摘要 政策試點(diǎn)是中國(guó)國(guó)家治理策略體系的重要組成部分，是中國(guó)政府遵循“由點(diǎn)到面”邏輯以試驗(yàn)手段制定政策的一種常規(guī)性工作方法。低碳城市試點(diǎn)是中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略的重要組成部分，通過(guò)選擇不同類型、不同發(fā)展階段、不同資源稟賦的地區(qū)開展試點(diǎn)，探索經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放脫鉤的模式?，F(xiàn)有文獻(xiàn)側(cè)重低碳城市建設(shè)的內(nèi)涵、建設(shè)模式與路徑、溫室氣體的核算方法、政策手段、峰值研究與達(dá)峰路徑、效果評(píng)估等，有力地支持了低碳城市建設(shè)決策，但對(duì)于低碳城市試點(diǎn)的政策設(shè)計(jì)鮮有涉及。本文從政策過(guò)程理論、央地關(guān)系兩個(gè)視角，結(jié)合府際學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，建構(gòu)了中國(guó)低碳城市政策“試點(diǎn)–擴(kuò)散”機(jī)制與政府行為的分析框架。中國(guó)的低碳城市試點(diǎn)具有探索型開拓性、綜合型專業(yè)性、授權(quán)型自主性的特點(diǎn)，結(jié)合三批低碳城市試點(diǎn)的文件要求和實(shí)踐進(jìn)展，從政策試點(diǎn)的選點(diǎn)、設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估五個(gè)方面對(duì)于中國(guó)低碳城市試點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理分析。相較于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的其他政策試點(diǎn)，低碳城市政策試點(diǎn)具有弱激勵(lì)弱約束的政策環(huán)境。地方政府基于自身的學(xué)習(xí)能力和領(lǐng)導(dǎo)力，在政策創(chuàng)新方面表現(xiàn)出爭(zhēng)先、自主、效仿和守成四種行為特征，并以杭州、深圳、鎮(zhèn)江、成都四個(gè)表率城市做了實(shí)證。政策“試點(diǎn)-擴(kuò)散”的過(guò)程從本質(zhì)上講是中國(guó)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的過(guò)程，可能在現(xiàn)實(shí)中需要往復(fù)多次進(jìn)行，中國(guó)已陸續(xù)開展的三批低碳城市試點(diǎn)工作就遵循這樣的政策邏輯。試點(diǎn)的意義是試出問(wèn)題、解決問(wèn)題、積累經(jīng)驗(yàn)。從前三批試點(diǎn)城市評(píng)估結(jié)果來(lái)看，試點(diǎn)城市在低碳發(fā)展目標(biāo)設(shè)定、轉(zhuǎn)型路徑探索和低碳發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換等方面與社會(huì)的預(yù)期仍有差距，為此本文提出了推進(jìn)低碳城市建設(shè)的四點(diǎn)建議：一是激發(fā)城市低碳發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力;二是完善低碳城市試點(diǎn)的科學(xué)論證機(jī)制;三是建立激勵(lì)與約束并舉的長(zhǎng)效機(jī)制;四是強(qiáng)化市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：低碳城市試點(diǎn);試點(diǎn)-擴(kuò)散;府際關(guān)系;政策設(shè)計(jì);地方政府行為

城市是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)氣候變化的基本行政單元。中國(guó)高度重視發(fā)揮城市在落實(shí)氣候行動(dòng)目標(biāo)中的積極性和創(chuàng)造性，避免在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程過(guò)程中被“高碳鎖定”。2007年9月，胡錦濤主席[1]正式提出發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，拉開了中國(guó)“低碳”區(qū)域?qū)嵺`的帷幕。2008年，世界自然基金會(huì)（WWF）在中國(guó)開展了低碳城市發(fā)展項(xiàng)目，選取保定和上海作為首批試點(diǎn)城市。2010年，國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)國(guó)家首批低碳試點(diǎn)，后續(xù)2012年和2017年又分別公布了第二批、第三批試點(diǎn)名單，以期通過(guò)低碳試點(diǎn)政策來(lái)累積低碳發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而全面推廣，從而推動(dòng)落實(shí)中國(guó)政府所承諾的二氧化碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)。低碳城市試點(diǎn)開創(chuàng)了頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)示范相結(jié)合的治理模式，不僅成為檢驗(yàn)氣候變化政策的“試驗(yàn)田”，也為城市創(chuàng)新發(fā)展注入了新活力。低碳城市試點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要政策，客觀評(píng)價(jià)其實(shí)施效果，系統(tǒng)反思試點(diǎn)政策設(shè)計(jì)邏輯，不僅有利于低碳試點(diǎn)地區(qū)更好地推進(jìn)低碳工作，而且對(duì)于低碳試點(diǎn)政策的進(jìn)一步推廣具有重要意義。

1 文獻(xiàn)綜述

作為全球重要的溫室氣體排放大國(guó)和發(fā)展中大國(guó)，尋求減排與發(fā)展雙贏的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路是中國(guó)的理性選擇。開展低碳城市試點(diǎn)，目的是在保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，探索不同的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。圍繞如何“推動(dòng)落實(shí)我國(guó)控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)”，現(xiàn)有文獻(xiàn)側(cè)重低碳城市建設(shè)的內(nèi)涵、建設(shè)模式與路徑、溫室氣體的核算方法、政策手段、峰值研究與達(dá)峰路徑、效果評(píng)估等，有力地支持了低碳城市試點(diǎn)的決策。

在低碳城市試點(diǎn)政策目標(biāo)明確的前提下，政策內(nèi)容和政策手段成為試點(diǎn)對(duì)象與研究熱點(diǎn)。政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是明確低碳經(jīng)濟(jì)和低碳城市的內(nèi)涵，莊貴陽(yáng)[2]利用脫鉤概念建立了低碳經(jīng)濟(jì)的邏輯分析框架，潘家華等[3]把低碳經(jīng)濟(jì)概念界定為在控制溫室氣體排放全球共同愿景目標(biāo)下，碳生產(chǎn)力和人文發(fā)展均達(dá)到一定水平的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。由于城市是現(xiàn)代社會(huì)生活的集聚地，城市經(jīng)濟(jì)、市民生活、政府管理都要體現(xiàn)低碳理念和行為特征。

