[摘要] ?重大疫情下的基層治理作為一種治理場域，既有一般社會(huì)治理的普遍特征，也有非常態(tài)社會(huì)治理的特殊性。重大疫情下的基層治理往往嵌入一個(gè)多層治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)包含縱向、橫向兩個(gè)治理維度。從縱向治理維度上，重大疫情下的基層治理涉及中央、省、市和基層政府間關(guān)系及治理邊界;從橫向治理維度上，重大疫情下的基層治理主要體現(xiàn)為基層動(dòng)員，動(dòng)員主體是基層政府，動(dòng)員對(duì)象主要是社區(qū)、社會(huì)組織和社工。重大疫情防控呈動(dòng)態(tài)變化趨勢，相應(yīng)的基層治理也呈現(xiàn)階段性特征，在當(dāng)前及未來可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)，需要立足“聚焦治理主體，把握動(dòng)態(tài)過程”的原則，在多層治理框架下，協(xié)調(diào)治理共同體之間的關(guān)系。一是明晰中央、省、市、基層政府在重大疫情下的治理邊界和責(zé)任分擔(dān)，促進(jìn)多級(jí)政府統(tǒng)籌治理;二是動(dòng)員社區(qū)、社會(huì)組織和社工積極參與，促進(jìn)治理專業(yè)化、法治化。

[關(guān)鍵詞] ?多層治理 ?重大疫情 ?基層治理 ?社會(huì)動(dòng)員

[基金項(xiàng)目] 國家社科基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)體制改革與社會(huì)治理創(chuàng)新研究”（16ZDA078）的階段性成果。

[作者簡介] 李曉燕，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，副教授，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，美國杜克大學(xué)社會(huì)科學(xué)研究院訪問學(xué)者，研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社區(qū)治理。

[中圖分類號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2020）01-0123-12

一、 研究問題

每次重大的突發(fā)公共事件即是對(duì)政府治理和社會(huì)治理的挑戰(zhàn)。暴發(fā)于2019年末的新型冠狀病毒肺炎疫情，不僅給社會(huì)運(yùn)行帶來了巨大影響，而且疫情防控也成為一段時(shí)間內(nèi)政府工作的重中之重。？譹？訛在此次疫情中，全國近65萬城鄉(xiāng)基層社區(qū)成為重要的治理主體，繁重的防控任務(wù)和巨大的壓力迅速落到了社區(qū)，基層干部和社區(qū)社會(huì)工作者承擔(dān)著宣傳、防治、排查、統(tǒng)計(jì)、匯報(bào)、體溫監(jiān)測、鄰里協(xié)調(diào)、心理疏導(dǎo)等大量工作，成為疫情防控中最堅(jiān)實(shí)的力量之一，承受起幾乎“不可承受”的壓力。？譺？訛應(yīng)該說，加強(qiáng)基層社區(qū)防疫既是緊急應(yīng)對(duì)之舉，亦是防控有效之舉。從目前的發(fā)展態(tài)勢看，進(jìn)一步嚴(yán)控傳播路徑、降低感染風(fēng)險(xiǎn)，從社區(qū)做起有效切斷傳播途徑的重要性日益突出。2020年1月25日，中央連續(xù)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》與《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案（試行）》，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮社區(qū)動(dòng)員能力，實(shí)施網(wǎng)格化、地毯式管理，各地迅速響應(yīng)中央號(hào)召，致力于構(gòu)筑基層社區(qū)疫情防控的嚴(yán)密防線。但是，相對(duì)于巨大的社區(qū)防控需求，基層社區(qū)普遍面臨工作人手不足、信息溝通不暢、社會(huì)組織和社工的專業(yè)優(yōu)勢不足、社會(huì)資源利用有限、志愿者動(dòng)員困難等諸多問題，而以上問題背后的深層次原因則是我國政府治理、基層治理及公共衛(wèi)生安全相關(guān)體制機(jī)制問題。我們需要追問的是，重大疫情下的基層治理主體包括哪些？各級(jí)政府的治理邏輯、治理行為、治理邊界是什么？政府如何各司其職，不缺位也不越位？重大疫情下的基層治理同正常社會(huì)秩序下的基層治理是否不同，如果是，不同點(diǎn)是什么？如果重大疫情下的基層治理重點(diǎn)體現(xiàn)為社會(huì)動(dòng)員，那么，中國情境下的基層社會(huì)動(dòng)員邏輯、動(dòng)員現(xiàn)狀和存在問題又是什么？對(duì)以上問題進(jìn)行研究，可以促進(jìn)基層動(dòng)員效果、提升基層的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，助力打好疫情防控阻擊戰(zhàn)，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、 多層治理視角下的重大疫情基層治理：研究設(shè)計(jì)

多層治理理論是研究多中心、多部門、多行動(dòng)者條件下治理行動(dòng)如何開展的重要解釋框架，？譻？訛？譼？訛？譽(yù)？訛？譾？訛？譿？訛？讀？訛重大疫情下的基層治理是中國政府探索實(shí)驗(yàn)主義創(chuàng)新治理的實(shí)踐模式之一，本文嘗試基于多層治理理論建構(gòu)重大疫情基層治理的研究框架。

