陳 強(qiáng)

(中共瀘州市委黨校，四川 瀘州 646000)

2019年4月，云南省在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期宣布：獨(dú)龍族、基諾族、德昂族3個(gè)人口較少民族在全國28個(gè)人口較少民族中率先實(shí)現(xiàn)整族脫貧，絕對貧困的歷史從此告別。這3個(gè)人口較少民族整族脫貧的成功實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)充分證明：習(xí)近平扶貧思想在人口較少民族脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐是行之有效的，也取得了決定性勝利。基于此，結(jié)合2017年8月在基諾山鄉(xiāng)的實(shí)地調(diào)研和訪談，運(yùn)用案例分析的研究方法，擬以獨(dú)龍族和基諾族整族脫貧作為研究對象，探討習(xí)近平扶貧思想視角下的人口較少民族脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐，在總結(jié)提煉獨(dú)龍族、基諾族整族脫貧模式的基礎(chǔ)上，指出脫貧攻堅(jiān)過程中存在的問題，再針對性地提出對策建議。

一、習(xí)近平扶貧思想視角下人口較少民族的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐

獨(dú)龍江鄉(xiāng)下轄6個(gè)村委會(huì)、26個(gè)自然村，全鄉(xiāng)共有1 136戶4 172人，其中獨(dú)龍族人數(shù)占全鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)的99%。截至2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，獨(dú)龍江鄉(xiāng)全鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入2 859.96萬元，農(nóng)民人均經(jīng)濟(jì)純收入6 122元，人均收入比2017年增加23.5%[1]。2018年，獨(dú)龍江鄉(xiāng)迪政當(dāng)村最后一批15戶51人脫貧摘帽，這標(biāo)志著獨(dú)龍江鄉(xiāng)所有貧困村都達(dá)到了脫貧出列標(biāo)準(zhǔn)，6個(gè)行政村，建檔立卡611戶2 297人整體脫貧，至此獨(dú)龍族實(shí)現(xiàn)整族脫貧。

基諾山鄉(xiāng)下轄7個(gè)村委會(huì)、46個(gè)自然村，全鄉(xiāng)共有3 868戶14 300人，其中基諾族占全鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)的84.5%。截止2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，基諾山鄉(xiāng)2018年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入為25 522.94萬元，與1978年的96.4萬元相比較，增長了近264倍，農(nóng)民人均純收入2018年的數(shù)據(jù)為11 757元，與1978年時(shí)的106.85元相比較，增長了110倍。全鄉(xiāng)貧困戶僅剩34戶79人，貧困發(fā)生率降至0.68%[2]，至此基諾族實(shí)現(xiàn)整族脫貧。

獨(dú)龍族和基諾族整族脫貧這一偉大成績的取得，主要?dú)w功于習(xí)近平扶貧思想的正確實(shí)踐。如表1所示，在習(xí)近平扶貧思想的正確指引下，實(shí)施了安居工程保障群眾住房問題、基本生活保障兜底困難群眾、就醫(yī)保障解決困難群眾看病問題、重視教育“扶智”解決教育致貧問題、產(chǎn)業(yè)扶持保障群眾穩(wěn)定增收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障群眾生產(chǎn)生活問題、重視“扶志”促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧等7大措施。在精準(zhǔn)識別致貧原因的基礎(chǔ)上，通過這7大措施，采用“外部輸血”+“內(nèi)部造血”的方式精準(zhǔn)施策，最終助推獨(dú)龍族和基諾族貧困人口脫貧摘帽。

表1 習(xí)近平扶貧思想視角下獨(dú)龍族和基諾族的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐[3-9]

二、新時(shí)代人口較少民族脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中面臨的問題

(一)重建設(shè)輕運(yùn)營管理

為了打贏人口較少民族脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，中央和人口較少民族聚居的民族自治地方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行了大力扶持，從2005年開始，實(shí)施了3輪人口較少民族扶持規(guī)劃。以2017年8月實(shí)地調(diào)研基諾族聚居的基諾山鄉(xiāng)為例，基諾山鄉(xiāng)為改善公共基礎(chǔ)設(shè)施，投入了大量的資金和資源，但是晴天通路雨天不通路、通村通組道路路面狹窄(僅有單行道)、道路路面毀壞等問題時(shí)有發(fā)生。除此之外，盡管基諾山鄉(xiāng)扶持解決了安全飲用水的問題，基諾族群眾從此告別使用雨水、井水、水庫水和江河水，但是進(jìn)入雨季，水質(zhì)受山洪影響，比較渾濁，而一旦進(jìn)入旱季，又會(huì)出現(xiàn)缺水問題。如圖1所示，在對181位基諾族群眾關(guān)于生產(chǎn)生活設(shè)施滿意度的問卷調(diào)查中，持滿意態(tài)度的有106位，持不滿意態(tài)度的有75位[9]。究其原因，盡管基諾山鄉(xiāng)用于人口較少民族的扶持資金投入就達(dá)到了3 033萬元，但是按2016年人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)13 183人核算，平攤到每一位基諾族人身上的扶持資金就只有2 300元了[9]。可見，用于建設(shè)本就已經(jīng)是捉襟見肘了，由于后續(xù)資金難以籌措，運(yùn)營管理就更缺資金了。