控制溫室氣體排放和低碳城市建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域包括工業(yè)、建筑、交通、能源供應(yīng)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、廢棄物管理等。具體路徑無(wú)外乎從結(jié)構(gòu)和效率入手，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，減少高碳產(chǎn)業(yè)比重，提高能源利用效率。現(xiàn)有研究探討了不同發(fā)展階段、不同類型城市低碳城市建設(shè)模式[4-5]、碳排放的影響因素[6-8]、碳排放達(dá)峰路徑[9-11]，并就煤控[12]和油控[13]路徑進(jìn)行了案例研究。針對(duì)碳稅和碳交易兩種政策手段的優(yōu)劣，進(jìn)行了比較研究[14-15]，并在國(guó)家啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)之后，重點(diǎn)就碳市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)進(jìn)行研究[16]。

在方法學(xué)方面，圍繞城市溫室氣體排放核算[17]和二氧化碳排放目標(biāo)考核分解[18]，學(xué)術(shù)界開展了大量研究。城市溫室氣體排放清單是編制城市低碳發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是科學(xué)制定二氧化碳排放目標(biāo)分解考核的前提。低碳城市建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一方面可以為城市低碳發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)定提供科學(xué)指導(dǎo)，另一方面可以評(píng)價(jià)低碳城市建設(shè)的進(jìn)行進(jìn)展情況。莊貴陽(yáng)等[19]在系統(tǒng)界定低碳經(jīng)濟(jì)概念的基礎(chǔ)上，從低碳產(chǎn)出、低碳消費(fèi)、低碳資源和低碳政策四個(gè)維度構(gòu)建了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。借助“PDCA”理念，低碳城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不僅能夠反映城市低碳發(fā)展現(xiàn)狀，又能反映城市向低碳轉(zhuǎn)型的努力程度，了解現(xiàn)狀與差距，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出改進(jìn)路徑[20]。

低碳城市試點(diǎn)的目的是“推動(dòng)落實(shí)我國(guó)控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)”，最直觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是看試點(diǎn)城市單位GDP碳排放的下降率。比較定性的總結(jié)認(rèn)為，低碳城市試點(diǎn)提高了試點(diǎn)城市低碳發(fā)展的意識(shí)和能力，探索出不少創(chuàng)新性的舉措和做法，尤其是低碳試點(diǎn)城市的單位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非試點(diǎn)地區(qū)，也顯著高于全國(guó)平均碳強(qiáng)度降幅。通過(guò)與同類地區(qū)對(duì)比分析，試點(diǎn)城市的低碳工作成效和二氧化碳減排目標(biāo)普遍優(yōu)于同類地區(qū)。[21]隨著低碳城市試點(diǎn)工作的分批次推進(jìn)，試點(diǎn)政策績(jī)效評(píng)價(jià)成為近期研究熱點(diǎn)。

為了檢驗(yàn)國(guó)家低碳試點(diǎn)工作的實(shí)施效果，學(xué)者們從多角度對(duì)低碳城市試點(diǎn)政策進(jìn)行了實(shí)證研究。陳楠和莊貴陽(yáng)[22]通過(guò)構(gòu)建低碳城市建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)全國(guó)三批70個(gè)低碳試點(diǎn)城市（地級(jí)市）2010年和2015年進(jìn)行了多維度評(píng)估，得出低碳試點(diǎn)工作取得積極成效的結(jié)論。李順毅[23]、陸賢偉[24]、楊博文[25]通過(guò)合成控制法分析低碳城市試點(diǎn)的政策效應(yīng)。鄧榮榮[26]、褚國(guó)棟[27]和周迪等[28]則通過(guò)雙重差分法（DID）評(píng)價(jià)低碳試點(diǎn)政策。比較一致的結(jié)論認(rèn)為，相對(duì)于非試點(diǎn)城市，試點(diǎn)城市的單位GDP碳強(qiáng)度或電力消費(fèi)強(qiáng)度均有降低。

低碳城市試點(diǎn)的核心是尋找低碳與經(jīng)濟(jì)的共贏路徑，驅(qū)動(dòng)城市創(chuàng)新發(fā)展。地方政府是否積極響應(yīng)與其激勵(lì)條件、能力條件以及約束條件相關(guān)[29]。目前中國(guó)低碳城市試點(diǎn)中普遍存在職能目標(biāo)趨同、職責(zé)同構(gòu)、職能履行不均衡、突出行政部門主導(dǎo)地位等問(wèn)題[30]。由于低碳城市概念界定模糊、低碳領(lǐng)導(dǎo)組織體系虛化導(dǎo)致的協(xié)調(diào)不力以及由城市層級(jí)所限形成的制度掣肘，成為削弱試點(diǎn)成效的主要因素[31]。總體看，低碳試點(diǎn)政策提升了城市技術(shù)創(chuàng)新，對(duì)創(chuàng)新的正向影響十分顯著[32]。中國(guó)在實(shí)施低碳試點(diǎn)政策的過(guò)程中會(huì)顯著促進(jìn)外商直接投資，但在城市等級(jí)和區(qū)域位置方面的影響存在差異[33]。在地方政府層面，低碳發(fā)展的核心問(wèn)題是如何激勵(lì)地方官員，低碳城市發(fā)展的初期，領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成和對(duì)外界環(huán)境的吸收消化能力成為發(fā)展的重要基石[34]。在弱激勵(lì)弱約束的政策環(huán)境下，試點(diǎn)城市的領(lǐng)導(dǎo)行為對(duì)政策創(chuàng)新有積極的影響[35]。

政策試點(diǎn)是國(guó)家治理策略體系的重要組成部分，也是中國(guó)特色的政策制定方式。已有研究充分歸納了政策試點(diǎn)的源流、內(nèi)涵、類型、特征、過(guò)程、功能等知識(shí)框架，并將政策試點(diǎn)與政策創(chuàng)新、政策擴(kuò)散關(guān)聯(lián)起來(lái)，試圖建構(gòu)公共政策過(guò)程的中國(guó)模式[36]。對(duì)于中國(guó)低碳城市的研究，雖然說(shuō)現(xiàn)有研究有力支撐了中國(guó)低碳城市建設(shè)決策，但從學(xué)理上對(duì)于中國(guó)低碳城市試點(diǎn)的政策設(shè)計(jì)及作用機(jī)理研究的文獻(xiàn)還比較零散，在高質(zhì)量發(fā)展和推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，開展低碳城市試點(diǎn)政策作用機(jī)制研究非常有必要。

