□左停，徐衛(wèi)周

以2015年中共中央、國務院出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(以下簡稱《決定》)為標志，中國開展了以精準為特色的脫貧攻堅戰(zhàn)，中央和各級政府不斷創(chuàng)新多種制度和政策供給，動員全體社會力量共同致力于消除現(xiàn)行標準下的絕對貧困問題，取得了舉世矚目的成績。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末全國農(nóng)村貧困人口僅剩551萬人。黨的十八大以來的七年里，中國農(nóng)村共累計減少貧困人口9348萬人，年均減少1300多萬人，創(chuàng)造了中國減貧史上的奇跡。從世界范圍來看，過去四十年，中國對全球減貧貢獻率超過70%，成為首個實現(xiàn)聯(lián)合國減貧目標的發(fā)展中國家[1]，譜寫了人類反貧困歷史新篇章，為全球減貧事業(yè)貢獻了中國經(jīng)驗和中國方案。

在脫貧攻堅當中，為了幫助貧困地區(qū)和貧困人口擺脫貧困，中國政府創(chuàng)新并形成了很多行之有效的做法和豐富經(jīng)驗，尤其是在緊扣“兩不愁、三保障”突出問題上，始終堅持把開發(fā)式扶貧作為脫貧的基本途徑，同時不斷完善和創(chuàng)新包括社會保障、資產(chǎn)性收益扶貧、公益崗位、商業(yè)保險等在內的各類綜合保障性扶貧措施。近年來，中國政府又不斷深化開發(fā)式扶貧和保障性扶貧兩項制度的有機銜接以及統(tǒng)籌推進，形成了符合中國國情、符合貧困地區(qū)和貧困人口實際需要的反貧困治理路徑，為中國高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了制度保障。

然而，2020年“歷史性地消除絕對貧困”的既定目標任務的完成，并不意味著農(nóng)村貧困的消失，也不意味著扶貧工作的結束[2]，2020年后在新的經(jīng)濟社會發(fā)展條件下，貧困仍會以各種樣態(tài)的相對貧困、特殊困難群體等形式呈現(xiàn)。此外，鞏固拓展脫貧攻堅成果仍是2020年后一段時期內最主要和最迫切的任務[3]。脫貧攻堅中擺脫了現(xiàn)行標準下絕對貧困的人群，一方面，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平在整體社會結構中仍處于中下層次，經(jīng)濟收入上仍處于不穩(wěn)定狀態(tài)，發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境依然存在諸多制約，他們謀求進一步發(fā)展和各種保障性需求的狀況沒有改變，甚至在新的標準下會誘發(fā)更高的發(fā)展期望和更高層次的需求；另一方面，在日益發(fā)展的全球化市場經(jīng)濟下，他們所面臨的風險性、不確定性和復雜性也在與日俱增。如何有效應對和解決2020年之后的貧困不僅是社會主義的本質要求和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可回避的重要社會問題，也是中國政府面臨的新課題。因此，針對2020年后中國貧困可能存在的形態(tài)，國家扶貧戰(zhàn)略需要承繼現(xiàn)有的經(jīng)驗，同時進一步創(chuàng)新、升級和拓展開發(fā)式扶貧和保障性扶貧的具體制度安排，并賦予其在新的發(fā)展階段下的新內涵，強化二者之間的融合互嵌，使二維并行走向一體互嵌發(fā)展。這既是未來一段時間鞏固拓展脫貧攻堅成果的內在要求，也是有效預防未來貧困發(fā)生、增強社會脆弱群體社會參與度以及提高其風險保障水平和福利狀況的必然選擇。

一、中國開發(fā)式扶貧與保障性扶貧兩個路徑的形成過程：一個簡單概述

從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準扶貧、脫貧攻堅，中華人民共和國成立70年來，黨和國家始終把解決貧困問題放在重要位置，并根據(jù)不同階段經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和貧困形勢，實施了一系列中長期扶貧規(guī)劃和政策，形成了一條符合目前中國國情的農(nóng)村扶貧開發(fā)道路。