圖1 181位基諾族群眾關(guān)于生產(chǎn)生活設(shè)施滿意度的問卷調(diào)查

(二)扶持項(xiàng)目適應(yīng)性不足

一項(xiàng)好的扶持項(xiàng)目，可以精準(zhǔn)地扶持人口較少民族脫貧摘帽，但是如果扶持項(xiàng)目不適應(yīng)，將會(huì)打擊扶持對象的積極性，同時(shí)也會(huì)損害扶持主體的公信力和形象。以產(chǎn)業(yè)扶持為例，獨(dú)龍江鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)幫扶過程中規(guī)劃了沼氣池的建設(shè)項(xiàng)目、公共豬圈和蔬菜大棚，然而在獨(dú)龍江鄉(xiāng)，因?yàn)闅鉁氐囊蛩?，不適宜沼氣池建設(shè)；公共豬圈因?yàn)椴怀?、沒有陽光而大量閑置；蔬菜大棚也因?yàn)楠?dú)龍族群眾興趣不大、不愿種植反季節(jié)蔬菜而荒廢[10]。除此之外，很多獨(dú)龍族群眾在面對問卷調(diào)查和訪談時(shí)認(rèn)為：即使政府有一筆資金讓獨(dú)龍族群眾自己選擇投資項(xiàng)目，獨(dú)龍族群眾一般也不會(huì)投資在旅游經(jīng)營上，主要是風(fēng)險(xiǎn)大、見效慢，寧愿去投資草果種植，一來風(fēng)險(xiǎn)小，二來見效快[10]。究其原因：草果非常適宜在獨(dú)龍江地區(qū)生長，經(jīng)濟(jì)價(jià)值也高(市場需求為6萬噸，而市場供給量僅有3萬噸)，獨(dú)龍族群眾非常愿意種植草果。沼氣建設(shè)、公共豬圈、大棚反季節(jié)蔬菜等項(xiàng)目因不適應(yīng)市場需求、獨(dú)龍江鄉(xiāng)的客觀條件和獨(dú)龍族群眾的需求，注定要走向政策終結(jié)。

(三)扶持參與主體錯(cuò)位

2010年，“整鄉(xiāng)整族扶持”模式在獨(dú)龍族聚居的獨(dú)龍江鄉(xiāng)實(shí)施，對口幫扶獨(dú)龍族的上海市實(shí)施了“三年行動(dòng)計(jì)劃”和“兩年鞏固提升項(xiàng)目”，在產(chǎn)業(yè)扶持、安居住房、社會(huì)民生改善、技能與素質(zhì)提升、生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保等方面累計(jì)投入13.04億元扶持資金[11]。以特色安居房和生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施改善為例，享受特色安居住房政策的獨(dú)龍族群眾，每戶的建筑面積為69.21平米(共計(jì)899.73平米)、游客接待房(共計(jì)594.62平米)、道路、蓄水池、排水溝等基礎(chǔ)設(shè)施的總投資共計(jì)217.43萬元，僅上海市的對口幫扶資金投入就達(dá)到了201.8萬元[10]。究其原因，在脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐過程中，過度地依賴外部扶持主體(上海市)，出現(xiàn)了扶持參與主體的錯(cuò)位，獨(dú)龍江鄉(xiāng)和獨(dú)龍族群眾以及其他社會(huì)力量的參與度不夠，這將不利于獨(dú)龍族內(nèi)生動(dòng)力的增強(qiáng)，不利于可持續(xù)性脫貧。

(四)公共服務(wù)與需求不匹配

通過對云南省人口較少民族聚居的自然村的實(shí)地調(diào)研，統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示：獨(dú)龍族和基諾族聚居的自然村除安全飲用水1項(xiàng)覆蓋率高于非人口較少民族聚居的自然村以外，通電話率、通公路率、通廣播電視率3項(xiàng)公共服務(wù)均低于非人口較少民族聚居的自然村[12]。如圖2所示，2017年8月的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示：基諾山鄉(xiāng)的181位基諾族群眾對于生產(chǎn)生活設(shè)施、教育、技能培訓(xùn)和社保醫(yī)保持滿意態(tài)度的人數(shù)分別為163人、174人和106人，而持不滿意態(tài)度的人數(shù)分別是18人、7人和75人[9]，這說明社保醫(yī)保的公共服務(wù)還有待進(jìn)一步提升。