2 政策“試點(diǎn)–擴(kuò)散”機(jī)制的分析框架

一般而言，政策試點(diǎn)是指在一定時(shí)期內(nèi)，上級(jí)政府在特定的范圍內(nèi)（如特定的地域或特定的部門）所進(jìn)行的具有探索與試驗(yàn)性質(zhì)的改革[37]。 政策過(guò)程視角和央地關(guān)系視角是研究分析政策試點(diǎn)過(guò)程與運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)性視角[36]。從政策過(guò)程實(shí)踐上看，試點(diǎn)機(jī)制是先于立法的一種“行政試驗(yàn)”[38]，分為試點(diǎn)前、試點(diǎn)和試點(diǎn)后（組織化擴(kuò)散）三個(gè)階段。從央地關(guān)系來(lái)看，政策試點(diǎn)是央地權(quán)力互動(dòng)的過(guò)程。中央政府對(duì)地方政府有約束與控制權(quán)力，地方政府在試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中也有一定程度的自主性。由于存在學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，地方政府在央地互動(dòng)中表現(xiàn)出不同的行為特征（見圖1）。

2.1 政策過(guò)程

一般而言，一項(xiàng)政策由政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策工具三個(gè)基本要素組成。根據(jù)政策過(guò)程的基本理論，政策試點(diǎn)的過(guò)程可以分為前試點(diǎn)、試點(diǎn)與后試點(diǎn)三個(gè)階段[37]。

在政策過(guò)程試點(diǎn)之前，上級(jí)政府有比較明確的政策目標(biāo)，但尚沒有完整的用以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政策內(nèi)容，因此比較具有操作性的方法就是給下級(jí)政府較大的自主空間，讓下級(jí)政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際自主選擇具有本地特色的政策內(nèi)容與工具。如果試點(diǎn)地區(qū)率先實(shí)施一項(xiàng)政策創(chuàng)新獲得成功，被上級(jí)政府認(rèn)可，就會(huì)作為“典型經(jīng)驗(yàn)”在地方政府間推廣運(yùn)用[39]。由于同一層級(jí)的政府之間存在著學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府會(huì)在模仿基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)創(chuàng)新，也可能會(huì)刻意地選擇與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不同的政策工具。學(xué)習(xí)能力弱的政府或簡(jiǎn)單地移植或模仿，或者不為所動(dòng)。

在政策過(guò)程試點(diǎn)階段，上級(jí)政府有了明確的政策方向，確定了政策內(nèi)容，但需要通過(guò)地方政府檢驗(yàn)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的路徑，探索相應(yīng)的政策工具。此時(shí)，在政策試點(diǎn)前階段就已開始積極探索的“先進(jìn)者”，迅速地領(lǐng)會(huì)上級(jí)意圖，調(diào)整已有的政策工具，體現(xiàn)出更高的行政效率。試點(diǎn)可能是一個(gè)滾雪球的過(guò)程，更多的地方政府分批次加入。先行加入者的示范效應(yīng)，吸引著更多的地方政府向試點(diǎn)看齊，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府或爭(zhēng)先，或自主探索;學(xué)習(xí)能力差的地方政府往往表現(xiàn)為隨大流，如果中央推動(dòng)力不強(qiáng)，就是守成的態(tài)勢(shì)。

在政策過(guò)程試點(diǎn)完成之后，對(duì)于那些未通過(guò)試驗(yàn)的政策，其政策過(guò)程就此終止[40]。對(duì)于有些政策試點(diǎn)，既取得一定經(jīng)驗(yàn)，也面臨很多挑戰(zhàn)，結(jié)合新的形勢(shì)和政策目標(biāo)，可能會(huì)開展新一輪的政策試點(diǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，優(yōu)化試點(diǎn)政策內(nèi)容。而對(duì)于那些在試點(diǎn)過(guò)程中取得不錯(cuò)效果的試錯(cuò)試驗(yàn)，上級(jí)政府便著手實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)實(shí)施。推廣擴(kuò)散方式既可能采取“全國(guó)一盤棋”的同步推進(jìn)方式，也可能采用“由點(diǎn)至面，全面推進(jìn)”的漸進(jìn)推進(jìn)方式。

2.2 央地關(guān)系

從央地關(guān)系角度來(lái)看，中央推動(dòng)的政策試點(diǎn)在產(chǎn)生機(jī)制上可以分為中央直接指定、中央指定與地方申報(bào)相結(jié)合、中央直接組織地方申報(bào)三種方式，而中央政府選擇指定或者申報(bào)方式背后均有理論與現(xiàn)實(shí)的考量[41]。中央政府推動(dòng)力度強(qiáng)弱的不等、地方政府競(jìng)爭(zhēng)程度的不一，會(huì)共同對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的啟動(dòng)產(chǎn)生影響，進(jìn)而形成爭(zhēng)取、指定、追認(rèn)、自發(fā)四種類型的試點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制[42]。考慮到中國(guó)區(qū)域發(fā)展的異質(zhì)性，中央根據(jù)各地的申報(bào)情況擇優(yōu)試點(diǎn)或直接授權(quán)指定，就成為一種理性的政策選擇。地方申報(bào)政策試點(diǎn)具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)，但也包含著中央的偏好及考慮，如地區(qū)差異、試點(diǎn)要求和工作基礎(chǔ)等，并不完全遵循自由競(jìng)爭(zhēng)原則。

對(duì)于具有創(chuàng)新性的政策倡議，由于認(rèn)知有限，中央政府只是提出新的政策導(dǎo)向，尚未形成操作化的具體方案，往往需要通過(guò)政策試點(diǎn)持續(xù)深化政策認(rèn)知，進(jìn)而細(xì)化政策方案。在這種情況下，把政策創(chuàng)新落到實(shí)處，常見的方法就是需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)示范相結(jié)合的模式。試點(diǎn)實(shí)施政府（地方政府或下級(jí)政府）成為探索政策工具的政策試驗(yàn)室，試點(diǎn)規(guī)劃政府（中央政府或上級(jí)政府）對(duì)政策備選方案進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，確保將政策工具不確定性所導(dǎo)致的失敗風(fēng)險(xiǎn)控制在較小的范圍內(nèi)[43]。