改革開放之初，中國農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下，廣大農(nóng)民處于普遍貧困狀況。1986年國務院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組(后更名為國務院扶貧開發(fā)領導小組)，自此中國廣大農(nóng)村地區(qū)在專門化的扶貧工作機構領導下開始實施有計劃、有組織、大規(guī)模的以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標的開發(fā)式扶貧，尤其是在上世紀“八七”扶貧攻堅階段(1994—2000年)，國家著眼于建構有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎條件[4]，創(chuàng)造有利于改善窮人境遇的外部發(fā)展環(huán)境和提高有勞動能力的貧困人口的生產(chǎn)能力，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出以及非農(nóng)收入減貧[5]，集中解決貧困人口的溫飽問題。但開發(fā)式扶貧較少關注貧困的預防、弱勞動能力和無勞動能力的貧困人口幫扶以及社會的公平正義性[6]，也較少從風險保障的角度來考慮發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和勞動力轉移就業(yè)等扶貧方式，更缺少對貧困人口教育、健康、醫(yī)療等人力資本開發(fā)和貧困人口生計系統(tǒng)脆弱性方面的關切和投入。

進入21世紀，國家根據(jù)貧困人口規(guī)模、分布狀況、貧困程度等因素，出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》新的綱領性文件，提出了“一體兩翼”的開發(fā)式扶貧新模式(即以整村推進為主體，以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉移培訓為“兩翼”)。2007年農(nóng)村最低生活保障制度的確立，標志著中國農(nóng)村扶貧工作逐步進入以開發(fā)式扶貧和農(nóng)村最低生活保障兩大制度并行的農(nóng)村扶貧新格局[5][7][8][9]。在“低保”全面實施之后，中央就提出了“實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”的要求，2008年十七屆三中全會指出“實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”，2009年國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室(后簡稱“扶貧辦”)等5部門聯(lián)合發(fā)布了《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴大試點工作的意見》，強調通過探索兩項制度的有效銜接，發(fā)揮農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策的反貧困作用，但這次試點基本是以兩個政策“二分并行”為導向的，試點成效不大，該《意見》后來也被廢止。同時，隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷進步，農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等農(nóng)村社會保障制度體系逐步完善和建立起來，在相當程度上減少了農(nóng)民的支出、增加了對農(nóng)民的保護和福利保障，在客觀上成為農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)的有力支持，但它們只是孤立的、并行的、處于初級階段初級水平的制度設置，并沒有形成一個聯(lián)動的政策有機體，也沒有能夠與扶貧開發(fā)制度受到同等重視，僅作為中國扶貧開發(fā)的一個補充。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》提出的“兩不愁、三保障”的目標明確了社會保障在扶貧中的作用，指出“實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧工作擺在了更加突出的位置，提出了精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，以“六個精準”(扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準)、“五個一批”(發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)為基本要求與實現(xiàn)途徑，進一步拓寬了農(nóng)村扶貧工作的維度和旨向，中國的扶貧工作進入了脫貧攻堅新階段，社會保障和生產(chǎn)開發(fā)一樣成為扶貧脫貧的重要路徑。2014年中共中央、國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中指出，要“建立精準扶貧工作機制，堅持扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”。2014年和2015年各地民政和扶貧部門開展了兩項制度銜接的信息比對等基礎性工作，積累了兩項制度銜接的實際工作經(jīng)驗。2016年民政部、國務院扶貧辦等六部門出臺了《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導意見》，要求實現(xiàn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，要做到“應保盡?！薄皯霰M扶”，形成政策合力。2017年人力資源與社會保障部會同有關部門出臺了《關于切實做好社會保險扶貧工作的意見》，社會保險被正式納入扶貧政策體系，社會保障減貧的內涵被進一步拓展和強化。2017年底的全國扶貧開發(fā)工作會議做出了脫貧攻堅工作“由開發(fā)式扶貧為主向開發(fā)式扶貧與保障式扶貧并重轉變”的新論述[10]。2018年中共中央、國務院發(fā)布的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》(以下簡稱《三年行動的指導意見》)系統(tǒng)地提出“堅持開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌，把開發(fā)式扶貧作為脫貧基本途徑，針對致貧原因和貧困人口結構，加強和完善保障性扶貧措施，造血輸血協(xié)同，發(fā)揮兩種方式的綜合脫貧效應”“強化綜合保障性扶貧”“統(tǒng)籌各類保障措施，建立以社會保險、社會救助、社會福利制度為主體，以社會幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系”等新的扶貧政策原則。黨的十九屆四中全會明確提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的新要求。