（一） 研究框架

我們需要超越既有研究，建立新的理論框架來解釋重大疫情下的基層治理及其背后的行動(dòng)邏輯。重大疫情下的基層治理往往嵌入一個(gè)多層治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，需要在多層治理框架下，協(xié)調(diào)多元治理行動(dòng)者之間的關(guān)系。？譹？訛此網(wǎng)絡(luò)包含縱向、橫向兩個(gè)治理維度。從縱向維度上，重大疫情下的基層治理涉及中央、省、市和基層政府間的府際關(guān)系及治理邊界;從橫向維度上，重大疫情下的基層治理主要體現(xiàn)為基層動(dòng)員，基層動(dòng)員主體是基層政府，動(dòng)員對(duì)象分別是社區(qū)、社會(huì)組織和社工（如圖1所示）。

縱向維度的政府治理。中央、省、市、基層政府之間呈現(xiàn)復(fù)雜的府際互動(dòng)關(guān)系。上級(jí)政府基于自上而下的強(qiáng)制性權(quán)威對(duì)基層治理進(jìn)行政策輸出和任務(wù)分解;基層政府則基于政績錦標(biāo)賽邏輯，自下而上積極回應(yīng)上級(jí)政府的治理任務(wù)，并進(jìn)行選擇性執(zhí)行。一是中央政府。中國情境下的疫情防控治理體系是黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮，這有利于調(diào)配資源、管控流動(dòng)性、集中攻關(guān)醫(yī)學(xué)難題和協(xié)調(diào)地方行動(dòng)。？譹？訛中央在疫情防控中，一方面調(diào)動(dòng)地方的積極性，另一方面起到約束和糾偏作用，避免各地各自為政和以鄰為壑。二是省級(jí)政府。省級(jí)政府是對(duì)地方疫情防控影響最大的縱向多層治理體系中的關(guān)鍵行動(dòng)者。三是市級(jí)政府。相對(duì)于中央和省級(jí)政府，市級(jí)政府與基層政府的接觸更為直接密切，掌握的具體情況更多。四是基層政府?；鶎诱环矫嬉浜现醒牒蜕霞?jí)政府的防疫部署，承擔(dān)宣傳、防治、排查、統(tǒng)計(jì)、匯報(bào)等工作，另一方面要做好對(duì)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者的基層動(dòng)員。

橫向維度的社會(huì)治理主要指基層社會(huì)動(dòng)員，社會(huì)動(dòng)員對(duì)象包括社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者。一是社區(qū)。社區(qū)疫情防控治理體系非常關(guān)鍵，社區(qū)防控是疫情防控的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，社區(qū)是疫情防控的關(guān)鍵載體，社區(qū)的主要工作是遵守上級(jí)政府的疫情防控部署，在基層政府統(tǒng)籌下，進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控和群防群治相關(guān)工作，做到“令行禁止、有呼必應(yīng)”。二是社會(huì)組織。重大疫情防控一定少不了社會(huì)組織的參與，光靠行政力量既干不完，也干不好。在這種認(rèn)知基礎(chǔ)上，當(dāng)下緊要關(guān)頭的重要工作之一就是完善社會(huì)力量參與疫情防控的引導(dǎo)機(jī)制，以政府為動(dòng)員主體挖掘、整合和利用資源并形成權(quán)責(zé)明晰的組織體系。三是社會(huì)工作者。疫情防控在救治、隔離、預(yù)防、救援不同環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)的解決措施也不同。在醫(yī)療救治環(huán)節(jié)中，以專業(yè)醫(yī)生為主導(dǎo);在疑似病患隔離環(huán)節(jié)中，則以社會(huì)工作主導(dǎo)，從事生理癥狀監(jiān)測和護(hù)理、宣傳、統(tǒng)計(jì)、匯報(bào)、心理安撫和協(xié)助醫(yī)患溝通工作。？譺？訛

（二） 資料來源

本文以廣東省G市Z鎮(zhèn)為例，采取實(shí)證主義的定性研究方法，研究資料主要由兩部分構(gòu)成，一是研究團(tuán)隊(duì)深入Z鎮(zhèn)政府、社區(qū)、社會(huì)組織和社工隊(duì)伍中，進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察;二是利用近期Z鎮(zhèn)出臺(tái)的相關(guān)疫情防控文件。

三、 多層治理視角下的重大疫情基層治理：政府治理

重大疫情下黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)無疑非常重要，舉國體制更是體現(xiàn)了我們的顯著優(yōu)勢。？譻？訛從組織行為學(xué)來看，中國情境下的政府運(yùn)行模式呈現(xiàn)垂直覆蓋式權(quán)力結(jié)構(gòu)，下級(jí)政府直接或者間接受制于中央和上級(jí)政府的相關(guān)制度、政策和人事安排。自疫情暴發(fā)以來，中國政府治理體系從上至下迅速運(yùn)轉(zhuǎn)，在疫情研究、資源配置、社會(huì)管控和輿論宣傳等方面，體現(xiàn)了較強(qiáng)的治理能力，下面分別對(duì)中央、廣東省和G市的疫情防控實(shí)踐進(jìn)行梳理并探尋背后的治理邏輯。