在試點(diǎn)的選擇上，上級(jí)政府傾向選擇擁有較多資源、具有較好經(jīng)驗(yàn)積累、成功可能性較大的地區(qū)[44]。正是因?yàn)樵圏c(diǎn)能夠獲得在政策、財(cái)政等方面的支持，地方政府往往積極爭(zhēng)取成為試點(diǎn)，并將成為試點(diǎn)作為一種政績(jī)[45]。為了應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈且不確定的政治晉升前途，地方政府官員還會(huì)就一些主要問(wèn)題采取前瞻性行動(dòng)來(lái)凸顯創(chuàng)新性。如果創(chuàng)新性的措施或者機(jī)制取得成效，被其他地方效仿，最終被上級(jí)政府認(rèn)可和推廣，這是對(duì)地方官員工作的認(rèn)可[29]。

2.3 府際學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)

創(chuàng)新具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)性和較高的失敗率，通過(guò)府際學(xué)習(xí)，去效仿其他組織的成功經(jīng)驗(yàn)，降低政府創(chuàng)新的成本和失敗率，就成為推動(dòng)政府創(chuàng)新的主要途徑之一[46]。地方政府之間為了爭(zhēng)奪流動(dòng)性的生產(chǎn)要素或政策資源展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在學(xué)習(xí)其他地方政府成功的政策經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，也會(huì)對(duì)失敗政策進(jìn)行規(guī)避。地方政府創(chuàng)新為特定政策的有效性提供了實(shí)驗(yàn)室，上級(jí)政府可以通過(guò)正式文件或非正式的渠道對(duì)下級(jí)政府的創(chuàng)新擴(kuò)散產(chǎn)生影響，也可以在實(shí)驗(yàn)之后決定是否采用，增加了政策選擇的豐富性和政策決策的科學(xué)性[46]。如果上級(jí)政府認(rèn)為有創(chuàng)新性值得推廣，會(huì)有組織地推廣。如果很多地方政府都已經(jīng)自發(fā)地學(xué)習(xí)，上級(jí)政府就不會(huì)采取推廣措施。

學(xué)習(xí)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、模仿機(jī)制是公共政策制定者主動(dòng)和自愿推動(dòng)政策擴(kuò)散的機(jī)制[47]。地方政府在制定政策過(guò)程中，往往會(huì)有選擇地向其他政策制定者學(xué)習(xí)，上級(jí)政府也通常會(huì)組織現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、交流會(huì)介紹典型經(jīng)驗(yàn)，開展主動(dòng)的政策學(xué)習(xí)活動(dòng)。地方政府之間面臨提供優(yōu)質(zhì)公共物品的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境和晉升壓力，造就了中國(guó)公共政策擴(kuò)散的獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制。為了有效降低政策制定和執(zhí)行成本，減少政策執(zhí)行中的失敗風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)行失敗的主體責(zé)任歸因風(fēng)險(xiǎn)，政策追趕者往往會(huì)模仿、效仿政策領(lǐng)跑者的做法。

3 低碳城市試點(diǎn)的政策過(guò)程

從2010年7月國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)第一低碳城市試點(diǎn)工作開始，中國(guó)低碳城市省市試點(diǎn)工作先后啟動(dòng)三批，全國(guó)共87個(gè)省市區(qū)縣納入試點(diǎn)范圍，試點(diǎn)內(nèi)容愈發(fā)明確，思路愈發(fā)清晰。通過(guò)梳理三批低碳城市試點(diǎn)文件要求（見表1），結(jié)合低碳城市試點(diǎn)的政策實(shí)踐進(jìn)展，其主要環(huán)節(jié)基本符合政策試點(diǎn)的一般過(guò)程[48]。

（1）“政策試點(diǎn)”選點(diǎn)。第一批試點(diǎn)城市的選擇方式屬于上級(jí)指定，第二批和第三批試點(diǎn)城市的選擇增加了申報(bào)和專家評(píng)審環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了公平公正和科學(xué)性。程序愈發(fā)公開透明，體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論是自上而下還是自下而上形式，選點(diǎn)都是有條件的，需要考慮前期工作基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)域的代表性等。從試點(diǎn)的范圍來(lái)看，試點(diǎn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，逐步聚焦到地市級(jí)層面的二三四線城市。試點(diǎn)城市選擇充分考慮不同地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工作基礎(chǔ)，試點(diǎn)范圍覆蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)、資源型地區(qū)和老工業(yè)基地等。

（2）“政策試點(diǎn)”設(shè)計(jì)。根據(jù)三批試點(diǎn)文件的通知要求，試點(diǎn)內(nèi)容和目標(biāo)任務(wù)更明晰，試點(diǎn)要求具體化。除編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定配套政策外，第二批加入建立控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制，第三批城市試點(diǎn)明確要求設(shè)置達(dá)峰目標(biāo)，提高低碳發(fā)展管理能力。在指導(dǎo)思想上，均強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生和保護(hù)環(huán)境，推進(jìn)試點(diǎn)工作的制度創(chuàng)新要與相關(guān)生態(tài)建設(shè)、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，納入生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。各試點(diǎn)城市的試點(diǎn)實(shí)施方案都需國(guó)家發(fā)改委組織專家審定批準(zhǔn)。

（3）“政策試點(diǎn)”執(zhí)行。執(zhí)行是確保政策試點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。各城市成為低碳城市試點(diǎn)以后，一般都在全市層面召開低碳城市試點(diǎn)啟動(dòng)大會(huì)，有國(guó)家部委和省市主管領(lǐng)導(dǎo)出席，對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行輿論宣傳，推動(dòng)和爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)試點(diǎn)工作的了解和支持。從目前來(lái)看，不少地區(qū)推進(jìn)低碳建設(shè)的協(xié)調(diào)組織方式基本都采取了成立“低碳城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”、并設(shè)立相應(yīng)辦公室的做法。由于低碳建設(shè)實(shí)際上要落實(shí)到具體的領(lǐng)域，要求有專門性的主管部門和專業(yè)性的政策措施。這也為低碳城市試點(diǎn)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)帶來(lái)難度。

（4）“政策試點(diǎn)”監(jiān)控。為避免“政策試點(diǎn)”設(shè)計(jì)理念偏頗、避免“政策試點(diǎn)”目標(biāo)脫離實(shí)際，需要通過(guò)“政策試點(diǎn)”過(guò)程監(jiān)控并加以修正和改善。作為一項(xiàng)探索型和專業(yè)性很強(qiáng)的試點(diǎn)任務(wù)，地方政府自主性很強(qiáng)，主管部門希望地方領(lǐng)導(dǎo)重視，大膽探索、務(wù)求實(shí)效、扎實(shí)推進(jìn)。為保證試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，國(guó)家發(fā)改委組織召開多次能力建設(shè)培訓(xùn)活動(dòng)，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流分享。在實(shí)踐中，一些城市不顧實(shí)際都提出發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，打著低碳的名義發(fā)展高碳的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，受到媒體質(zhì)疑。因此，文件特別提出堅(jiān)決杜絕概念炒作和搞形象工程，這實(shí)際上也是對(duì)地方政府試點(diǎn)工作的一種監(jiān)控和糾偏。

（5）“政策試點(diǎn)”評(píng)估。政策評(píng)估是政策科學(xué)研究的一個(gè)重要問(wèn)題，評(píng)估一項(xiàng)政策的實(shí)施效果有其背后的基本邏輯[49]。評(píng)估可以自評(píng)估，可以是自上而下的考核評(píng)估，也可以是第三方評(píng)估。2016年3—6月，國(guó)家發(fā)改委組織召開了低碳試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)總結(jié)評(píng)估交流會(huì)，旨在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，梳理特色亮點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，明確改進(jìn)方向，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。中國(guó)已陸續(xù)開展三批低碳城市試點(diǎn)，突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在政策目標(biāo)缺少約束性和科學(xué)性、政策執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不匹配、政策內(nèi)容過(guò)于寬泛、缺少專項(xiàng)資金保障以及對(duì)應(yīng)的政策評(píng)價(jià)體系等[50]。試點(diǎn)工作2020年即將結(jié)束，政策試點(diǎn)的評(píng)估結(jié)果決定著后續(xù)工作的走向。

4 低碳城市試點(diǎn)的政策屬性

參照試點(diǎn)的三種分類標(biāo)準(zhǔn)[36]并結(jié)合低碳城市試點(diǎn)的實(shí)踐探索，可以判定低碳城市試點(diǎn)屬于探索型和開拓性試點(diǎn)，兼顧綜合型和專業(yè)性特點(diǎn)，是在地方政府自主推動(dòng)下中央授權(quán)開展的試點(diǎn)。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的其他試點(diǎn)，低碳城市試點(diǎn)還具有弱激勵(lì)弱約束的政策特征。

一是探索型開拓性。公共政策先行先試的目的主要是拓荒，激發(fā)先行主體內(nèi)生活力，在政策空白領(lǐng)域結(jié)合本地區(qū)優(yōu)勢(shì)探索出新的政策，提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)[51]。低碳經(jīng)濟(jì)的概念是在氣候變化背景下提出的。隨著中國(guó)2006年成為世界第一碳排放國(guó)，面臨的國(guó)際減排壓力劇增。面對(duì)日益嚴(yán)重的碳排放形勢(shì)，中國(guó)也不斷提高減排責(zé)任意識(shí)，制定了一系列應(yīng)對(duì)政策。哥本哈根會(huì)議以后，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。對(duì)于如何落實(shí)中國(guó)2020年溫室氣體排放控制目標(biāo)，國(guó)內(nèi)有不少人士擔(dān)心會(huì)影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至直接影響GDP的增長(zhǎng)。當(dāng)年美國(guó)小布什政府拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》時(shí)給出的理由就是減排對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響太大。歐盟的研究認(rèn)為，將27個(gè)歐盟成員國(guó)至2020年的減排目標(biāo)從20%提高到30%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度將下降0.6%。所以，中國(guó)政府開展低碳省區(qū)和低碳城市的試點(diǎn)，就是要充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，探索減排與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雙贏的路徑。

二是綜合型專業(yè)性。廣義的碳排放包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等六種溫室氣體，來(lái)源于生產(chǎn)和生活的各個(gè)方面。低碳城市是以城市空間為載體，以能源、交通、建筑、生產(chǎn)、消費(fèi)為要素，以技術(shù)創(chuàng)新為手段，通過(guò)合理空間規(guī)劃和科學(xué)環(huán)境管制，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)有效運(yùn)行的前提下，實(shí)現(xiàn)碳排放與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)脫鉤的城市發(fā)展模式[52]。所以，低碳城市試點(diǎn)是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)的工作，涉及到生產(chǎn)方式和生活方式的變革，需要工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源電力、廢棄物管理、建筑、交通和生活等各個(gè)領(lǐng)域部門通力合作，發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾的主體責(zé)任。與此同時(shí)，低碳城市試點(diǎn)是一項(xiàng)具有專業(yè)性、技術(shù)性與前瞻性的公共政策。溫室氣體排放的核算方法、碳定價(jià)的方式選擇、碳市場(chǎng)的規(guī)制設(shè)計(jì)、減碳效果的評(píng)估等都需要專業(yè)知識(shí)支撐。

三是授權(quán)型自主性。試點(diǎn)選擇的過(guò)程有兩種：地方政府自下而上游說(shuō)，上級(jí)政府自上而下指定[53]。試點(diǎn)選擇的結(jié)果，是部分地方被賦予了先行先試的重大使命。早在2008年，世界自然基金會(huì)（WWF）和英國(guó)外交部分別在中國(guó)開展了低碳城市發(fā)展項(xiàng)目，選擇上海和保定以及吉林市作為試點(diǎn)。這些試點(diǎn)雖然不是官方指定或者授權(quán)，但也得到了國(guó)家發(fā)改委主管部門的支持。國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家發(fā)改委組織開展低碳城市試點(diǎn)，就是考慮了各地政府為落實(shí)中國(guó)2020年控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)表現(xiàn)出的主動(dòng)性，給予地方政府充分的自主權(quán)，讓地方政府根據(jù)各自實(shí)際情況，探索問(wèn)題的解決辦法，再將成功的經(jīng)驗(yàn)吸收到國(guó)家政策中，繼而在全國(guó)范圍內(nèi)推而廣之。第二批和第三批低碳城市試點(diǎn)的依次開展，體現(xiàn)的就是國(guó)家授權(quán)下地方自主探索的特征。