綜上所述，改革開放40年來，中國特色減貧道路不斷拓展創(chuàng)新。從改革開放后單一的開發(fā)式扶貧舉措，到21世紀前十年農(nóng)村社會保障制度，及其各種項目的不斷設立；從農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的銜接試點，到脫貧攻堅戰(zhàn)中社會保障作為“五個一批”之一、社會保險扶貧的整體納入，以及最后攻堅階段更大范圍的保障性扶貧與開發(fā)式扶貧并重和相統(tǒng)籌。由此可見，實現(xiàn)開發(fā)式扶貧與保障性扶貧一體互嵌、融合發(fā)展是中國扶貧實踐不斷向前推進的客觀要求，是國家扶貧理論和政策不斷完善的必然結果，也是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢、補齊薄弱短板的努力方向，更是對貧困地區(qū)貧困人民的切實需要的回應。2018年《三年行動的指導意見》使用的“堅持開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌”的新政策話語表述，相較于2016年出臺的《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》和2017年全國扶貧開發(fā)工作會議上做出的脫貧攻堅工作“由開發(fā)式扶貧為主向開發(fā)式扶貧與保障式扶貧并重轉變”均更進一步，兩者之間不但要互補短板，而且還要真正實現(xiàn)二者之間充分有效銜接、內在互嵌與融合發(fā)展，在更大范圍和更深層次產(chǎn)生“一加一大于二”的綜合脫貧效應。2020年之后，貧困仍然是中國的一個重要的社會經(jīng)濟問題，進一步拓展開發(fā)式扶貧和保障性扶貧新內涵、新形式，并實現(xiàn)由二維并行向一體互嵌轉化，對于未來中國的貧困治理至關重要。

二、2020年后開發(fā)式扶貧與保障性扶貧相統(tǒng)籌：一個銜接互嵌的政策框架

開發(fā)式扶貧與保障性扶貧相統(tǒng)籌是中國貧困治理的一個基本經(jīng)驗總結，2020年后的貧困治理，依然需要堅持扶貧的兩個方面的基本制度框架，但也應認識到，農(nóng)村貧困的社會經(jīng)濟和時代背景在不斷發(fā)生改變，要在堅持的同時不斷有所創(chuàng)新。2020年后的開發(fā)式扶貧和保障性扶貧首先需要在理念上進行拓展，再在此基礎上找準二者的契合點，由二維并行轉向一體互嵌，促進二者在新階段下實現(xiàn)融合發(fā)展，這是2020年后在貧困治理上所要堅持的基本邏輯和方法論。

(一)2020年后開發(fā)式扶貧與保障性扶貧仍然是解決農(nóng)村貧困問題的基本方法

2020年后，絕對貧困將得到歷史性消除，但這些剛擺脫貧困的貧困戶的收入水平并未高出貧困線很多，且其收入來源的可持續(xù)性并不牢固，加之還有眾多貧困邊緣戶存在，所以這部分群體的收入狀況和社會競爭力仍然處于十分脆弱的狀態(tài)。應對2020年后的貧困問題，一方面，作為相對貧困群體，他們仍然有許多發(fā)展性的需求，包括農(nóng)牧業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)系統(tǒng)的開發(fā)需求，也包括作為個體人的能力建設和人力資本的開發(fā)需求；另一方面，老弱病殘等特殊困難群體將會長期存在，其數(shù)量甚至還會進一步加大，他們的綜合保障性需求還會增加；還有一方面，在市場經(jīng)濟下，普通的社會群體對應對風險的保障性需求也會逐步突顯出來。

以2013—2018年中國農(nóng)村居民人均可支配收入五等份分組的低收入組(收入最低的20%人口)的收入狀況與同期的國家扶貧標準對比為例，除2014年農(nóng)村低收入組人均可支配收入低于國家扶貧標準外，其他年份均僅略高于國家扶貧標準，分別高出141.9元、230.6元、54.4元、357.1元、714.2元(表1)，一旦發(fā)生風險波動，這部分群體極易陷入暫時性貧困(估計至少15%)[11]。 此外，作為扶貧首位措施的產(chǎn)業(yè)扶貧，近年來在帶動貧困人口就業(yè)增收方面起了很大作用，但實際上其本身的發(fā)展基礎、發(fā)展模式也很薄弱，在資金和市場方面仍有很多短板，在市場銷售方面也比較多地依靠政府推動的電商扶貧和消費扶貧。因此，面對大量的中低收入群體，從反貧困的實際需要來看，2020年后開發(fā)式扶貧仍然需要堅持，仍有進一步深化拓展的空間，在鞏固脫貧攻堅成果的同時也降低其脆弱性。