（一） 中央層面

2020年1月25日，中共中央政治局常委會(huì)首次在大年初一召開會(huì)議，成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將疫情防控工作納入最高領(lǐng)導(dǎo)者議程，重構(gòu)疫情防控的治理體系并發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》與《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案（試行）》，要求充分發(fā)揮社區(qū)動(dòng)員能力，實(shí)施網(wǎng)格化管理、地毯式排查，防止疫情輸入、蔓延、輸出，控制疾病傳播。1月26日，李克強(qiáng)總理主持召開中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，啟動(dòng)國家應(yīng)急管理體制。1月27日，李克強(qiáng)總理到武漢，考察指導(dǎo)疫情防控工作，看望慰問患者和奮戰(zhàn)在一線的醫(yī)護(hù)人員。1月31日，中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村地區(qū)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》。1月25日，為充分發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制協(xié)同作用，中國社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)編寫了《社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”線上抗疫模式工作導(dǎo)引（第一版）》。在疫情防控之際，相關(guān)督察工作也緊密跟進(jìn)，中央先后問責(zé)了多名疫情防控不力的官員，湖北省衛(wèi)健委主任和黨組書記雙雙被免職，同一天湖北省和武漢市的一把手也進(jìn)行了調(diào)整，時(shí)任上海市市長應(yīng)勇接替蔣超良，任湖北省委書記;時(shí)任濟(jì)南市委書記王忠林接替馬國強(qiáng)，任武漢市委書記。

（二） 廣東省層面

自疫情暴發(fā)以來，廣東省在中央的總體布局下，連續(xù)密集發(fā)布了一系列文件，規(guī)范疫情防控標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌。1月26日，廣東省先后下發(fā)《關(guān)于動(dòng)員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》《關(guān)于動(dòng)員全省社會(huì)組織參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》等5個(gè)文件;為響應(yīng)中央的農(nóng)村疫情防控精神，廣東省發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<廣東省農(nóng)村（社區(qū)）疫情防控工作指引>的通知》。基于社會(huì)力量參與疫情防控的必要性、參與不足問題，廣東省制定《社會(huì)工作者、志愿者參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指引》（第一版），為社工、特別是具有醫(yī)務(wù)社工經(jīng)驗(yàn)、熟悉醫(yī)療體系的資深社工和志愿者科學(xué)、有序投身疫情防控提供更加專業(yè)的指引;為規(guī)避湖北紅十字會(huì)類似事件的發(fā)生，廣東省慈善總會(huì)制定《關(guān)于疫情防控捐贈(zèng)暫行管理規(guī)定15條》，總結(jié)了“物資不入庫、三天應(yīng)撥付”的做法，指導(dǎo)全省各地慈善組織參照?qǐng)?zhí)行并收到很好的效果。2月11日，廣東省發(fā)布了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，這是廣東省在疫情防控特殊時(shí)期做出的特別決定，旨在為疫情防控提供及時(shí)、有效的法治支撐，該決定在賦權(quán)地方政府的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持全國全省“一盤棋”，服從國家和省統(tǒng)一協(xié)調(diào)，個(gè)別地方在采取“封城”等重大行政管制措施時(shí)應(yīng)履行向上級(jí)政府報(bào)備等法定程序。

（三） G市層面

重大疫情的特殊性在于防疫工作始終處于一個(gè)非常復(fù)雜、不確定性的動(dòng)態(tài)環(huán)境之中。自疫情暴發(fā)以來，G市立足自身實(shí)際和市級(jí)政府的治理空間，成立防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌全市的防疫工作。2020年1月20日，G市發(fā)布公告，要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)公職人員履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為等情況的監(jiān)督，保障疫情防控工作順暢開展。1月24日，G市連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于暫停各級(jí)各類公共文體旅游場館開放、取消相關(guān)活動(dòng)的通告》《關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)的動(dòng)員令》。G市是制造業(yè)大市、民營經(jīng)濟(jì)大市，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營受到疫情不同程度的沖擊和影響，基于此，G市出臺(tái)了《積極應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持企業(yè)共渡難關(guān)10條政策意見》，特別安排2億元給受疫情影響較大的企業(yè)。2月3日，在中央提出加大企業(yè)復(fù)工保障力度之后，G市迅速落實(shí)決策部署，與企業(yè)共渡難關(guān)，如G市外來務(wù)工人員有500多萬，伴隨企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，回流到G市的外來務(wù)工人員持續(xù)增多，存在非常大的疫情防控漏洞，G市率先嚴(yán)格地鐵管制，規(guī)定自2月11日起，乘客乘坐地鐵時(shí)需出示身份證。2月10日，G市連續(xù)發(fā)布了《G市關(guān)于疫情防控期暫停餐飲服務(wù)單位堂食的工作指引》《G市關(guān)于企事業(yè)單位食堂“四查”防控工作指引》《關(guān)于公共場所防控新冠病毒肺炎疫情措施的通告》。伴隨疫情防控工作的推進(jìn)，社區(qū)防疫越來越受到重視。為配合中央和廣東省的社區(qū)防控工作，G市發(fā)布了《G市進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)（村）新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作指引》《G市無物業(yè)小區(qū)（單體樓棟）新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作指引》《關(guān)于實(shí)施“八項(xiàng)嚴(yán)管”防控疫情措施的通告》，明確規(guī)定全市所有住宅小區(qū)和村組實(shí)行封閉式管理，獨(dú)棟住宅樓宇實(shí)行樓長負(fù)責(zé)制，為基層社區(qū)推進(jìn)防疫工作提供必要的制度保障。

