孫世梅

【摘 要】 黨的十九大報告明確指出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。建立由事前績效評審、事中績效跟蹤、事后績效評價構(gòu)成的全過程預(yù)算績效管理機制是新時代財政改革的重要任務(wù)和主攻方向。

【關(guān)鍵詞】 基層財政 預(yù)算制度 績效管理

2018年9月1日，中共中央 國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求各地堅持以供給側(cè)性改革為主線，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。建立由事前績效評審、事中績效跟蹤、事后績效評價構(gòu)成的全過程預(yù)算績效管理機制是新時代財政改革的重要任務(wù)和主攻方向。對于貧困地區(qū)基層財政部門來說，可以說比以往任何一次財政改革都將面臨更大的難度、更多的挑戰(zhàn)，意義也將十分重大。

一、貧困地區(qū)基層財政推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要意義

（一）有利于提高財政資源配置效率和使用效益。近幾年，貧困地區(qū)基層財政支出規(guī)模逐年擴大，把有限的財政資金分配好、使用好、達(dá)到效益最大化，是當(dāng)前基層財政迫切需要解決好的問題。預(yù)算績效管理是以結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)把績效意識滲透到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)，對績效目標(biāo)申報、績效運行監(jiān)控、績效監(jiān)督問責(zé)等都提出了一系列要求，可以提高財政政策的精準(zhǔn)性有效性，更加科學(xué)合理地配置財政資源，使有限的財政資金得到最大化利用。

（二）有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。意識較強，并沒有充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要和資金相對于績效預(yù)算，傳統(tǒng)預(yù)算編制的隨意性強，人為因素干擾和長官使用效益，預(yù)算編制缺乏科學(xué)的依據(jù)支撐。通過開展預(yù)算績效管理，構(gòu)建起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體系和“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效問責(zé)機制，“倒逼”各預(yù)算單位增強責(zé)任意識，判斷相關(guān)資金配置的合理性，可以顯著地提高預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)一步增強財政資金的安全性、合規(guī)性和有效性。

（三）有利于提高政府民主決策水平和公共服務(wù)供給質(zhì)量。全面開展預(yù)算績效管理是對于政府行政理念的一次變革。全面實施預(yù)算績效管理，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展評價，推進(jìn)績效信息公開，通過第三方評估機構(gòu)以及民眾參與，為預(yù)算管理提供智力支持，從根本上促進(jìn)政府決策過程中的規(guī)范化，決策形成的民主化，以及決策水平的科學(xué)化和部門職責(zé)的透明化，才能使基層政府提高行政效率，提升政府效能，用更少的錢，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

二、貧困地區(qū)基層財政推進(jìn)預(yù)算績效管理面臨的主要挑戰(zhàn)

黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作。從2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”到目前已有近15年時間。期間，2010年全國財政工作會議明確要求“要完善預(yù)算績效管理制度，...，實現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理”;2011年財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》文件;國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）提出的“逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金”的要求。15年來，全國各地預(yù)算績效管理改革逐步推進(jìn)，深度和廣度逐年擴大?？傮w上來看，南方發(fā)達(dá)省份預(yù)算績效管理推進(jìn)比北方好，富裕地區(qū)比貧困地區(qū)好。主要原因是大部分貧困地區(qū)地域廣，經(jīng)濟、文化差別大，基層財政收入少，主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付過日子，自由財力不足，預(yù)算編制不規(guī)范，推進(jìn)預(yù)算績效管理改革面臨的挑戰(zhàn)和困難將更多、更大。

（一）必須要突破現(xiàn)有預(yù)算編制格局。目前，貧困地區(qū)政府和部門普遍存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;預(yù)算項目固化，長官意識和部門利益左右預(yù)算編制，一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出;政府重大政策和項目不進(jìn)行績效評估就盲目實施，甚至有些項目由于缺乏前期可行性論證，致使項目無法實施的情況也時有發(fā)生，為此突破現(xiàn)有預(yù)算編制格局是基層財政部門實施財政支出績效管理的前提。要通過推進(jìn)預(yù)算績效管理，在預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果過程中引入績效理念和績效管理，建立參考財政資金使用績效制定政府公共政策的機制，實現(xiàn)預(yù)算績效管理的常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，對重大項目全周期進(jìn)行績效評價，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實現(xiàn)程度，推動改進(jìn)預(yù)算編制和調(diào)整財政政策。