圖2 基諾族群眾對生產(chǎn)生活設(shè)施、教育、技能培訓(xùn)和社保醫(yī)保的滿意度

除此之外，以獨(dú)龍族為例，獨(dú)龍江鄉(xiāng)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域均只能接近云南省的平均水平，部分基本公共服務(wù)需求仍然得不到滿足。地處怒江狹谷的獨(dú)龍江鄉(xiāng)，盡管有6個(gè)衛(wèi)生所，每個(gè)衛(wèi)生所也配備了2～3名醫(yī)生和護(hù)士，但是只能醫(yī)治一些頭疼感冒發(fā)燒等小災(zāi)小病[13]，獨(dú)龍族群眾一旦碰到重病、急病、大病就只能送到縣里或者更大的醫(yī)院去就診，這說明獨(dú)龍族群眾的看病需求并不能得到滿足。此外，獨(dú)龍江鄉(xiāng)的安居房，實(shí)現(xiàn)了集中居住，但是配套的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，無論是在建設(shè)上，還是在運(yùn)營維護(hù)維修上，均不能與獨(dú)龍族群眾的需求相匹配，難以實(shí)現(xiàn)“住有所居”。

三、習(xí)近平扶貧思想視角下人口較少民族脫貧攻堅(jiān)的創(chuàng)新路徑

2015年1月20日，習(xí)近平總書記在云南考察，發(fā)表重要講話時(shí)承諾“全面實(shí)現(xiàn)小康，一個(gè)民族都不能少。中國共產(chǎn)黨關(guān)心各民族的發(fā)展建設(shè)，全國各族人民要共同努力、共同奮斗，共同奔向全面小康。[14]”盡管獨(dú)龍族、基諾族和德昂族等3個(gè)人口較少民族宣布脫貧摘帽了，但是從全國其他人口較少民族來看，尤其是深度貧困地區(qū)、邊境地區(qū)的人口較少民族聚居村貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深的問題尤為突出。要想徹底解決2 890個(gè)人口較少民族聚居行政村的脫貧摘帽問題[15]，任重而道遠(yuǎn)，考驗(yàn)著每一位戰(zhàn)斗在一線的扶貧工作者。在新時(shí)代背景下，以習(xí)近平扶貧思想為指引，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧摘帽，擬從以下4個(gè)方面來提出新時(shí)代背景下人口較少民族脫貧摘帽的創(chuàng)新路徑。

(一)脫貧攻堅(jiān)要兼顧短期重建設(shè)+長期重監(jiān)督

脫貧攻堅(jiān)要兼顧短期重建設(shè)+長期重監(jiān)督。一方面，“中國很大，人口多，情況復(fù)雜，一個(gè)文件解決不了中國的問題，一個(gè)辦法解決不了中國的問題，一個(gè)政策也解決不了中國的問題。[15]”當(dāng)前，正處于脫貧攻堅(jiān)的攻堅(jiān)期，短期來看，要重建設(shè)，對于地處深度貧困地區(qū)、邊境地區(qū)的人口較少民族要通過西部大開發(fā)、興邊富民行動(dòng)、扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃、東西部對口幫扶等“輸血式”政策和項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)人口較少民族聚居區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施改善，滿足人口較少民族群眾的基本生產(chǎn)生活需求。另一方面，從長期來看，要重監(jiān)督。2014年9月，習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上明確指出，“扶持人口較少民族發(fā)展、少數(shù)民族事業(yè)、少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)保護(hù)等政策，深受各族群眾歡迎，要認(rèn)真總結(jié)完善，并研究“十三五”期間出臺更加管用的專項(xiàng)規(guī)劃。[16]”基于此，有必要發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)績效考核機(jī)制的監(jiān)督和促進(jìn)作用，使得脫貧攻堅(jiān)后續(xù)資金及時(shí)地整合、撥付，用于脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目的運(yùn)營、維修和維護(hù)。從而達(dá)到可持續(xù)減貧、防止返貧的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，讓人口較少民族的安居住房更寬闊、通村通組道路更寬廣、生產(chǎn)生活設(shè)施更現(xiàn)代化、消費(fèi)娛樂更便利、社保醫(yī)保服務(wù)體驗(yàn)更滿意。

(二)脫貧攻堅(jiān)要兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展+生態(tài)環(huán)保