四、 多層治理視角下的重大疫情基層治理：社會(huì)動(dòng)員

本部分以Z鎮(zhèn)為典型案例，對(duì)多層治理視角下的重大疫情基層社會(huì)動(dòng)員進(jìn)行研究。Z鎮(zhèn)隸屬于廣東省G市Y區(qū)，處于珠三角腹地，北接廣州，南近港澳，是廣佛都市圈、粵港經(jīng)濟(jì)圈的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、社會(huì)資本雄厚，作為Y區(qū)乃至廣東省社會(huì)治理改革的領(lǐng)跑者，積極創(chuàng)新社區(qū)營造、社區(qū)基金會(huì)、公益創(chuàng)投等基層治理模式，有效撬動(dòng)了人們的社會(huì)參與意識(shí)。

（一） 動(dòng)員現(xiàn)狀

Z鎮(zhèn)于1月23日成立疫情防控指揮部部署全鎮(zhèn)動(dòng)員工作，鎮(zhèn)黨委書記任組長、鎮(zhèn)長任常務(wù)副組長，指揮部下設(shè)15個(gè)組112人，各工作組負(fù)責(zé)開展疫情監(jiān)測、評(píng)估、預(yù)警，設(shè)置隔離留驗(yàn)場所，維護(hù)市場穩(wěn)定和保障物資供應(yīng)。Z鎮(zhèn)實(shí)施“包村包企”制度，全體領(lǐng)導(dǎo)班子成員負(fù)責(zé)包20個(gè)村（社區(qū)）和42家企業(yè)，帶頭走訪出租屋、小區(qū)、重點(diǎn)場所、隔離觀察點(diǎn)等一線防控點(diǎn)，同時(shí)聯(lián)系重點(diǎn)企業(yè)共同抵抗疫情，基本形成了全鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)聯(lián)防聯(lián)治的疫情防控格局。Z鎮(zhèn)采用“外堵輸入、內(nèi)防傳播” 的強(qiáng)硬管控措施。在外堵上，Z鎮(zhèn)共設(shè)立10個(gè)防疫執(zhí)勤點(diǎn)，安排包括公安、城管和醫(yī)護(hù)人員在內(nèi)共150人開展防疫檢查工作，24小時(shí)逢車必查、逢人必檢。在內(nèi)防上實(shí)施兩大舉措，一是建立“一縱一橫”信息排查機(jī)制。一方面，利用三級(jí)縱向信息網(wǎng)格化機(jī)制整合全鎮(zhèn)居民健康情況。一級(jí)網(wǎng)格由鎮(zhèn)疫情防控指揮部牽頭;二級(jí)網(wǎng)格聚焦在村居、機(jī)關(guān)、企業(yè)和學(xué)校，由鎮(zhèn)黨政辦牽頭聯(lián)系職能部門發(fā)動(dòng)本單位人員申報(bào)，由鎮(zhèn)經(jīng)科局牽頭聯(lián)系全鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)動(dòng)職工申報(bào)，由教育局牽頭聯(lián)系全鎮(zhèn)中小學(xué)校、幼兒園發(fā)動(dòng)家長學(xué)生申報(bào);三級(jí)網(wǎng)格由村（社區(qū)）黨組織牽頭，發(fā)動(dòng)戶籍人口以及轄區(qū)流動(dòng)人口申報(bào)，提倡利用平臺(tái)自主填報(bào)，提升數(shù)據(jù)采集效率、緩解一線人員的壓力。另一方面，通過對(duì)企業(yè)、學(xué)校和村居的橫向排查，動(dòng)態(tài)掌握進(jìn)入轄區(qū)人員的數(shù)量和流向，特別是來自重點(diǎn)疫區(qū)人士。二是抓好重點(diǎn)場所的防控。Z鎮(zhèn)共設(shè)置隔離觀察點(diǎn)586間，包括Z鎮(zhèn)醫(yī)院12間、XX酒店99間、美的宿舍234間，Z鎮(zhèn)中學(xué)和Z鎮(zhèn)職業(yè)中學(xué)作為后備留觀點(diǎn);整頓市場、養(yǎng)殖場和餐飲業(yè)，重點(diǎn)查處野生動(dòng)物違法經(jīng)營、哄抬口罩價(jià)格等行為;在超市、商場、村居、農(nóng)貿(mào)市場等重點(diǎn)場所進(jìn)行體溫檢測;對(duì)全鎮(zhèn)70個(gè)物管小區(qū)開展總動(dòng)員，加強(qiáng)電梯消毒。