表1 2013—2018年中國農(nóng)村居民人均可支配收入、國家貧困線一覽表

資料來源：筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計摘要2019》整理所得

特殊貧困群體主要是指老弱病殘人群，他們除了具有較高的生理脆弱性外，還極易受自然條件變化、社會轉型、市場經(jīng)濟波動等因素影響。該群體通常表現(xiàn)為“貧”“困”“弱”三種特點，也可能僅表現(xiàn)為“困”和“弱”，“困”為其本質特征?！柏殹敝饕憩F(xiàn)為經(jīng)濟上收入不足或支出過大，難以滿足基本生活開支，“困”和“弱”則側重于更深層的服務不足、人力資本薄弱和抗逆力低等問題。根據(jù)2017年全國貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)顯示，當年未脫貧的3046萬建檔立卡貧困人口中老病殘群體占據(jù)多數(shù)，其中持證殘疾人和65歲以上的老人超過了1000萬人[12]，因病、因殘致貧比例分別超過40%、14%，65歲以上的老年人占比超過16%[13]。此外，以筆者團隊在安徽省岳西縣的實地調研為例，2014年精準扶貧開始的時候，岳西縣60歲及以上人口占建檔立卡貧困人口的18.54%、殘疾貧困人口占8.51%，三年之后，2018年該縣未脫貧的貧困人口中60歲及以上人口占23.59%、殘疾人口占14.87%。2020年后，農(nóng)村社會的老弱病殘等生理上特殊困難群體依然會長期存在，他們的脫貧和收入增加主要依靠社會性政策的轉移支付，但他們作為社會脆弱群體的性質沒有改變。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，農(nóng)村老齡化的日趨加重等，老弱病殘?zhí)厥饫щy群體問題甚至可能會進一步加劇，我們需要更為具體地瞄準該類群體的服務需要，補齊短板，為其織密扎牢民生保障“安全網(wǎng)”。

開發(fā)式扶貧與保障性扶貧仍然是未來農(nóng)村扶貧的基本方法，但它們所包含的主要內容應隨著時代的發(fā)展不斷更新和創(chuàng)新。開發(fā)式扶貧要超越過去的生產(chǎn)性開發(fā)，把更多的注意力放在貧困人口的人力資本的開發(fā)和貧困人口的發(fā)展平臺環(huán)境的開發(fā)方面；而保障性扶貧也要超越幾個具體的保障項目，為貧困人口創(chuàng)造更多的社會資產(chǎn)(包括社會服務)，提供更多的可預期的社會保護，激發(fā)貧困人口的社會參與；同時開發(fā)本身也需要保護，需要拓展對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和勞動者的保護覆蓋范圍。

(二)開發(fā)式扶貧需要升級，從生產(chǎn)資源開發(fā)轉向人力資本開發(fā)和發(fā)展平臺開發(fā)

