的首選制度。

2 當(dāng)今新疆社會治理中面臨的問題

很長一段時間來，國內(nèi)出現(xiàn)了種種錯誤的思潮，例如歷史虛無主義、新自由主義、西方憲政論、普世價值論等，這些思潮均是西方對中國進行意識形態(tài)滲透的方式，這對我國堅持和發(fā)展中國特色社會主義造成了一系列干擾。在這一背景下，由于新疆與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗斯坦八國接壤，境外這些與中國不同的文化習(xí)俗和社會思潮極易傳入新疆，從而對新疆既有且較為單一的思想意識產(chǎn)生巨大的沖擊，“首先，社會主義的意識形態(tài)受到侵蝕，有些群眾對馬克思主義迷惘、困惑和懷疑，動搖走社會主義道路和堅持社會主義制度的理念和信心。其次，消弭人們的意志，迷惑人們的思想，使人們耽于安逸，對邊疆地區(qū)復(fù)雜的意識形態(tài)環(huán)境喪失警惕?！眹H宗教極端主義極易滲透新疆，特別在南疆地區(qū)生根和傳播，這無疑成了“東突”暴力恐怖主義容易滋生的土壤，嚴(yán)重影響國家統(tǒng)一和新疆部分群眾對中華民族、中華文化、社會主義價值的認(rèn)同。

當(dāng)今新疆社會治理中面臨的一個重要問題正是“東突”勢力的滲透問題。毛澤東曾指出“凡是要推翻一個政權(quán)，總是要先造成輿論，總是要先做意識形態(tài)方面的工作。革命的階級是這樣，反革命的階級也是這樣?！薄皷|突”勢力的核心目的是要分裂中國新疆，從而建立“東突厥斯坦共和國”，它企圖挑起我國民族間的仇恨，破壞我國團結(jié)的民族關(guān)系，侵蝕新疆部分少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化與風(fēng)俗習(xí)慣，限制新疆部分青少年接受現(xiàn)代教育的自由，阻礙新疆現(xiàn)代化社會的發(fā)展，干預(yù)政府行政與司法，大肆攻擊國家的治疆政策。

新疆治理意識形態(tài)領(lǐng)域所面臨的這一問題，大大影響了新疆的穩(wěn)定和新疆人民的安居樂業(yè)。我們需要在馬克思主義理論的指導(dǎo)下、中國共產(chǎn)黨和習(xí)近平總書記的領(lǐng)導(dǎo)下，積極努力地提高新疆社會治理的現(xiàn)代化水平，從而盡量解決我們目前所面臨的有關(guān)新疆的意識形態(tài)反面的問題并且使得新疆跟隨整個中國的腳步不斷向前發(fā)展。

3 提高新疆社會治理現(xiàn)代化水平的措施

3.1 以馬克思主義為指導(dǎo)深化新疆意識形態(tài)治理

首先，在新疆意識形態(tài)領(lǐng)域的治理中，我們要始終將馬克思主義堅定地放在指導(dǎo)地位。毛澤東曾經(jīng)指出：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨，指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思主義?！编囆∑揭仓赋觯骸敖夥潘枷?，就是要運用馬列主義、毛澤東思想的基本原理，研究新情況，解決新問題?！笨梢姡R克思主義是自新中國成立以來，我國在意識形態(tài)領(lǐng)域治理中的核心與根本，因此，堅持社會主義核心價值體系，用馬克思主義武裝新疆各民族黨員，以此來指導(dǎo)意識形態(tài)領(lǐng)域的實踐活動，是新疆意識形態(tài)治理的基礎(chǔ)。

與此同時，也要不斷提高新疆各民族的文化軟實力，馬克思主義經(jīng)過很長一段時間的傳播，已經(jīng)與中國的傳統(tǒng)文化相結(jié)合，形成了中國化的馬克思主義，我國的傳統(tǒng)文化是中國化馬克思主義的基石和重要元素，因此我們要充分學(xué)習(xí)和弘揚我國的傳統(tǒng)文化，提高我國和新疆各民族的文化軟實力。充分發(fā)揮中華文化強大的民族凝聚力和多元文化整合的能力，吸取清朝新疆治理的案例的經(jīng)驗，不將少數(shù)民族和漢族割裂開來，不切斷少數(shù)民族和漢族在語言上、生活上、貿(mào)易上的相通往來，只有如此，才能夠減少新疆各民族之間的隔閡與矛盾。