（二）必須要改變轉(zhuǎn)移支付資金分配方式。目前，中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付制度改革取得了明顯成效。由于貧困地區(qū)地域差異大，轉(zhuǎn)移支付資金分配、使用、管理方面還存在一些問題。如，有的專項轉(zhuǎn)移支付未能根據(jù)貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢或扶持領(lǐng)域的內(nèi)外部環(huán)境變化及時做出調(diào)整，專項轉(zhuǎn)移支付項目與基層需求有一定差距，導(dǎo)致基層政府規(guī)劃做的事，無財力支持;而基層不需要的項目，確有大量資金支持?；鶎釉跔幦№椖抠Y金時，首先想到的是如何先把專項資金要下來，導(dǎo)致盲目編制項目申報上級專項轉(zhuǎn)移支付資金，項目設(shè)計缺乏科學(xué)性、條件設(shè)計不夠合理，沒有明確的績效目標(biāo)，只是按上級有關(guān)部門項目申報計劃申報項目，致使部分項目資金到位后難以實施，造成資金難以發(fā)揮預(yù)期效益。要進(jìn)一步改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金分配因素、補助條件和標(biāo)準(zhǔn)，對其中目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，盡量控制同一方向或領(lǐng)域的專項數(shù)量，努力擴大貧困地區(qū)基層政府的自由使用權(quán)。

（三）必須要充分調(diào)動各部門的積極性。推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，涉及各級各部門權(quán)力利益調(diào)整、工作方式轉(zhuǎn)變。由于各類財政資金全部由各項目單位負(fù)責(zé)實施，要進(jìn)行財政支出績效管理，僅靠財政部門單方面是完不成的?；鶎佑行┎块T缺乏績效管理主體意識，對績效管理重視不夠，對預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務(wù)”上，具體工作中存在拖延或者被動應(yīng)付現(xiàn)象，一些工作浮在面上、流于形式，沒有充分反映項目績效的真實情況。通過實施績效管理，要調(diào)動各部門把花錢和辦事緊密結(jié)合的積極性主動性，健全完善績效評價機制，促使有關(guān)部門拿出更多時間和精力加強政策規(guī)劃和精準(zhǔn)編制預(yù)算，推動優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效益，努力實現(xiàn)少花錢、多辦事、辦好事。

三、貧困地區(qū)基層財政推進(jìn)預(yù)算績效管理的現(xiàn)實途徑

全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。中央明確要求，各地力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。

（一）形成強有力地改革推力?；鶎狱h委、政府要加強對全面實施預(yù)算績效管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，增強把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。財政部門要做好預(yù)算績效管理的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計，理順工作機制，理清工作思路，明確工作目標(biāo)，制定具體措施和方案。各預(yù)算單位是本部門預(yù)算績效管理的主體，要按照財政部門的統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理，切實做好本部門的預(yù)算績效管理工作。計劃、審計、監(jiān)察等部門要按照各自工作職能，加強立項審核、監(jiān)督、考核等工作。

（二）健全預(yù)算績效管理的“四個”機制。要立足本地實際，本著總結(jié)經(jīng)驗、以點帶面、逐步推開的原則，不斷創(chuàng)新工作思路，注重制度體系建設(shè)。要著力完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制推進(jìn)預(yù)算績效管理，建立健全相應(yīng)的工作機制、運作程序和評價體系，確保預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、結(jié)果應(yīng)用和問責(zé)等各個管理環(huán)節(jié)的工作有序開展。建立健全科學(xué)規(guī)范、符合實際的預(yù)算績效管理體系，健全預(yù)算績效管理運行機制，建立規(guī)范的預(yù)算績效管理工作流程，做到分工合理、職責(zé)明確、責(zé)權(quán)對等、簡便易行、規(guī)范高效。要推進(jìn)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，為預(yù)算績效管理提供制度和技術(shù)支撐。建立以覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算為基礎(chǔ)的綜合財政預(yù)算機制。

（三）加強宣傳培訓(xùn)工作。預(yù)算績效管理改革涉及面廣、體系繁雜、聯(lián)系緊密。要加強宣傳，積極宣傳預(yù)算績效管理理念，培育績效管理文化，增強各部門負(fù)責(zé)人預(yù)算績效意識，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。要切實加強預(yù)算績效管理專業(yè)知識培訓(xùn)，采取集中培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)及“走出去”和“請進(jìn)來”的方法，增強財政系統(tǒng)和各部門工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高預(yù)算績效管理的工作水平。多渠道引入專家機制、建立預(yù)算績效評價專家?guī)臁⑼瑫r誠聘有資質(zhì)的中介機構(gòu)參與，促使基層財政部門績效評價工作步入規(guī)范化、評價指標(biāo)更具科學(xué)性、評價結(jié)果更具客觀性。

（四）建立監(jiān)督考核體系?；鶎诱獙㈩A(yù)算績效管理工作納入對部門年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，建立財政資金使用管理問責(zé)機制和激勵機制，低效問責(zé)，高效獎勵，督促部門、單位切實承擔(dān)財政資金支出績效管理責(zé)任。建立人大、監(jiān)察、財政、審計監(jiān)督聯(lián)動機制，充分發(fā)揮各方監(jiān)督作用，取得監(jiān)督實效。審計部門要加強對本級預(yù)算部門的預(yù)算績效管理的審計監(jiān)督。監(jiān)察部門要把績效評價結(jié)果與行政效能問責(zé)相結(jié)合，對不能按要求履行預(yù)算績效管理職責(zé)、財政支出績效達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)的預(yù)算部門及其責(zé)任人員實行績效問責(zé)。