一是社區(qū)。Z鎮(zhèn)組織20個(gè)村（社區(qū)）黨委（黨總支）形成一級(jí)防護(hù)網(wǎng)格;推動(dòng)下轄條件成熟的124個(gè)村（居）民小組、70個(gè)物業(yè)小區(qū)、商圈樓宇黨支部作為二級(jí)防護(hù)網(wǎng)格;發(fā)動(dòng)社區(qū)無職黨員、黨群先鋒隊(duì)、黨員志愿者及樓長等廣大黨員作為三級(jí)防護(hù)網(wǎng)格。社區(qū)采用剛性防預(yù)措施的同時(shí)也注重人文關(guān)懷，如對(duì)隔離人員實(shí)行“定人、定點(diǎn)、定時(shí)”跟進(jìn)服務(wù)的同時(shí)，也為隔離人員代購生活物資、代處理生活垃圾等，引導(dǎo)其積極配合隔離工作。與此同時(shí)，社區(qū)還關(guān)注弱勢群體防控工作，組織黨員先鋒隊(duì)和志愿者幫扶低保人員、三無人員、殘疾人員等100人次。

二是社會(huì)組織（企業(yè)）。疫情突發(fā)以來，Z鎮(zhèn)慈善會(huì)積極開展慈善物資募集工作，截至2月6日共募善款3 277 189.57元，和醫(yī)用口罩、護(hù)目鏡、測溫計(jì)等醫(yī)療物資一起，均交由鎮(zhèn)防疫指揮部統(tǒng)籌使用。Z鎮(zhèn)黨委立足本地資源，積極推動(dòng)“政企社齊行動(dòng)”并得到了企業(yè)的強(qiáng)烈響應(yīng)。以本地企業(yè)美的集團(tuán)為例，1月24日、1月25日，美的集團(tuán)黨委啟動(dòng)緊急馳援武漢行動(dòng)，向武漢火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院捐贈(zèng)家電產(chǎn)品;1月26日，美的集團(tuán)再向湖北疫區(qū)捐贈(zèng)1億元人民幣。2月6日，由美的集團(tuán)創(chuàng)始人何享健發(fā)起、成立的“和的慈善基金會(huì)”決定捐贈(zèng)2億元人民幣，并聯(lián)合Y區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公益基金會(huì)推出針對(duì)小微企業(yè)的幫扶項(xiàng)目“和衷共濟(jì)2億元應(yīng)急支援計(jì)劃”，該計(jì)劃采取無償資助模式，重點(diǎn)支持受疫情影響較大的零售、餐飲、住宿、旅游等行業(yè)的個(gè)體工商戶及小微企業(yè)。

三是社工。Z鎮(zhèn)社工機(jī)構(gòu)利用專業(yè)優(yōu)勢和群眾動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真響應(yīng)中央疫情防控工作精神及廣東省下發(fā)的《社會(huì)工作者、志愿者參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指引》（第一版），并做了大量的、自發(fā)的、形式多樣的工作。以QQ社工機(jī)構(gòu)為例，QQ社工機(jī)構(gòu)重點(diǎn)采用分組行動(dòng)方法開展防疫工作。宣傳組通過開通關(guān)愛熱線，發(fā)動(dòng)本機(jī)構(gòu)的同工，利用電話、微信、入戶等線上和線下形式走訪社區(qū)中的獨(dú)居孤寡長者、殘障人士、困境兒童，普及新冠肺炎知識(shí)及政府最新資訊，并對(duì)有需要的服務(wù)對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟進(jìn)。知識(shí)普及組通過信息推送傳播，讓社區(qū)居民獲悉第一手權(quán)威信息，便于消息閉塞的居民減少恐慌情緒，科學(xué)防疫。后援保障組和資源鏈接組以較高的效率在短短幾日內(nèi)成功聯(lián)系到一定量的口罩、消毒水及其他防護(hù)用具，為一線提供實(shí)物支持。社區(qū)行動(dòng)組通過下沉村居，實(shí)地支援村居防疫工作，如測體溫、清潔、派發(fā)宣傳單、外來人口登記排查等。

（二） 動(dòng)員特征

綜合來說，疫情防控過程中的Z鎮(zhèn)社會(huì)動(dòng)員具有立足黨建引領(lǐng)和社會(huì)（企業(yè)）資源豐富兩大特征。

1. 立足黨建引領(lǐng)

作為廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，X區(qū)積極探索黨建引領(lǐng)基層治理新模式。疫情暴發(fā)以來，X區(qū)205個(gè)村（社區(qū)）黨組織書記統(tǒng)一將個(gè)人手機(jī)號(hào)碼、辦公電話、微信號(hào)在村（社區(qū)）黨務(wù)、村務(wù)公開欄張貼公布。作為X區(qū)基層黨建工作的積極行動(dòng)者，Z鎮(zhèn)20個(gè)村（社區(qū)）黨委實(shí)行黨員24小時(shí)待命，聯(lián)動(dòng)黨群先鋒隊(duì)、上百名樓長守護(hù)基層疫情防控的“最后一公里”。每個(gè)社區(qū)的做法各有特色。DD社區(qū)黨委盡可能解決群眾急需的口罩供應(yīng)短缺問題，通過多方聯(lián)系，成功采購一批口罩并以戶為單位派發(fā)給居民，每戶免費(fèi)派發(fā)3副口罩。EE社區(qū)組建以“兩新”黨組織書記、黨員為主的“企業(yè)復(fù)工服務(wù)志愿者”隊(duì)伍，協(xié)助企業(yè)做好生產(chǎn)辦公場所消毒、疫情發(fā)生地務(wù)工人員返崗動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)等復(fù)工準(zhǔn)備工作。HH社區(qū)黨委運(yùn)用“一三五”工作模式，組織網(wǎng)格員、黨群先鋒隊(duì)、物業(yè)管理員“三支”隊(duì)伍建立有值守、有宣傳、有登記、有排查、有防控的“五有”工作機(jī)制，時(shí)時(shí)跟蹤，每日上報(bào)。