2014年1月，習(xí)近平總書記就云南省貢山縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)高黎貢山獨(dú)龍江公路隧道即將貫通作出重要批示：“獨(dú)龍族群眾居住生活條件比較艱苦，我一直惦念著你們的生產(chǎn)生活情況。希望你們在地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在社會(huì)各界幫助下，以積極向上的心態(tài)迎戰(zhàn)各種困難，順應(yīng)自然規(guī)律，科學(xué)組織和安排生產(chǎn)生活，加快脫貧致富步伐，早日實(shí)現(xiàn)與全國其他兄弟民族一道過上小康生活的美好夢想。[17]”獨(dú)龍江鄉(xiāng)地處云南省高黎貢山國家級自然保護(hù)區(qū)和三江并流世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)，森林覆蓋率達(dá)93%，有保存完整的生態(tài)系統(tǒng)，獨(dú)龍江鄉(xiāng)70%以上的土地已經(jīng)被劃入高黎貢山國家級自然保護(hù)區(qū)[4]。另外，基諾山鄉(xiāng)的8.5萬畝土地地處云南省西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)，已經(jīng)實(shí)行封山育林、退耕還林?；诖耍丝谳^少民族脫貧攻堅(jiān)要兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和不破壞生態(tài)環(huán)境的前提和原則下，盤活自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的林業(yè)資源和動(dòng)植物資源，打破抱著“金飯碗?yún)s又背著貧困戶帽子”的悖論，在合理的區(qū)間和環(huán)境承載能力范圍內(nèi)適當(dāng)?shù)亻_展林業(yè)經(jīng)濟(jì)、林下經(jīng)濟(jì)和旅游觀光產(chǎn)業(yè)。

(三)脫貧攻堅(jiān)要兼顧外部幫扶+自力更生

脫貧攻堅(jiān)要兼顧外部幫扶+自力更生。一方面，習(xí)近平總書記在參加全國政協(xié)十二屆二次會(huì)議少數(shù)民族界委員聯(lián)組討論時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付和對口支援的體制機(jī)制，貫徹落實(shí)扶持集中連片特殊困難地區(qū)、牧區(qū)、邊境地區(qū)、人口較少民族地區(qū)發(fā)展等政策舉措，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)民族地區(qū)自我發(fā)展的“造血”能力。[18]”這就表明，要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付和對口支援模式，并且將短期內(nèi)的外部“輸血式”精準(zhǔn)扶貧模式轉(zhuǎn)變?yōu)樵鰪?qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、自力更生式的“造血式”精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。降低貧困人口對直接轉(zhuǎn)移支付和對口支援資金、資源的依賴以及福利化扶貧的消極影響。另一方面，習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持充分發(fā)揮政府和社會(huì)兩方面力量作用……調(diào)動(dòng)各方面積極性，引領(lǐng)市場、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，形成全社會(huì)廣泛參與脫貧攻堅(jiān)格局。[19]”獨(dú)龍族、基諾族、德昂族通過外部幫扶和自力更生，已經(jīng)率先整族脫貧，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧和防止返貧，當(dāng)?shù)攸h委和政府要發(fā)揮主導(dǎo)和引領(lǐng)作用、致富帶頭人要發(fā)揮帶動(dòng)示范作用、社會(huì)力量要積極發(fā)揮建設(shè)性作用，通過“黨委政府+致富帶頭人+社會(huì)力量”的新脫貧攻堅(jiān)模式助力人口較少民族與全國其他民族一道全面建成小康社會(huì)。

(四)脫貧攻堅(jiān)要兼顧脫貧攻堅(jiān)+鄉(xiāng)村振興

脫貧攻堅(jiān)要兼顧脫貧攻堅(jiān)+鄉(xiāng)村振興。一方面，脫貧攻堅(jiān)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提。2015年11月27日，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“對仍處于深度貧困的偏遠(yuǎn)邊境地區(qū)的人口較少民族，應(yīng)該有更特殊的措施予以扶持。[20]”通過脫貧攻堅(jiān)的幫扶，改善和提高人口較少民族聚居區(qū)和人口較少民族的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)生活設(shè)施、社會(huì)民生、鄉(xiāng)村治理水平。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是脫貧攻堅(jiān)的長期目標(biāo)。2019年4月10日，習(xí)近平總書記在給云南省貢山獨(dú)龍族怒族自治縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)的獨(dú)龍族群眾回信時(shí)說道：“脫貧只是第一步，更好的日子還在后頭。[21]”人口較少民族在脫貧摘帽以后，要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接，通過產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，鞏固已有脫貧成果，防止返貧，實(shí)現(xiàn)人口較少民族聚居區(qū)和人口較少民族的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕。