徐載娟

[摘 ? ?要] 我國城鎮(zhèn)化與老齡化進(jìn)程加快，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)、家庭的和諧穩(wěn)定、社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給的主體——政府、家庭、社區(qū)均出現(xiàn)了失能的現(xiàn)象，基于此，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同主體迫在眉睫。因此，需要從供給隊(duì)伍建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理體制建設(shè)等方面來構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給模式。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;農(nóng)村養(yǎng)老;養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 07. 078

[中圖分類號(hào)] C924 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2020）07- 0189- 02

0 ? ? ?前 ? ?言

隨著我國老齡化與城鎮(zhèn)化的雙重推進(jìn)，農(nóng)村高齡老人、失能老人、空巢老人的數(shù)量日益龐大，農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求與日俱增，農(nóng)村老人在經(jīng)濟(jì)支持、生活料理、精神陪伴、心理疏導(dǎo)方面都有要求。但同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制不健全：家庭養(yǎng)老功能的退化，社區(qū)未承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，政府職能的失能，導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)供需不對(duì)等，致使抵抗老齡化風(fēng)險(xiǎn)的能力不足。2018年9月國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》指出：加快建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。廣東省作為老齡人口大省，老年人口數(shù)量逐年俱增，形成了老齡人口基數(shù)大，發(fā)展形勢(shì)快的特點(diǎn)。基于此，本文基于對(duì)廣東省的實(shí)地調(diào)研，考察農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)狀及不足，進(jìn)而提出科學(xué)性建議。

1 ? ? ?農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同機(jī)制分析

多方協(xié)同供給機(jī)制應(yīng)在政府與市場(chǎng)共同作用下，為家庭、農(nóng)村社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)，滿足農(nóng)村老人多元化的養(yǎng)老需求。市場(chǎng)處于養(yǎng)老資源的配置和使用過程中處于基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，但由于市場(chǎng)的局限性，導(dǎo)致在資源配置過程中存在養(yǎng)老服務(wù)的不公平分配、信息的不完全性，籌資渠道不暢，人才培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制不完善等，需要政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行干預(yù)與扶持。政府可通過PPP模式，即政府與民營(yíng)組織和資本進(jìn)行合作，擇優(yōu)選取綜合實(shí)力比較強(qiáng)的社會(huì)力量，按照訂立的合同，由社會(huì)資本來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督與績(jī)效考核，從而有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。多元農(nóng)村養(yǎng)老協(xié)同機(jī)制如以圖1所示。

2 ? ? ?農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制現(xiàn)狀及不足

依據(jù)《廣東人口發(fā)展戰(zhàn)略研究》顯示：2010年到2020年，廣東省年均增加28.77萬老年人，年增長(zhǎng)率為4.33%。據(jù)預(yù)測(cè)，2030年，廣東省的老齡化程度會(huì)達(dá)到頂峰。2050年，老齡化程度達(dá)23.83%，呈現(xiàn)重度老齡化的態(tài)勢(shì)，老齡化程度由粵西、粵北向珠三角蔓延。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方出現(xiàn)協(xié)調(diào)度不夠的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 ? 家庭主體功能弱化

家庭作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)最主要、最重要的供給方，給老年人的生活保障、物質(zhì)支持、精神慰藉等方面有著不可替代的作用。居家養(yǎng)老成為農(nóng)村老年人的首選。但隨著城鎮(zhèn)化程度的推進(jìn)，家庭養(yǎng)老服務(wù)供給出現(xiàn)了較大缺口，主要表現(xiàn)在：其一，家庭成員不能給老年人提供及時(shí)的物質(zhì)支持和日常生活照顧。很多家庭因代際之間生活習(xí)慣的不同，子女都外出工作，孫子孫女在城里求學(xué)，使得老年人并未跟子女生活在一起。晚輩對(duì)老人的物質(zhì)和生活需求不能給以及時(shí)的幫助。其二，老年人的精神需求不能得到及時(shí)的滿足。晚輩們?cè)诔抢锕ぷ魃蠈W(xué)，只是節(jié)假日偶爾回家看看，而老年人居住城里又不習(xí)慣，一家不能經(jīng)常團(tuán)聚，老年人享受天倫之樂的需求得不到滿足，導(dǎo)致老年人的精神出現(xiàn)貧困現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的心理疾病。出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因主要有以下幾點(diǎn)：首先，計(jì)劃生育的實(shí)施，使得農(nóng)村家庭呈現(xiàn)小型化，單一化，老年人撫養(yǎng)比上升，子女贍養(yǎng)老人的壓力和負(fù)擔(dān)加大，從而削弱了家庭養(yǎng)老服務(wù)功能。其次，隨著城鎮(zhèn)化程度的加深，大量的年輕人涌入城市工作，空巢老人增加。最后，尊老敬老觀念的動(dòng)搖。年輕子女在市場(chǎng)化觀念的影響下，把時(shí)間與精力投入到工作學(xué)習(xí)中，缺乏對(duì)農(nóng)村老人的關(guān)心和照顧，從而導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能日益減弱。