2. 社會(huì)（企業(yè)）資源豐富

除了前面提及的美的集團(tuán)，Z鎮(zhèn)還有其他眾多有擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)組織和企業(yè)積極投入到本次疫情防控的接力賽中。針對(duì)社區(qū)疫情防控需求，廣東省德勝社區(qū)慈善基金會(huì)？譹？訛于2020年2月14日在“和美社區(qū)計(jì)劃”？譺？訛2020年第一季資助中專門增設(shè)抗擊新冠肺炎疫情專項(xiàng)資助，單個(gè)項(xiàng)目原則上最高資助50萬元，資助范圍涵蓋兩方面，一是支援因社區(qū)疫情防控需要而開展的公益項(xiàng)目，如社區(qū)公共衛(wèi)生和疾病防治宣傳教育、受疫情影響的相關(guān)弱勢群體幫扶、心理支持安撫等;二是受疫情影響導(dǎo)致運(yùn)營困難的社會(huì)組織的應(yīng)急支持。1月24日，碧桂園集團(tuán)黨委捐贈(zèng)1億元，設(shè)立首期抗擊新型冠狀病毒感染肺炎疫情基金。1月27日，盈峰集團(tuán)黨支部向武漢市城管委捐贈(zèng)15臺(tái)清潔消毒車，隨車配備15噸消毒劑。1月29日，宏石激光技術(shù)有限公司黨支部向湖北省紅十字基金會(huì)捐贈(zèng)100萬元。1月30日，賽恩特實(shí)業(yè)有限公司捐贈(zèng)200萬元，定向支持武漢疫情防控工作。2月2日，廣徽精密制造股份有限公司黨支部捐贈(zèng)100萬元。另外，還有一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，一些企業(yè)能夠在政府防控政策實(shí)施過程中的薄弱環(huán)節(jié)主動(dòng)出擊，發(fā)揮更具個(gè)性化和靈活性的作用，這樣的例子有很多，如大家熟悉的物流企業(yè)接管武漢紅十字會(huì)物資倉庫后，武漢紅十字會(huì)半個(gè)月沒理清的流程，物流企業(yè)2小時(shí)搞定;官方提議騰訊、阿里巴巴等大型網(wǎng)絡(luò)公司開發(fā)社區(qū)工作者使用的社區(qū)公共軟件，騰訊、阿里當(dāng)天就宣布軟件已經(jīng)開發(fā)出來并正在一些小區(qū)使用。Z鎮(zhèn)的企業(yè)也各顯神通，如美的集團(tuán)充分利用遍及全球的平臺(tái)和渠道，國內(nèi)、國際雙管齊下，在日本、韓國、德國、美國、意大利、巴西、墨西哥、菲律賓、泰國、越南等國家，先后采購了450萬副醫(yī)用口罩，除了捐贈(zèng)湖北省300萬副外，還向廣東省紅十字會(huì)捐贈(zèng)50萬副，向G市以及Y區(qū)各捐贈(zèng)20萬副。

（三） 存在問題

其實(shí)Z鎮(zhèn)基層治理中的問題一直存在，并未得到有效解決，可能的因素包括各種體制障礙、機(jī)制約束、路徑依賴等。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，從中央到地方，從政府到社會(huì)，萬眾一心，眾志成城，可謂空前重視，基層社區(qū)無疑是這場戰(zhàn)役最前沿、最艱苦的地方，多數(shù)社區(qū)工作人員沒有警服，沒有防護(hù)服，只有一副最普通的口罩，既要向上配合政府的統(tǒng)一行動(dòng)，還要向下做好居家隔離、關(guān)注外來人員動(dòng)態(tài)、居民的溝通說服、心理疏導(dǎo)等諸多復(fù)雜的工作，如按常規(guī)方法事事親為，無論是工作壓力還是心理壓力對(duì)于社區(qū)工作人員都是巨大的，而且Z鎮(zhèn)是制造業(yè)大鎮(zhèn)，共有2萬多家企業(yè)商戶，面臨著嚴(yán)峻的復(fù)工高峰帶來的各種不確定性。需要思考的是，Z鎮(zhèn)基層疫情防控效率如何？大量的人力、物力和財(cái)力支出帶來的防疫效果是否達(dá)到預(yù)期？重大疫情下的基層治理體系還存在什么樣的問題？還有哪些提升空間？總體來說，Z鎮(zhèn)在疫情防控中普遍存在的問題是基層社會(huì)組織缺乏必要的專業(yè)性和獨(dú)立性，即“專業(yè)的人沒有干專業(yè)的事”。

