【摘 要】 本文介紹流域環(huán)境的基本概況，然后列出國外關(guān)于流域環(huán)境的相關(guān)規(guī)定，再提出我國流域環(huán)境中的不足，并提出完善的機制，力求能夠提出解決我國流域環(huán)境問題的糾紛解決。

【關(guān)鍵詞】 流域 環(huán)境糾紛 完善機制

引 言

隨著人們對流域環(huán)境資源的肆意掠奪和無端浪費，目前世界許多江河流域生態(tài)系統(tǒng)已日趨退化，其中資源衰竭、環(huán)境污染，已經(jīng)成為制約人類社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。流域是一個自然、社會、經(jīng)濟復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，流域生態(tài)環(huán)境問題決不是單純的自然環(huán)境或社會發(fā)展問題，而是既包括人與自然關(guān)系又包括人與人關(guān)系的各種復(fù)雜利益關(guān)系的調(diào)控問題。

一、流域環(huán)境的基本概況

（一）流域的概念

流域，指由分水線所包圍的河流集水區(qū)。分地面集水區(qū)和地下集水區(qū)兩類。

（二）流域的特征

1.特殊性

每個流域的特征各不相同，有的流域適宜人類生存，先形成了人類文明。人類文明大多發(fā)源于大河流域，如尼羅河文明、兩河文明、黃河——長江文明、印度河——恒河文明。

2.整體性

流域是一種特殊類型的區(qū)域，它的各組成部分之間聯(lián)系非常密切，構(gòu)成一個整體。對河流進行開發(fā)利用，除要考慮河流的特殊性外，更要考慮流域的整體性特征，進行綜合開發(fā)。美國田納西河流域開發(fā)堪稱這方面的成功范例。

二、國外流域環(huán)境法律制度的對比評析

（一）美國區(qū)域環(huán)境法律制度

美國環(huán)境保護的重要特點就是十分重視環(huán)境保護法制建設(shè)。從某種程度上說，美國的環(huán)境保護歷史就是一部環(huán)境保護法制史，法制貫穿于美國環(huán)境保護的一切工作中。因而，美國是世界上法律制度較為完善的國家之一。

進入現(xiàn)代工業(yè)社會以后，美國的環(huán)境問題開始出現(xiàn)，水污染日趨嚴重。由于水污染帶來的一系列問題出現(xiàn)，使得美國公民開始關(guān)注水污染，以及開始了解水污染的成因。因此，美國在頒發(fā)了《水污染控制法》后，美國政府又及時的對《聯(lián)邦水污染控制法》進行修改，形成《凈水法案》。其旨在規(guī)范污染物向美國流域的排放，以修復(fù)和保持國家水域的化學(xué)、物理和生物的完整性?！秲羲ò浮吩趯嵭幸詠?，已經(jīng)取得較大成效，例如：城市污染物大量減少，直接污染物的排放量也減少許多?！秲羲ò浮芬蟛捎米钋袑嵖尚械募夹g(shù)處理工業(yè)排放的污水，對城市污水排放進行二次處理，并對城市雨水徑流排放進行“最大限度的處理”。

此外，在美國的一般環(huán)境保護法律制度中，也滲透著區(qū)域環(huán)境法律的內(nèi)容，體現(xiàn)著對區(qū)域環(huán)境問題的關(guān)注。如美國的國家環(huán)境政策法作為美國的綜合環(huán)境政策法，從宏觀的角度規(guī)定了對美國各個區(qū)域環(huán)境的協(xié)調(diào)和保護，體現(xiàn)了區(qū)域環(huán)境法律制度的精神理念。而在美國的自然資源法中，有關(guān)國有土地的利用、物種的保護等都要求加強區(qū)域環(huán)境間的協(xié)調(diào)、合作，強調(diào)對區(qū)域環(huán)境的保護，加強區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的共同責(zé)任和共同合作，更是進一步具體了區(qū)域環(huán)境保護法律制度的內(nèi)容。

（二）日本區(qū)域環(huán)境法律制度

日本在流域環(huán)境治理方面經(jīng)驗豐富，在藍藻與富營養(yǎng)化研究、流域治理政策立法、國民環(huán)保教育宣傳等多個方面都成效顯著。霞浦湖是日本第二大湖泊，在清華大學(xué)工程博士論壇-流域水環(huán)境綜合治理國際研討會上，徐開欽教授以霞浦湖的綜合治理為例，通過介紹日本在水環(huán)境治理方面的治理思路、成功經(jīng)驗以及彎路教訓(xùn)，為國內(nèi)現(xiàn)階段的水環(huán)境治理工作提供借鑒與參考。

三、流域環(huán)境法律糾紛解決機制的不足

（一）區(qū)域環(huán)境保護的制度措施落后

長期以來，我國在環(huán)保工作中主要采用行政管理的制度和措施，這些制度在市場經(jīng)濟條件下早已顯示不足。早期我國的區(qū)域環(huán)境立法主要是建立在適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制要求的基礎(chǔ)上，注重適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求，但并未從根本上發(fā)生轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)如今區(qū)域環(huán)境法律制度仍有著強烈的行政主導(dǎo)性，缺乏對立法的基礎(chǔ)性分析和實證性研究，缺乏內(nèi)在體系化的思考和設(shè)計，合理性不強，各職能部門分別從有利于自己的角度提出法律法規(guī)草案。在原理指導(dǎo)、原則確立、制度設(shè)計、體系構(gòu)建和法律實施等方面，強調(diào)并習(xí)慣于發(fā)揮政府的作用，善于采用行政強制機制，但行政強制的作用方向、力度和成效有限，缺乏合理利用市場機構(gòu)的經(jīng)濟刺激措施。例如在污染防治立法領(lǐng)域，基本原則和制度都是建立在行政管制基礎(chǔ)上的，即使是經(jīng)濟刺激措施也是依賴行政實施，具有行政制度的性質(zhì)。我國正在向市場經(jīng)濟過渡，如何更新環(huán)境立法使之適應(yīng)和滿足市場經(jīng)濟的需求，是函待研究和解決的問題。