3.2 堅持正確的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系

根據(jù)馬克思的國家治理理論、權(quán)力觀和權(quán)利觀，政府在行使其行政權(quán)時，必須要遵守權(quán)力的邊界。特別是在國家治理現(xiàn)代化背景下，面對新疆社會治理領(lǐng)域的相關(guān)問題，應(yīng)當(dāng)尊重和保障社會各組織、企事業(yè)單位和社區(qū)等社會治理主體的合法權(quán)利，同時注重在社會各治理主體之間確立平等的權(quán)利關(guān)系。

要吸取清朝新疆治理的歷史經(jīng)驗。當(dāng)時，正是因為伯克的權(quán)力配置有不恰當(dāng)?shù)膯栴}，所以才致使并不涉及軍政的伯克變得十分腐化，以權(quán)力剝削和壓迫新疆的百姓，最終導(dǎo)致了伯克和回民百姓的階層矛盾激化從而轉(zhuǎn)化成了清政府和回民的政治矛盾，成了大規(guī)模的反清運動的直接導(dǎo)火索。而劉錦棠在新疆治理中所施行的——整合新疆各區(qū)域的管轄權(quán)力，以使行政區(qū)域連貫化;縮限伊犁將軍權(quán)力與裁撤駐疆大臣，由巡撫作為全疆軍政首領(lǐng)，以使行政權(quán)力集中化——兩條措施就是對于權(quán)力的整頓。雖然劉錦棠所進行的新疆治理距今已經(jīng)很多年之久，其中的一些制度和理念已經(jīng)過時，但是其對于權(quán)力分配的整頓至今仍然值得我們借鑒。

因此，在當(dāng)今的新疆社會治理中，我們要合理配置社會治理權(quán)力，使得各權(quán)力主體間能夠形成平等且合理的良好格局。新疆政府要集中力量履行好公共服務(wù)職能，真正實現(xiàn)社會的自我管理和服務(wù)功能，嚴(yán)格按照各種法律法規(guī)管理社會事務(wù)，互幫互助，平等協(xié)商。從而有效實現(xiàn)社會的和諧、有序以及社會生活的安寧。

3.3 提高民主和法治建設(shè)

眾所周知，社會治理現(xiàn)代化是社會在不斷的發(fā)展與變化中，社會治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升過程。社會治理現(xiàn)代化就是要求治理主體多元化、治理方式科學(xué)化、治理過程法制化和治理機制規(guī)范化。當(dāng)前，我們正處于全面深化改革的新時期，國家治理現(xiàn)代化的核心必要因素之一就是社會治理現(xiàn)代化，其中，法制建設(shè)首當(dāng)其沖地是社會治理現(xiàn)代化的主要任務(wù)。

新疆的社會治理要建立健全民主和法治制度。法律本身就是通過民主程序制定和產(chǎn)生，因而體現(xiàn)出人民的根本利益和訴求。因此法治建設(shè)必須以民主為基礎(chǔ)。在實現(xiàn)社會整體利益最大化的前提下，人民通過參政、議政、監(jiān)督等方式行使民主權(quán)利，參與到新疆的法治建設(shè)中來，推動新疆社會的發(fā)展。同時，新疆社會要在國家法律和社會規(guī)范框架內(nèi)建立多元主體參與決策和管理的機制，鼓勵公民各抒己見、互相尊重、共同協(xié)商，增強各民族的國家認(rèn)同感和民族凝聚力。

4 總結(jié)

清朝劉錦棠對新疆的治理措施中有一條是：撤銷伯克制而實行郡縣制，以使國家政權(quán)的治理秩序下移至南疆回民基層。這與習(xí)近平總書記所提出的要“提高基層治理現(xiàn)代化水平”有異曲同工之妙。二者都關(guān)注到了“基層”對于社會治理的重要作用。

我們應(yīng)當(dāng)從歷史中汲取有關(guān)新疆治理的經(jīng)驗，雖然有些措施和制度已經(jīng)過時或者不順應(yīng)我們當(dāng)今時代的發(fā)展，但是，其中的一些原理和這些治理者（例如劉錦棠）對于新疆治理的考慮方向依然是正確的，古人云“以史為鏡，可以正衣冠”，我們可以從清代的新疆治理中汲取失敗的教訓(xùn)和成功的經(jīng)驗，并且結(jié)合我國當(dāng)今新疆社會治理中存在的問題，堅持以馬克思主義理論為指導(dǎo)，思考關(guān)于提高新疆社會治理現(xiàn)代化水平的措施。

雖然新疆的穩(wěn)定和富強一定是一個長期的目標(biāo)和過程，但是，只要治理得當(dāng)，一定能夠解決目前存在的問題，就像馬克思所指出的那樣，一個社會的發(fā)展必然面臨著其他方面的衰退，這是歷史的必然規(guī)律。

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