四是弱激勵(lì)弱約束?；谝酝膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中央政府通常會(huì)為各政策領(lǐng)域的地方政府提供財(cái)政支持和政策優(yōu)惠，但在低碳城市試點(diǎn)上，除了少量的試點(diǎn)能力建設(shè)項(xiàng)目資金支持，國(guó)家主管部門（國(guó)家發(fā)改委）未向地方政府分配任何財(cái)政資源和政策傾斜。一方面，國(guó)家只是要求和鼓勵(lì)低碳試點(diǎn)城市根據(jù)國(guó)家目標(biāo)自行制定嚴(yán)格的政策目標(biāo)，如提出碳排放達(dá)峰目標(biāo)，但沒有經(jīng)濟(jì)支持和政策傾斜，所以試點(diǎn)城市無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)創(chuàng)新豐富地方財(cái)政資源;另一方面，國(guó)家實(shí)施低碳試點(diǎn)也未給地方政府提供充足的強(qiáng)制的約束條件，不同于自上而下強(qiáng)約束機(jī)制的政策執(zhí)行試點(diǎn)，不能通過(guò)績(jī)效評(píng)估和項(xiàng)目審核會(huì)等給地方政府官員帶來(lái)考核壓力，所以也無(wú)法提高地方官員在政績(jī)表現(xiàn)方面的競(jìng)爭(zhēng)力。自2010年實(shí)施低碳試點(diǎn)計(jì)劃以來(lái)，也只是在2016年進(jìn)行過(guò)一次集中的匯報(bào)評(píng)估，總體上體現(xiàn)了弱約束的試驗(yàn)環(huán)境。

5 低碳城市試點(diǎn)中的央地關(guān)系

政策試點(diǎn)是中國(guó)政府遵循“由點(diǎn)到面”邏輯以試驗(yàn)手段制定政策的一種常規(guī)性工作方法[36]，本質(zhì)上是一種地方政府創(chuàng)新[53]。在中央“自上而下”的授權(quán)下，不同地方政府自主開展“自下而上”的政策試點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)與示范效應(yīng)[39]。中央博采眾長(zhǎng)吸收到中央制定的政策中，繼而在全國(guó)范圍推廣。

5.1 弱激勵(lì)弱約束下的政策環(huán)境

政策試點(diǎn)對(duì)推進(jìn)中國(guó)政策和制度創(chuàng)新具有重要作用[54]。一般地，由于低碳城市試點(diǎn)具有探索型和嘗試性，地方政府被允許根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況“摸著石頭過(guò)河”。換言之，低碳城市試點(diǎn)是以產(chǎn)生或涌現(xiàn)“自下而上”的政策創(chuàng)新為目的，中央政府積極鼓勵(lì)基于當(dāng)?shù)貤l件的政策創(chuàng)新。與此同時(shí)，地方政府擁有一定的自主性。

目前的低碳城市試點(diǎn)屬于“中央請(qǐng)客、地方買單”的形式。中央給予地方試點(diǎn)機(jī)會(huì)具有很強(qiáng)的嚴(yán)肅性，入選試點(diǎn)是榮譽(yù)與責(zé)任的雙重體現(xiàn)。在弱激勵(lì)-弱約束的制度環(huán)境下，地方政府參與低碳城市試點(diǎn)建設(shè)更多的為了得到合法性認(rèn)同。各個(gè)地方政府依然積極地申請(qǐng)參與，目的在于獲得中央政府的資源要素和其他優(yōu)先政策。當(dāng)前許多地方政府申報(bào)試點(diǎn)的積極性雖然很高，但很多工作都是虎頭蛇尾，并沒有以積極的態(tài)度和行動(dòng)進(jìn)行下去[41]，說(shuō)明申報(bào)試點(diǎn)的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生了偏移。

政策試點(diǎn)雖具有降低政策成本的作用，但限于中國(guó)的實(shí)際情況，試點(diǎn)的設(shè)計(jì)和選擇并不能隨意而為，畢竟最終目的是擴(kuò)散和應(yīng)用[41]。雖然低碳城市試點(diǎn)的范圍已擴(kuò)展到87個(gè)省市區(qū)，但地方政府的自主性仍然不夠理想。囿于政策和資金支持以及自身的有限能力等，中央政府的推力最終還是保證政策減少偏移[41]，既不是漫無(wú)目的的試錯(cuò)，也不是先入為主的試對(duì)，而是中央主導(dǎo)的“政策求解”過(guò)程[55]。

在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以GDP為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估使得地方官員在氣候變化和環(huán)境領(lǐng)域的激勵(lì)下降，以致地方官員往往會(huì)選擇性地執(zhí)行國(guó)家環(huán)境相關(guān)的政策[56]。低碳試點(diǎn)省市由于人員、技術(shù)、資金、數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)能力不同，因而對(duì)創(chuàng)建試點(diǎn)工作的推動(dòng)力度也不同，試點(diǎn)進(jìn)展也是參差不齊的。如果不解決中央和地方的激勵(lì)機(jī)制不相容問(wèn)題，這些理念和承諾在落實(shí)中就會(huì)存在中梗阻[57]。好在隨著新發(fā)展理念的落實(shí)，生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)對(duì)地方政府行為會(huì)起到積極的引導(dǎo)作用。

5.2 地方政府的創(chuàng)新行為

在弱激勵(lì)弱約束的政策環(huán)境下，審視三批低碳試點(diǎn)城市的表現(xiàn)（見表2），從府際學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)的視角可以給予較好的解釋。根據(jù)地方政府的學(xué)習(xí)能力、中央政府的介入度兩個(gè)維度，可將地方政策創(chuàng)新分為爭(zhēng)先、模仿、自主、守成四種模式[58]。對(duì)于中央政府高度關(guān)注的政策領(lǐng)域，學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)的地方政府為謀求政績(jī)，會(huì)積極探索政策創(chuàng)新的新路徑，從而形成爭(zhēng)先模式。對(duì)于中央關(guān)注度較低或者激勵(lì)不足時(shí)，地方政府具有較大自由行動(dòng)空間，如果地方政府的學(xué)習(xí)能力很強(qiáng)，就會(huì)形成自主模式。當(dāng)?shù)胤秸膶W(xué)習(xí)能力較弱時(shí)，地方政府創(chuàng)新則會(huì)出現(xiàn)模仿模式，實(shí)際上很多試點(diǎn)城市都在采取這種模式，按部就班。很多試點(diǎn)城市（中西部的一些城市）的學(xué)習(xí)能力一般，加之沒有相應(yīng)的政策激勵(lì)，沒有達(dá)到申報(bào)試點(diǎn)的預(yù)期，往往陷入守成模式，即維持現(xiàn)行政策安排，采取“不折騰”策略。

由于地方政府官員的作為是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵性制約因素，因此，如何激勵(lì)地方官員，改變地方領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)構(gòu)和決策方式是地方低碳發(fā)展的核心問(wèn)題[45]。試點(diǎn)中地方政府領(lǐng)導(dǎo)的行為其實(shí)是一種參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)性試點(diǎn)的過(guò)程。