開發(fā)式扶貧作為一項基礎性的貧困治理手段一直貫穿于中國扶貧開發(fā)事業(yè)的始終。自1986年中國廣大農(nóng)村地區(qū)開始實施大規(guī)模的以自然資源開發(fā)為基礎的開發(fā)式扶貧。但總體來看，中國農(nóng)村人多地少，現(xiàn)有自然資源開發(fā)的邊際效益日益減小，在這種情況下，以往的以農(nóng)村自然資源、農(nóng)業(yè)開發(fā)為主的開發(fā)式扶貧越來越受到農(nóng)村資源稟賦不足、人口大量外流、農(nóng)村治理能力不足等的影響，需要對開發(fā)式扶貧進行改革和創(chuàng)新，賦予其在新形勢下新的內涵和外延，以滿足當前貧困地區(qū)和貧困人口的實際需要。實際上，隨著外出務工逐漸成為農(nóng)民主要的就業(yè)形式和收入來源，依靠農(nóng)業(yè)開發(fā)也只能解決農(nóng)民家庭的一部分收入，且占比在逐年下降?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》確立的以整村推進為主體，以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉移培訓為兩翼的“一體兩翼”扶貧新戰(zhàn)略，顯示了面向市場的扶貧戰(zhàn)略創(chuàng)新的趨勢。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2015年農(nóng)村居民的工資性收入已成為農(nóng)民家庭的第一大收入來源(表2)。這些新的微觀層次的家庭內部收入結構的變化在客觀上要求開發(fā)式扶貧要做出一定的調整和創(chuàng)新。當前需要將開發(fā)式扶貧的重點轉向以人力資本為主的開發(fā)，來適應農(nóng)民外出就業(yè)、本地創(chuàng)業(yè)的需求和提升農(nóng)民的內生發(fā)展動力和發(fā)展?jié)撃艿囊蟆Ｃ撠毠灾?，國家投入大量財政資源用于產(chǎn)業(yè)扶貧，但農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)性不高仍是影響脫貧質量的現(xiàn)實問題，問題的核心還是貧困人口的人力資本問題，此外，農(nóng)民實際參與培訓的積極性不高等問題也沒有取得突破。因此，2020年后在鞏固脫貧攻堅工作時要把貧困人口的人力資本開發(fā)作為重心，把開發(fā)式扶貧的重點從自然資源開發(fā)轉向人力資本開發(fā)。貧困人口的人力資本開發(fā)，在“攻堅戰(zhàn)”之后需要回歸到一般性的、常規(guī)的人力資本開發(fā)的軌道上來，通過教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件等的改善和更多的政策供給為農(nóng)村貧困人口增權賦能，提升他們的整體素質和綜合能力[14]，激發(fā)貧困人口的內生發(fā)展動力，阻斷貧困的代際傳遞。這在一定程度上也在強化和提升著其內在的保障性。比如大力發(fā)展職業(yè)教育助力精準扶貧，調查顯示，很大一部分中職學校學生是來自農(nóng)村困難家庭，且91%的高等職業(yè)院校畢業(yè)生又是其家庭的第一代大學生，職業(yè)教育對象與中國精準扶貧對象高度契合[15]。盡管作為人力資本開發(fā)的職業(yè)教育是一項長期性持續(xù)工作且現(xiàn)階段并沒有體現(xiàn)出直接的減貧貢獻，但從長遠來看，其對于弱勢勞動者及其家庭具有重要的經(jīng)濟社會功能，是一個能很好體現(xiàn)開發(fā)式扶貧與保障性扶貧銜接融合的重要途徑，既是教育保障又著眼于人力資本的開發(fā)，需要持續(xù)拓展加強。

表2 2013—2018年農(nóng)村居民人均可支配收入及其結構 單位：元，%

資料來源：筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計摘要2019》整理所得

(三)保障性扶貧需要拓展創(chuàng)新，體現(xiàn)預防、保護和發(fā)展促進等多樣化的減貧功能

完備的保障性扶貧舉措不但可為開發(fā)式扶貧保駕護航，增強其固果防貧效果，而且多元化、多層次的保障性扶貧政策供給能夠為貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、謀求脫貧增收創(chuàng)造有益的外部環(huán)境和解除后顧之憂。當有勞動能力的貧困人口積極作為、謀求發(fā)展時，其承受的經(jīng)濟社會風險也必然隨之增加，此時，保障性扶貧措施就會對其做出“不論何時都能保證基本生活需求”的承諾，以緩解其發(fā)展的后顧之憂。此外，保障性扶貧的作用不僅僅是一種兜底保障的脫貧工具，保障性扶貧制度本身既具有穩(wěn)定社會環(huán)境、維護社會公平的積極作用，發(fā)展性的社會保障制度措施還可以激勵貧困人口的經(jīng)濟和社會參與。因此，保障性扶貧不僅要幫助貧困人口實現(xiàn)脫貧，還要促進社會與地區(qū)穩(wěn)定，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境[16]。

相較于開發(fā)式扶貧，保障性扶貧作為一種新的政策工具，層次還比較低、水平還比較差，尚未在理論、政策、實踐上達成一致共識和形成較好的制度規(guī)范，但其作用卻日趨重要。傳統(tǒng)上中國就有以工代賑類型的積極的社會保障項目，脫貧攻堅戰(zhàn)期間，中國政府創(chuàng)新了諸如公益性崗位等發(fā)展性保障項目，一些地方實施了類似于有條件轉移支付的“扶貧慈善超市”項目；但微觀上講，目前各地的保障性扶貧還是囿于“一兜了之”等簡單消極的保障措施，而積極的、預防性質的、社會投資性質的政策舉措顯得不足，宏觀上講，社會保障的收入再分配功能沒有得到充分體現(xiàn)。

表3 2017年農(nóng)民工參加社會保障的情況

資料來源：《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》

對于保障性扶貧最為核心的農(nóng)村社會保障制度而言，盡管目前中國已建成了世界上規(guī)模最大、覆蓋人口最多的社會保障體系[17]，但其保障程度、保障范圍和保障水平仍有進一步提升的空間。老弱病殘等特殊困難群體將長期存在且未來該群體人數(shù)甚至還會有所增加，他們在收入以外的其他方面的人道主義需求也會持續(xù)增加。脫貧攻堅中，國家設定的脫貧目標和標準已經(jīng)包含了醫(yī)療、教育等方面的基本保障要求，但對養(yǎng)老保障方面沒有直接瞄準和剛性考核指標要求。農(nóng)民工社會保障問題也是另外一個短板，《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2017年中國28652萬農(nóng)民工中，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險人數(shù)分別為6202萬人 、6225萬人 、4897萬人、7807萬人，占比分別為21.65%、21.73%、17.09%、27.25%(表3)，其覆蓋面還相當有限，保障力度和內容還很不足，這仍然是農(nóng)民就業(yè)面臨的一大難題，需要引起相關部門的高度重視，加大對農(nóng)民工權益保障的政策執(zhí)行力度，防止出現(xiàn)返貧和未來困難群體[18]。

要突破當前對“保障性扶貧”的淺層認知和理解，在更大范圍出臺保障性益貧舉措，在實現(xiàn)減貧的同時，還應當進一步強化其預防性功能，降低弱勢農(nóng)戶的脆弱性風險，增強其韌性和福利轉換能力，而不致使弱勢農(nóng)戶因重大開支或重大自然災害、意外事件等而(再次)深陷貧困；積極鼓勵創(chuàng)新各類保險扶貧險種并使之常態(tài)化，進一步完善農(nóng)業(yè)支持保護政策、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策、農(nóng)民意外風險保障等，同時也需要實現(xiàn)制度的整合和合理化福利獲取的前置條件設置，最大限度地實現(xiàn)政策的預期效果。

三、強化開發(fā)式扶貧與保障性扶貧的銜接互嵌與融合發(fā)展

在現(xiàn)階段的反貧困進程中，開發(fā)式扶貧與保障性扶貧仍然被當做兩個制度分開設置、分別運行，而今后更重要的是兩者能夠形成有效銜接互嵌。近些年的精準扶貧實踐也積累了不少相關的經(jīng)驗，需要在觀念上、制度上將之主流化、制度化，在面向未來貧困治理不斷創(chuàng)新優(yōu)化開發(fā)式扶貧與保障性扶貧的同時，要進一步強化兩者的銜接互嵌，從二維并行轉向一體互嵌、整合發(fā)展。

(一)樹立和堅持開發(fā)式扶貧與保障性扶貧協(xié)同推進和互嵌融合理念

“理念優(yōu)于制度，制度優(yōu)于技術”[19]的治理邏輯，對于中國貧困治理和扶貧舉措安排至關重要。各級扶貧部門在制定出臺扶貧舉措和具體執(zhí)行中，需要樹立起綜合性、整體性、系統(tǒng)性的思維理念，統(tǒng)籌推進開發(fā)式扶貧與保障性扶貧由二維并行轉向一體互嵌，互促互融，造血和輸血并舉，實現(xiàn)雙向嵌入建構，使開發(fā)式扶貧和保障性扶貧不斷地向對方靠攏、借鑒融合，真正地為困難群眾扎牢織密一個有效的安全保障網(wǎng)，充分發(fā)揮綜合減貧效應。

同時，也需要正視區(qū)域間的差異性，不同地區(qū)的貧困人口、不同的致貧原因、不同的生計方式，對開發(fā)式扶貧和保障性扶貧的需要內容和需要程度是有差別的，有的地方需要更多的保障，有些地方則還是需要進一步開發(fā)(表4)；即使在同一個家庭內部，不同成員之間因知識水平、身體素質、勞動力狀況、分工、年齡階段等的不同，對開發(fā)式扶貧和保障性扶貧的需要也是不一樣的；再則，即使是保障性扶貧本身也是有差別的，比如東部地區(qū)對養(yǎng)老服務、醫(yī)療護理的需求較大，而西部地區(qū)對幼兒教育、生態(tài)保護以及中部地區(qū)對農(nóng)業(yè)支持保護的需求更多等。所以，這些差異反過來也印證了二者的互嵌融合必須著眼于貧困地區(qū)、貧困人口的實際情況，必須建立在具體的、實際需要的基礎之上，要把統(tǒng)籌互嵌、融合發(fā)展作為一個原則內化在反貧困工作當中[20]，具體問題具體分析，而不要把它變作一個教條式的、任務式的指標死搬硬套。