社會(huì)組織參與疫情防控離不開政府的政策引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，任何社會(huì)組織在這場復(fù)雜的防疫戰(zhàn)中都可能手足無措并陷入混亂。當(dāng)然，這并不意味著社會(huì)組織作為政策工具，就可以完全放棄其獨(dú)立性和專業(yè)性的基本原則，社會(huì)組織定位應(yīng)該和政府、市場形成錯(cuò)位或互補(bǔ)，而不應(yīng)該過于同質(zhì)，？譹？訛但Z鎮(zhèn)基層防控要么依靠醫(yī)療專業(yè)和護(hù)理人員，要么依靠社區(qū)行政人員，即便有社會(huì)組織參與，可社會(huì)組織和政府基層部門的運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)格往往過于雷同甚至演變?yōu)檎霓k事機(jī)構(gòu)，缺乏社會(huì)組織或者社工主導(dǎo)服務(wù)設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)服務(wù)傳遞的機(jī)會(huì)導(dǎo)致基層工作人員工作量巨大，社會(huì)組織、社工卻無處下手。此外，還要特別強(qiáng)調(diào)社區(qū)醫(yī)務(wù)社工的缺失。社區(qū)預(yù)防應(yīng)該以公共衛(wèi)生社會(huì)工作為主導(dǎo)，疫情發(fā)生后，公共衛(wèi)生專家負(fù)責(zé)提供防控方案，防控方案的實(shí)施則主要依靠社區(qū)醫(yī)務(wù)社工，社區(qū)醫(yī)務(wù)社工通過發(fā)揮關(guān)系溝通、傾聽、尊重、引導(dǎo)等專業(yè)技巧，把不同專業(yè)的知識(shí)和技能充分調(diào)動(dòng)起來，以發(fā)揮最大功效。我國醫(yī)務(wù)社會(huì)工作起步較晚，發(fā)展速度較慢且主要集中在大城市、大醫(yī)院，重點(diǎn)關(guān)注醫(yī)患糾紛、臨終關(guān)懷等工作，盡管社區(qū)公共衛(wèi)生工作對(duì)社區(qū)醫(yī)務(wù)社工有很大的現(xiàn)實(shí)需求，設(shè)立社區(qū)醫(yī)務(wù)社工的必要性也在理論上討論了多年，但實(shí)踐中一直沒有很好落地，例如在此次疫情防控過程中，Z鎮(zhèn)基本上沒有出現(xiàn)社區(qū)醫(yī)務(wù)社工的身影。

五、 多層治理視角下的重大疫情基層治理：完善路徑

如何完善重大疫情下的基層治理已成為擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)命題。重大疫情下基層治理的特殊性及現(xiàn)實(shí)問題帶給我們的啟示是，需進(jìn)一步加強(qiáng)治理的統(tǒng)籌性、專業(yè)性和法治化工作。？譹？訛重大疫情下的基層治理完善路徑可被分解為兩個(gè)維度，一是基于組織行為學(xué)的多級(jí)政府治理，包括科學(xué)決策、資源配置、疫情研究、社會(huì)管控和輿論宣傳等;二是基層社會(huì)動(dòng)員，包括資源鏈接、秩序維護(hù)、交流溝通、信息傳遞、疫情上報(bào)等。歷史上的重大政府創(chuàng)新往往都是在危急時(shí)期做出的，這次重大疫情既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，為基層治理創(chuàng)新帶來緊迫感的同時(shí)也帶來了強(qiáng)勢突圍的動(dòng)力?；鶎又卫戆l(fā)展在面臨結(jié)構(gòu)性困境時(shí)，可以從多個(gè)維度進(jìn)行反思，其中治理共同體的重塑便成為一種選擇。重大疫情防控呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化趨勢，相應(yīng)地基層治理也呈現(xiàn)一定的階段性特征。在當(dāng)前及未來可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)，我們需要遵循“聚焦核心主體，把握動(dòng)態(tài)過程”的原則，充分發(fā)揮治理共同體的多層治理功能，縱向上明晰中央、省、市、基層政府在重大疫情下的治理邊界和責(zé)任分擔(dān)，加強(qiáng)多級(jí)政府統(tǒng)籌治理;橫向上動(dòng)員社區(qū)、社會(huì)組織和社工積極參與，促進(jìn)治理專業(yè)化、法治化（如圖2所示）。

一是中央層面。由于社會(huì)對(duì)疫情的嚴(yán)重性和持續(xù)性都缺乏全面、客觀的認(rèn)識(shí)和判斷，中央必須擔(dān)當(dāng)國家使命，在宏觀層面提供疫情防控的頂層設(shè)計(jì)、法律制度供給和中央統(tǒng)籌，如本次防疫過程中，中央通過指導(dǎo)意見、重要決策的介入及指導(dǎo)組的派駐，大大提高了疫情的治理層級(jí);通過安排16個(gè)省市對(duì)接湖北省16個(gè)地市州，開展定向疫情防控幫扶，大大促進(jìn)了府際合作和中央統(tǒng)籌。中央權(quán)威很少直接作用于基層政府，而是由省、市間接推動(dòng)重大疫情下的基層治理。基于基層治理的異質(zhì)性，重大疫情防控既要“全國一盤棋”統(tǒng)籌安排，也要基層因地制宜、結(jié)合實(shí)際展開工作，因此，中央需要賦予基層政府更大的自主創(chuàng)新空間，更大的行政決策權(quán)限，防止較低的行政層級(jí)限制基層政府的疫情防控能力和靈活性，同時(shí)，中央也要對(duì)社工機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織適時(shí)放權(quán)。？譹？訛