在中國(guó)特定的制度背景下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者（特別是地方“一把手”）是重要的政策主體，領(lǐng)導(dǎo)行政地位、領(lǐng)導(dǎo)參與度以及領(lǐng)導(dǎo)重視度對(duì)政策創(chuàng)新有重要影響。保定、太原、鎮(zhèn)江、廣元和成都在低碳城市試點(diǎn)方面取得亮眼的成績(jī)，與時(shí)任政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視有關(guān)。主要領(lǐng)導(dǎo)在地方上一般具有絕對(duì)的權(quán)威，并且有充分的資源調(diào)動(dòng)能力和部門協(xié)調(diào)能力。特別是對(duì)于一些涉及多部門、多層次參與的綜合性工作來(lái)說(shuō)，地方主要領(lǐng)導(dǎo)的重視更加不可或缺，在很大程度上直接決定了工作力度和實(shí)際效果。

在第一批低碳試點(diǎn)城市中，杭州市的表現(xiàn)最為突出。杭州市的公共自行車項(xiàng)目成為很多城市的效仿對(duì)象，比如武漢、太原、廣元、北京等等。在獲悉國(guó)家發(fā)改委即將開展低碳城市試點(diǎn)的消息后，積極申報(bào)爭(zhēng)取。在申報(bào)成功之后，迅即成立了市委書記為組長(zhǎng)的低碳城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定“十二五”低碳城市發(fā)展規(guī)劃。低碳城市試點(diǎn)屬于“摸著石頭過(guò)河”性質(zhì)，允許地方充分享受政策制定和執(zhí)行的自主性。缺少自上而下的低碳試點(diǎn)的目標(biāo)反而成為杭州市進(jìn)行有意義的探索和制定合乎自身發(fā)展規(guī)律和特色的行動(dòng)方案的動(dòng)力[29]。

作為改革開放的領(lǐng)頭羊，深圳市自設(shè)市伊始就是國(guó)家層面開展試點(diǎn)示范的青睞對(duì)象。例如，交通運(yùn)輸部低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)試點(diǎn)、財(cái)政部節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范試點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境部“無(wú)廢城市”試點(diǎn)、科技部國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)以及中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)等10余個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目在深圳實(shí)施。試點(diǎn)意味著享有更多的資金支持、政策優(yōu)惠和政績(jī)展示機(jī)會(huì)，也是福利的局部積累[41]。一個(gè)城市實(shí)施國(guó)家級(jí)試點(diǎn)示范項(xiàng)目的多少，在一定程度上反映了該城市對(duì)低碳發(fā)展的重視和努力程度[59]。自“十二五”中期以后，深圳的低碳發(fā)展路徑日益清晰，在全國(guó)率先提出把碳排放達(dá)峰、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)協(xié)同“三達(dá)”[60]作為發(fā)展目標(biāo)，走出了一條創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的低碳引領(lǐng)之路。

鎮(zhèn)江市是國(guó)家第二批低碳試點(diǎn)城市。鎮(zhèn)江在試點(diǎn)城市中突出重圍，除了領(lǐng)導(dǎo)重視之外，上級(jí)（中央）政府的肯定也是強(qiáng)大的動(dòng)力。鎮(zhèn)江市建立了智能化的城市碳排放管理云平臺(tái)，成為試點(diǎn)城市仿效的對(duì)象。國(guó)家發(fā)改委的主管領(lǐng)導(dǎo)多次前往鎮(zhèn)江調(diào)研考察并高度評(píng)價(jià)鎮(zhèn)江低碳城市建設(shè)模式，安排其在聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上介紹經(jīng)驗(yàn)，尤其是習(xí)近平總書記前來(lái)視察，使低碳城市試點(diǎn)成為主要領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)非常大的政績(jī)。

成都市于2017年成為國(guó)家第三批低碳城市試點(diǎn)。立足本地特色，建立了鮮明的綠色低碳發(fā)展政績(jī)導(dǎo)向。起步雖晚，但強(qiáng)大的學(xué)習(xí)能力和領(lǐng)導(dǎo)重視，展示了成都低碳城市的強(qiáng)大后勁。成都市市長(zhǎng)曾任廣元市委書記，早在2008年就提出災(zāi)后低碳重建于低碳發(fā)展的理念，推動(dòng)了廣元市成為第二批低碳試點(diǎn)城市，早在2011年就成立了低碳發(fā)展局，在體制機(jī)制創(chuàng)新方面走在了全國(guó)前列。

6 結(jié)論與建議

政策試點(diǎn)一般包含“先行先試”和“由點(diǎn)到面”兩個(gè)階段。政策“試點(diǎn)–擴(kuò)散”的過(guò)程從本質(zhì)上講是中國(guó)政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的過(guò)程，這種獨(dú)具中國(guó)特色的政策“試點(diǎn)–擴(kuò)散”的線性邏輯并不是一次性結(jié)束，而可能在現(xiàn)實(shí)中往復(fù)多次進(jìn)行[61]。中國(guó)已陸續(xù)開展三批低碳城市試點(diǎn)工作就遵循這樣的政策邏輯。試點(diǎn)是在政策內(nèi)容和政策工具尚不明了的前提下進(jìn)行的，其意義是試出問(wèn)題、解決問(wèn)題、積累經(jīng)驗(yàn)。相比10年前，全國(guó)大部分城市對(duì)低碳發(fā)展的概念和做法還比較迷茫，現(xiàn)在無(wú)疑很多試點(diǎn)城市已經(jīng)有了比較清晰的脈絡(luò)。

各地在推進(jìn)低碳城市試點(diǎn)工作過(guò)程中，開拓創(chuàng)新，爭(zhēng)做典范，取得了明顯成效，積累了許多值得推廣的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出制約低碳發(fā)展的問(wèn)題和短板。從前三批試點(diǎn)城市評(píng)估結(jié)果來(lái)看，試點(diǎn)城市在低碳發(fā)展目標(biāo)設(shè)定、轉(zhuǎn)型路徑探索和低碳發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換等方面與社會(huì)的預(yù)期仍有差距，尤其在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，一些試點(diǎn)城市表現(xiàn)出一定程度的動(dòng)力不足，亟需剖析根源，“對(duì)癥下藥”找準(zhǔn)破解路徑。