表4 東中西部地區(qū)2014年建檔立卡貧困人口的致貧原因

資源來源：轉引自左停等著《社會保障減貧與發(fā)展》，湖南人民出版社，2018年`

(二)對脫貧攻堅中形成的好的經(jīng)驗加以提升，使之制度化、長效化

數(shù)據(jù)顯示，2016年至2018年共摘帽貧困縣436個，占中國832個貧困縣的52.4%，預計2019年將有340個左右貧困縣脫貧摘帽[21]。因此，需要在已脫貧的貧困地區(qū)總結有關開發(fā)式扶貧與保障性扶貧一體推進的好經(jīng)驗、好做法，并予以提升、創(chuàng)新、推廣，使之制度化、長效化，為2020年后鞏固拓展脫貧攻堅成果和未來貧困治理機制提供經(jīng)驗和借鑒[22]。

作為全國扶貧改革試驗區(qū)的山東省淄博市臨淄區(qū)，2016年承接了國家“扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村最低生活保障制度銜接與融合”重大課題試驗示范任務，在全國首創(chuàng)“雙制融合”模式[23]，重塑了扶貧低保新體系，針對扶貧開發(fā)和低保兩項制度重疊運行、政出多門、政策“高地洼地”并存、享受對象高度重合等問題，實行農(nóng)村扶貧濟困工作的一體化，建立了 “七統(tǒng)一”的扶貧低保新體系。同時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦公室和扶貧辦公室合二為一，組成民政扶貧辦，既提高了工作效能、服務效率和群眾滿意度，也節(jié)約了行政成本。該項制度創(chuàng)新得到了國務院扶貧辦和山東省委省政府的高度認可，并獲得2019年全國脫貧攻堅組織創(chuàng)新獎，對2020年后的反貧困治理具有重要的借鑒意義。

在脫貧攻堅中一些地方政府探索出的“模塊組合”型保險模式，通過政府與商業(yè)性保險公司合作，幫助參保對象多角度應對生產(chǎn)生活中的風險，防止返貧以及邊緣人口落入貧困。該綜合性保險具有靈活性強、方便貧困戶理解保險內容、防貧目的明確等多種優(yōu)點，體現(xiàn)了開發(fā)式扶貧與保障性扶貧的銜接互嵌。作為貧困人口較多的貴州省為省內深度貧困地區(qū)開發(fā)了“1+2+N”模式的綜合性保險方案，具體來說，“1”為普惠金融，注重探索保險資金的融資新模式；“2”為農(nóng)業(yè)保險與扶貧救助險，建立農(nóng)戶生產(chǎn)生活的風險防范體系；“N”為各地因地制宜地選擇其他涉農(nóng)保險，全面增強農(nóng)戶的抗風險能力。河南省蘭考縣政府與保險機構合作，為貧困戶投保了6個生活風險保障類項目和10個生產(chǎn)風險保障項目[24]，并探索打造“協(xié)辦農(nóng)險帶脫貧”的“農(nóng)險+就業(yè)”扶貧模式[25]。2018年，河北省張北縣扶貧辦與商業(yè)保險公司簽署協(xié)議，為非貧低收入戶、非高標準脫貧戶兩類“易貧人群”購買了“防貧保險”，按照每人每年150元的標準、合計435萬元籌資建立“防貧保險基金”，上述兩類目標人群中凡有因病、因殘、因學、因災四種原因所導致的返貧或有重大支出的情況，由防貧基金按比例予以報銷。該縣以防貧保險基金為核心建立的“防貧圈”，同時為建檔立卡貧困人口和靠近貧困線的低收入人群提供了包容性、綜合性的保障方案。

(三)促進多部門、多領域間各項扶貧和保障資源的優(yōu)化整合，實現(xiàn)一體融合發(fā)展

開發(fā)式扶貧與保障性扶貧從二維并行走向一體互嵌的融合發(fā)展，涉及多部門、多領域，需促進它們之間的有效銜接和資源的優(yōu)化整合。從總體上來講，開發(fā)式扶貧與保障性扶貧的一體互嵌發(fā)展需要充分地整合納入扶貧、統(tǒng)計、社會保障、社會服務、教育、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、健康、殘疾人保障、保險監(jiān)理等部門，確保與貧困治理相關的基礎性信息的充分共享及其準確性、有效性，避免出臺的相關政策出現(xiàn)疊加、沖突或者遺漏等問題，并建立聯(lián)席會議制度定期交換意見和切實磋商，保障制度、政策供給的一致性和暢通性，形成部門合力。在具體層面，如保障性扶貧內部而言，也需要協(xié)調好其內部制度、項目之間的關系，在新的形勢下需要進一步厘清保險、福利、救助之間的運行邊界和服務對象，做到精細化管理和精準施策來實現(xiàn)對未來貧困的有效預防；在開發(fā)方面，如在農(nóng)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面要緊密聯(lián)系保險和氣象等部門，增強其發(fā)展的可持續(xù)性和風險保障性，在人力資本開發(fā)方面要做好與就業(yè)、社會保障等部門的聯(lián)系，確保人力資本的高質量開發(fā)和保護；在基層，在加強經(jīng)辦隊伍建設的同時，要盡量做到民生領域的一體辦公、一門受理。此外，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動以及農(nóng)民市民化加快，應當做好城鄉(xiāng)相關部門之間的協(xié)調和相關政策的一致性、銜接性調整，來應對農(nóng)民流動群體的脆弱性風險，以便更好地發(fā)揮開發(fā)式扶貧與保障性扶貧的一體互嵌式反貧困效果。2020年后的貧困治理或許會更加難以識別和應對，也可能不會再有類似當前脫貧攻堅戰(zhàn)的強力干預舉措，因此需要通過制度來促進涉及反貧困相關部門、相關制度項目間的有效銜接和資源的優(yōu)化整合，使未來貧困問題能夠有一個高效的行政管理回應體系和常態(tài)化的制度框架。

(四)以就業(yè)為重要載體，促進貧困人口開發(fā)式扶貧和保障性扶貧的互嵌融合

由于農(nóng)村自然資源稟賦的相對不足，就業(yè)則成為農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的重點和突破點。促進就業(yè)需要在人力資本的開發(fā)和保護兩個維度上下功夫。未來的人力資源開發(fā)的扶貧政策依然要把農(nóng)村勞動力就業(yè)放在突出位置，把就業(yè)促進作為提升發(fā)展能力和發(fā)展動力的主要路徑和檢驗指標。在推進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的背景下，注重完善城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)和社會保障體系，逐步推進城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、生活保障等政策； 消除農(nóng)民工在城市就業(yè)中所遇到的不合理限制和歧視性的問題，維護農(nóng)村勞動力應有的權益；同時也要重點解決留守兒童、留守婦女和留守老人的社會保障問題，提高留守人員的生活質量，為外出務工人員解決后顧之憂，促進城鄉(xiāng)社會的和諧健康發(fā)展。實現(xiàn)經(jīng)濟的益貧式增長的關鍵是要有益貧性產(chǎn)業(yè)，既有利于貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，又能為貧困地區(qū)的勞動力提供穩(wěn)定的就業(yè)機會，為他們創(chuàng)造人生出彩的機會。因此，適度發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)對促進就業(yè)、拉動需求有積極的促進作用，加之貧困人口大多數(shù)年齡偏大、技能水平低，在技術要求不高、門檻較低的勞動密集型企業(yè)就業(yè)是最佳選擇[26]。當前，中國職業(yè)教育發(fā)展基礎較為薄弱，2020年后，發(fā)展職業(yè)教育政策應該是一項長期的事關農(nóng)村減貧的經(jīng)濟政策和社會政策，應強化貧困地區(qū)職業(yè)教育和技能培訓工作。

縱觀中國的扶貧歷程，從區(qū)域性扶貧開發(fā)到“到村到戶”的精準扶貧、精準脫貧，從開發(fā)式扶貧到開發(fā)式扶貧與保障性扶貧相統(tǒng)籌，走出了一條具有中國特色的減貧道路。隨著精準扶貧戰(zhàn)略進入最后的攻堅期和絕對貧困的歷史性消除，2020年后相對貧困與不平等、老弱病殘等生理脆弱性和各種風險成為新的反貧困戰(zhàn)略的瞄準對象，因此需要深化、拓展、優(yōu)化現(xiàn)有開發(fā)式扶貧和保障性扶貧的制度供給；同時，要加快開發(fā)式扶貧與保障性扶貧統(tǒng)籌、有效銜接和融合互嵌的相關制度機制建設，真正做到內在的統(tǒng)一性和互嵌互融，發(fā)揮二者的綜合反貧效應，在鞏固提升已取得脫貧攻堅成果的基礎上進一步預防貧困的發(fā)生和完善2020年后的貧困治理，為世界減貧貢獻中國智慧、中國方案和中國經(jīng)驗。