二是廣東省層面。一方面，廣東省向上主動(dòng)拓寬和中央之間的治理訴求輸出渠道，另一方面，向下加強(qiáng)對(duì)市和基層政府的制度、政策供給。在大多數(shù)情況下，由于地方治理的異質(zhì)性，省級(jí)政府的態(tài)度往往比較謹(jǐn)慎，更多是下放治理自主權(quán)，給予政策和資金支持，并在吸納地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以推廣。但不同于平時(shí)，重大疫情下的省級(jí)政府更要勇于擔(dān)當(dāng)，走在前面，利用省級(jí)威權(quán)加強(qiáng)治理統(tǒng)籌，如作為疫情防控時(shí)期的地方緊急立法，《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》的出臺(tái)非常及時(shí)，為基層防控提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)和法律保障，當(dāng)然同時(shí)也要規(guī)避基層政府濫用權(quán)力、過度防疫等問題的產(chǎn)生，保證基層政府不越位、不缺位。另外，廣東省還要深化社區(qū)醫(yī)務(wù)社工體系的構(gòu)建與完善，這不僅是疫情防控的現(xiàn)實(shí)需要，更是未來國家公共衛(wèi)生安全工作不可或缺、亟待加強(qiáng)的環(huán)節(jié)之一。

三是G市層面。G市要充分做好廣東省、Y區(qū)和Z鎮(zhèn)之間的政策傳遞、信息溝通、平臺(tái)搭建、資源鏈接等工作，做到互通有無，優(yōu)化資源配置，用足本次廣東省政府的疫情防控基層授權(quán)，做好市域治理的頂層設(shè)計(jì)和政策輸出，如在廣州市和其他周邊城市還沒有實(shí)行要求乘客攜帶身份證乘坐地鐵的情況下，G市基于企業(yè)復(fù)工可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，率先出臺(tái)從2月11日起乘客乘坐地鐵需出示身份證的規(guī)定。

四是基層政府。重大疫情下的基層治理是一場持久戰(zhàn)，當(dāng)疫情進(jìn)入秩序穩(wěn)定期社會(huì)開始正常運(yùn)轉(zhuǎn)后，？譺？訛基層防疫工作更是不能放松，而是要一直堅(jiān)守到最后，可謂任重而道遠(yuǎn)?；鶎又卫硪环矫鎭碜陨霞?jí)的強(qiáng)勢推動(dòng)，另一方面也根植于基層政府的內(nèi)在動(dòng)力。Y區(qū)和Z鎮(zhèn)政府應(yīng)堅(jiān)持初心，敢于擔(dān)當(dāng)，恪守基層治理的宗旨與使命，基于現(xiàn)實(shí)問題，因地制宜展開工作，提升治理質(zhì)量和治理效率，具體包括：以本次疫情防控為契機(jī)，使用中國社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)制作的系列《社會(huì)工作參與新冠肺炎疫情防控在線課程》《醫(yī)務(wù)社工危機(jī)介入實(shí)務(wù)課程》為一線實(shí)務(wù)工作者提供系統(tǒng)的專業(yè)支持;除捐贈(zèng)外，充分挖掘、利用企業(yè)、社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢，提供政府不能做、也做不好的相關(guān)防疫專業(yè)扶持;以德勝社區(qū)基金會(huì)肺炎疫情專項(xiàng)資助為平臺(tái)，促進(jìn)公益社會(huì)組織和社會(huì)工作人員的能力提升，從而間接推進(jìn)基層防疫工作;創(chuàng)新治理手段，積極應(yīng)對(duì)Z區(qū)經(jīng)濟(jì)下滑、企業(yè)眾多所帶來的流動(dòng)人口管理難等問題;依照《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，嚴(yán)格監(jiān)督、處理疫情瞞報(bào)、不配合基層防疫工作等行為并追究法律責(zé)任。

六、 結(jié)語

本文嘗試基于多層治理理論建構(gòu)重大疫情基層治理的研究框架。重大疫情下的基層治理作為一種治理場域，既有一般社會(huì)治理的普遍特征，也有非常態(tài)社會(huì)治理的特殊性。重大疫情下的基層治理包含縱向、橫向兩個(gè)治理維度，一方面明晰中央、省、市、基層政府在重大疫情下的治理邊界和行動(dòng)責(zé)任分擔(dān)，加強(qiáng)治理統(tǒng)籌;另一方面動(dòng)員社區(qū)、社會(huì)組織和社工積極參與，促進(jìn)治理專業(yè)化、法治化，提高治理水平。

（責(zé)任編輯：徐澍）