（二）流域環(huán)境公益保護機制缺失

現(xiàn)階段，我國有關(guān)流域環(huán)境糾紛處理的法律規(guī)定強調(diào)因水污染導(dǎo)致的民事?lián)p害的處理，如《水污染防治法》第85條明確規(guī)定因水污染受到損害的當(dāng)事人，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。但是，對于污染造成的流域生態(tài)系統(tǒng)受損的救濟，我國現(xiàn)行法律卻付之闕如。盡管1997年《刑法》中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，但司法實踐中適用刑事處罰方式來制裁環(huán)境污染者或破壞者的情況非常少。只要環(huán)境污染和破壞者以民事賠償方式補償了損失，解決了糾紛，則即使其行為給流域生態(tài)系統(tǒng)造成了無法補救的后果，檢查機關(guān)也不再追究其刑事責(zé)任。在現(xiàn)今流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化的嚴峻形勢下，基于我國落實科學(xué)發(fā)展觀及建設(shè)環(huán)境友好型社會的要求，考慮到流域生態(tài)系統(tǒng)損害的不可逆性以及污染防治的預(yù)防優(yōu)先原則，我國法律應(yīng)明確規(guī)定司法救助的范圍不僅限于民事?lián)p害賠償案件，將流域生態(tài)系統(tǒng)損害糾紛納入訴訟范圍應(yīng)是流域環(huán)境糾紛解決機制建構(gòu)的重要內(nèi)容。

四、完善我國流域環(huán)境法律制度的研究

（一）完善流域環(huán)境保護的法律制度措施

首先，建立清潔生產(chǎn)制度。所謂“清潔生產(chǎn)”是指不斷采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料，采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備，改善管理，綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中的污染物的生產(chǎn)和排放，以減輕或消除對人類健康和環(huán)境的危害?？梢哉f，清潔生產(chǎn)是改變傳統(tǒng)增長模式的重要手段，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，應(yīng)在《環(huán)境保護法》確立清潔生產(chǎn)制度，同時對政府及其有關(guān)部門推行清潔生產(chǎn)的責(zé)任進行明確規(guī)定，并授予環(huán)保部門對清潔生產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)。

其次，完善限期治理制度，目前，我國環(huán)保部門只有很少范圍的限期治理建議權(quán)和較低層次的限期治理權(quán)，這樣就易導(dǎo)致地方政府出于保護其地方經(jīng)濟的考慮，對污染嚴重企業(yè)有意偏袒，為改變這種狀況，建議由環(huán)境保護行政管理部門行使限期治理決定權(quán)和違反限期治理要求的行政處罰決定權(quán)。再次，作為資源的保護和管理的基本制度《環(huán)境保護法》應(yīng)確立自然資源使用的許可證制度。最后，按照“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)”原則，應(yīng)在《環(huán)境保護法》中確立征收環(huán)境保護費制度，主要包括征收排污費和生態(tài)效益補償費具體制度。

（二）實施流域環(huán)境公益訴訟制度

目前首先要放寬起訴資格，規(guī)定任何人都有資格充當(dāng)流域環(huán)境的代言人進行起訴，原告提起訴訟的目的不是為了獲得額外的私人利益，而是為了維護流域生態(tài)環(huán)境這個公共利益。

其次，在受案范圍上，應(yīng)通過司法權(quán)能監(jiān)督和追究地方政府破壞流域環(huán)境或?qū)α饔颦h(huán)境保護不作為的行為，將流域內(nèi)地方政府有關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、環(huán)境保護規(guī)劃等抽象行政行為也納入司法審查范圍。在流域環(huán)境糾紛案件的管轄方面，應(yīng)結(jié)合我國七大流域管理機構(gòu)的設(shè)置，對于流域內(nèi)跨省區(qū)的糾紛，與流域管理執(zhí)行機構(gòu)平級設(shè)流域環(huán)境保護法院進行管轄。對于涉及跨越不同地區(qū)的支流的糾紛，可與支流流域管理機構(gòu)平級設(shè)支流環(huán)境保護審判庭進行管轄。對于不涉及跨地區(qū)的流域環(huán)境糾紛，可仍交由地方法院進行第一審管轄，二審管轄交由支流環(huán)境保護審判庭。

流域生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性要求流域環(huán)境行政處理和司法處理必須相互協(xié)調(diào)和合作，流域糾紛處理過程中流域生態(tài)損害的認定、生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準等都需要專業(yè)知識和科學(xué)技術(shù)的支撐，因此流域行政機構(gòu)和司法機構(gòu)應(yīng)共同組成專門委員會，各取所長進行協(xié)調(diào)處理。

總 結(jié)

流域環(huán)境保護法制建設(shè)，直接關(guān)系到國計民生，是政府和社會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)前，隨著流域水資源事業(yè)的發(fā)展，尤其國家出臺了保護環(huán)境的一系列政策，并不斷深化水資源管理體制改革，推進水資源保護相關(guān)立法進程之后，各種流域水資源保護法制建設(shè)也應(yīng)加快相關(guān)立法研究和管理體系建設(shè)。

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作者簡介：王春梅（1995—），女，漢族，云南昭通人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2017級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。