第一，激發(fā)城市低碳發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力?，F(xiàn)階段中國(guó)推動(dòng)低碳發(fā)展工作總體上通過(guò)行政問(wèn)責(zé)的方式層層傳導(dǎo)壓力，自上而下推動(dòng)各級(jí)地方政府落實(shí)相關(guān)工作，這容易使基層政府形成考核依賴，低碳發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。低碳城市試點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是城市自身工作的主動(dòng)性，本身不具有強(qiáng)制性，一些地方政府將資金和政策訴求作為申報(bào)參與低碳試點(diǎn)的主要?jiǎng)訖C(jī)，當(dāng)看不到低碳試點(diǎn)政策帶來(lái)的紅利時(shí)，便開始不積極作為。由于政策目標(biāo)缺少約束性和科學(xué)性，一些原本提出達(dá)峰目標(biāo)的城市，面對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)或自身?xiàng)l件的變化，就不履行相關(guān)承諾。當(dāng)前最大的癥結(jié)，恰恰在于試點(diǎn)城市短期內(nèi)看不到實(shí)際收益，且缺乏外在監(jiān)督約束，因而內(nèi)在轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足。中央已經(jīng)明確了生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)間表和路線圖，《巴黎協(xié)定》設(shè)定了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的中長(zhǎng)期目標(biāo)，中國(guó)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)是2030年左右實(shí)現(xiàn)碳排放峰值。國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)期望很高，只有中國(guó)凈零排放，世界才能凈零排放。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，應(yīng)及早制定城市中長(zhǎng)期低碳高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，制定科學(xué)先進(jìn)的碳排放強(qiáng)度和總量控制指標(biāo)，向社會(huì)釋放低碳減排的市場(chǎng)信號(hào)，布局零碳產(chǎn)業(yè)和全球市場(chǎng)。

第二，完善低碳城市試點(diǎn)的科學(xué)論證機(jī)制。在中國(guó)，政策試點(diǎn)是先于立法的“行政試驗(yàn)”，低碳城市試點(diǎn)的探索型和嘗試性，意味著政策試點(diǎn)結(jié)果的不確定性。當(dāng)政策試點(diǎn)效果一般時(shí)，要給予糾錯(cuò)反思的機(jī)會(huì)，完善政策試點(diǎn)的科學(xué)論證，建立政策“試點(diǎn)–擴(kuò)散”的合法性依據(jù)。充分利用專家學(xué)者、高端智庫(kù)等專業(yè)資源，增強(qiáng)科學(xué)技術(shù)手段在政策制定中的可行性論證[61]。綜合吸收借鑒各地方政策試點(diǎn)探索的有益經(jīng)驗(yàn)，就政策試點(diǎn)的推廣條件做優(yōu)化評(píng)估。改變低碳城市建設(shè)中政府唱獨(dú)角戲的現(xiàn)象，充分發(fā)揮企業(yè)在發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、開發(fā)碳技術(shù)、設(shè)計(jì)低碳商業(yè)模式等方面的市場(chǎng)主體作用，明確政策制定中的公眾參與程序和信息反饋溝通機(jī)制，形成全社會(huì)共同推進(jìn)試點(diǎn)建設(shè)的合力。由于地市級(jí)城市眾多且差異性很大，需要盡快出臺(tái)低碳城市建設(shè)的指導(dǎo)性意見，尤其要建立差異化的城市分類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。不能只追求低碳城市試點(diǎn)數(shù)量上的增加，有必要逐步建立試點(diǎn)評(píng)比機(jī)制和清退機(jī)制，以評(píng)促建，評(píng)建結(jié)合，對(duì)于試點(diǎn)效果成效不佳的城市予以淘汰。搭建地區(qū)間相互交流與互動(dòng)的平臺(tái)，發(fā)揮試點(diǎn)城市的示范效應(yīng)，促使地方政府的政策創(chuàng)新及擴(kuò)散。

第三，建立激勵(lì)與約束并舉的長(zhǎng)效機(jī)制。目前低碳城市發(fā)展各項(xiàng)政策制定和執(zhí)行均以政府為主體，中央和所在省份沒有對(duì)低碳城市試點(diǎn)的專項(xiàng)資金支持，地方政府也沒有形成良好的綠色投融資政策支持和市場(chǎng)化機(jī)制[51]。在政策設(shè)計(jì)上，要激勵(lì)與約束并舉。法律和行政手段具有直接剛性的優(yōu)點(diǎn)，激勵(lì)手段可以激發(fā)節(jié)能減排的內(nèi)生動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，在繼續(xù)執(zhí)行碳排放總量和強(qiáng)度目標(biāo)約束的基礎(chǔ)上，更多地實(shí)施基于市場(chǎng)的氣候變化政策工具，有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施低碳行為的積極性和主動(dòng)性。改變對(duì)低碳試點(diǎn)城市弱約束弱激勵(lì)的政策環(huán)境，依據(jù)國(guó)家溫室氣體排放中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)定城市低碳發(fā)展的約束性目標(biāo)，探索更加靈活多樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，更好地服務(wù)于城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。通過(guò)政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式，可以調(diào)動(dòng)其他非試點(diǎn)地區(qū)參與的積極性。通過(guò)試點(diǎn)評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)于實(shí)施好的地區(qū)應(yīng)當(dāng)予以財(cái)政、稅收方面的支持;對(duì)創(chuàng)新惰性較強(qiáng)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確目標(biāo)管理和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

第四，強(qiáng)化市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策導(dǎo)向。按照以往試點(diǎn)慣例，中央政府會(huì)給予資金和政策的支持，三批低碳試點(diǎn)城市的地方政府大多有這方面的考慮。控制溫室氣體排放，與其他的政策試點(diǎn)不同。不給試點(diǎn)設(shè)定特定的低碳發(fā)展目標(biāo)，不給予財(cái)政金融的特殊傾斜，目的就是探討可持續(xù)的市場(chǎng)化路徑。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了依靠良好的市場(chǎng)環(huán)境保障發(fā)展的階段，由過(guò)去追求優(yōu)惠政策“洼地”，轉(zhuǎn)為打造公平營(yíng)商環(huán)境的“高地”[62]。在低碳城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流中出現(xiàn)了非常好的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市不再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)家資金層面的支持，而是表示要為國(guó)家低碳發(fā)展起到創(chuàng)新引領(lǐng)作用，就為中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)起到示范作用。調(diào)動(dòng)城市的積極性，發(fā)揮主動(dòng)性，將國(guó)家目標(biāo)與促進(jìn)地方創(chuàng)新精神的地方政策措施結(jié)合起來(lái)，以促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型中的政策創(chuàng)新。

（編輯：劉呈慶）

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