2.2 ? 社區(qū)互助功能失靈

“遠(yuǎn)親不如近鄰”，農(nóng)村社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)的重要延伸，能夠滿足老年人長(zhǎng)期護(hù)理與照顧的要求，豐富老年人的生活，給精神帶來陪伴與慰藉。但目前農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不足，農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)絡(luò)零散，互幫互助的氛圍減弱。原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力由農(nóng)村涌入城市，很多農(nóng)村地區(qū)成為“空心村”，只有留守老人與留守兒童在農(nóng)村，人員的流失使得農(nóng)村社區(qū)建設(shè)得不到人、財(cái)、物的保障，致使社區(qū)建設(shè)工作處于擱置狀態(tài)。第二，志愿者服務(wù)機(jī)制有待完善。志愿者服務(wù)能夠?yàn)檗r(nóng)村老人提供生活與心理方面的幫助，但農(nóng)村社區(qū)志愿者缺乏整體性的規(guī)劃，財(cái)政得不到保障，缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制等，使得農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏志愿者的力量與保障。第三，黨的十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確指出按照產(chǎn)業(yè)興旺生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效、生活富裕的要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。但地方政府在建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的過程中，往往停留于表面，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化建設(shè)并未落到實(shí)處。

2.3 ? 政府職能的缺位

政府失靈的表現(xiàn)主要是政府在配置養(yǎng)老資源時(shí)存在效率低下、資源浪費(fèi)、職能缺失的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：第一，政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中處于缺位狀態(tài)。長(zhǎng)期以來，政府存在“重城輕鄉(xiāng)”的傾向，造成了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)發(fā)展的不平衡不充分的問題。 第二，對(duì)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)力度不夠。政府對(duì)家政服務(wù)、長(zhǎng)期護(hù)理、康復(fù)醫(yī)療、文化娛樂等方面角色錯(cuò)位，對(duì)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的資金投入較小。2016-2018年，廣東省共建立1.99億元建設(shè)居家養(yǎng)老示范項(xiàng)目，但在農(nóng)村投入僅為0.64億元，僅占32%。第三，政府在農(nóng)村服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面投入較少。目前全省沒有出臺(tái)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃。在資金投入方面、土地供應(yīng)保障方面、稅收優(yōu)惠、政策扶持方面缺乏對(duì)應(yīng)的措施和方法。第四，農(nóng)村老人的社會(huì)保障體系有待完善。對(duì)于高齡的失能、失智老人，缺乏長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體制，80歲以上的高齡老人應(yīng)給以一定的生活補(bǔ)貼。同時(shí)，針對(duì)老人的意外保險(xiǎn)保障也需進(jìn)一步完善。

3 ? ? ?農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制對(duì)策

3.1 ? 壯大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元化供給隊(duì)伍

2019年11月廣東省頒布《加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展若干措施的通知》指出，引導(dǎo)家政服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)物業(yè)服務(wù)等企業(yè)，建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過購買方式來提供服務(wù)。因此，支持民營(yíng)企業(yè)通過合資、參股、租賃的方式參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中來。政府要給以供給方一定的稅收和政策優(yōu)惠。對(duì)于民辦資本的介入，政府不得以各種理由設(shè)置阻礙，在享受補(bǔ)貼方面要不分公辦還是民辦，鼓勵(lì)與支持民間資本興辦農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，發(fā)展智慧養(yǎng)老、健康養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老等方式，滿足個(gè)性化、多元化的養(yǎng)老需求。政府在市場(chǎng)、社區(qū)、家庭等多方面的供給主體中，應(yīng)處于引導(dǎo)的地位，各個(gè)供給主體應(yīng)具有互補(bǔ)性與差異性。政府主要提供政策與財(cái)政支持，市場(chǎng)為農(nóng)村居家老人提供個(gè)性化、多元化的養(yǎng)老服務(wù)，志愿者組織與協(xié)會(huì)、慈善組織、村老年人協(xié)會(huì)為農(nóng)村居家養(yǎng)老提供補(bǔ)充。農(nóng)村社區(qū)為養(yǎng)老服務(wù)提供較好的環(huán)境。家庭成員為老年人提供生活照顧和心理輔導(dǎo)等。多元化主體在政府的引導(dǎo)下，各司其職，共同構(gòu)建良好的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.2 ? 加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的人才隊(duì)伍建設(shè)

第一，鼓勵(lì)各類高校設(shè)置農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)，培養(yǎng)既懂護(hù)理醫(yī)學(xué)知識(shí)，又兼具管理意識(shí)的養(yǎng)老服務(wù)的復(fù)合型人才，促進(jìn)當(dāng)?shù)卦盒Ｅc養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共同培養(yǎng)人才，采取訂單式培養(yǎng)的方式，解決好學(xué)生對(duì)未來就業(yè)的后顧之憂，支持專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)興辦職業(yè)教育，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)技能的培訓(xùn)規(guī)模，提高專業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量。第二，注重對(duì)從事農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才進(jìn)行鼓勵(lì)與扶持，在社會(huì)保障、就醫(yī)買房、子女入學(xué)、戶籍落戶方面有一定的政府傾斜。完善養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技能資格證書的申請(qǐng)和鑒定機(jī)制，對(duì)相關(guān)的人才進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)。第三，加強(qiáng)敬老志愿者隊(duì)伍的建設(shè)。建立“志愿者+社工”的機(jī)制，為農(nóng)村老人提供專業(yè)化、個(gè)性化、多樣化的服務(wù)，建立志愿服務(wù)時(shí)間與福利獎(jiǎng)勵(lì)的關(guān)系。

3.3 ? 加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給的風(fēng)險(xiǎn)管理

多元養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給要在政府的引導(dǎo)作用下，將供給主體并入到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的系統(tǒng)中來。這種協(xié)同機(jī)制融入了公共組織和私營(yíng)企業(yè)、志愿者與有償服務(wù)，社會(huì)服務(wù)與家庭護(hù)理的結(jié)合，長(zhǎng)期護(hù)理與應(yīng)急需求，這加大了協(xié)同合作的難度與不確定性。因此，政府應(yīng)建立以協(xié)同為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)掌控機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。健全權(quán)責(zé)對(duì)等的跨部門協(xié)同監(jiān)督體制。各部門不定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，完善隨機(jī)抽查制度，確保其能提供優(yōu)質(zhì)、安全、健康的服務(wù)，提高工作實(shí)效。其次，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，政府建立專項(xiàng)資金來幫助“雙困”家庭渡過難關(guān)。同時(shí)，建立農(nóng)民互助制度，將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)化，提高農(nóng)村抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.4 ? 發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)在協(xié)同供給中的助養(yǎng)作用

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)以村委會(huì)為載體，通過合理利用社區(qū)的人、財(cái)、物，調(diào)動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力的積極性，節(jié)約農(nóng)村家庭養(yǎng)老支出，塑造鄰里互助的傳統(tǒng)美德，緩解農(nóng)村老人因入住養(yǎng)老院而增加的支出，為農(nóng)村老人提供及時(shí)的，多元的養(yǎng)老服務(wù)。主要要做到以下幾點(diǎn)：首先，政府應(yīng)履行好職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政支出，加強(qiáng)農(nóng)村居家養(yǎng)老的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式，加大5G用品、云計(jì)算、人工智能等科技手段，加大對(duì)便攜式、居家養(yǎng)老監(jiān)控、康復(fù)護(hù)理器具的研發(fā)與應(yīng)用。根據(jù)不同農(nóng)村社區(qū)的需求，不定期地開展老年人專用品博覽會(huì)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村老年人用品的宣傳，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，從而建立有特色的農(nóng)村社區(qū)。其次，政府要以農(nóng)村社區(qū)為單位，建立社區(qū)服務(wù)站，為農(nóng)村養(yǎng)老需求的提供對(duì)接平臺(tái)。完善居家養(yǎng)老信息管理系統(tǒng)，建立一套完整的農(nóng)村養(yǎng)老人的基本信息檔案，服務(wù)對(duì)接和派單管理的運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，建立預(yù)警機(jī)制，快速處理老年人的緊急需求。最后，根據(jù)老年人的特征的生理和心理特征，可在社區(qū)興辦自理型、協(xié)助型、失能半失能護(hù)理型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。針對(duì)老年人的不同狀況來提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化的服務(wù)。

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