盧現(xiàn)祥

（中南財經(jīng)政法大學 經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430073）

我國的三農(nóng)問題表現(xiàn)為農(nóng)民收入偏低、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)尚未建立起來、農(nóng)村現(xiàn)代化治理體系正在建立和完善之中。而這些問題，尤其是前兩個問題與城市化滯后是相聯(lián)系的。從制度層面分析我國三農(nóng)問題為什么還是問題非常必要。這涉及三大問題，一是把過剩農(nóng)民留置在農(nóng)村還是進城，二是加大對農(nóng)業(yè)的投入重要還是給農(nóng)民賦權(quán)重要，三是有限準入秩序還是開放準入秩序。

一、三農(nóng)問題是我國城鎮(zhèn)化滯后造成的

中國三農(nóng)問題實際上是城市化滯后造成的。而城市化滯后實際上是人的城市化滯后，也就是進城的農(nóng)民由于制度方面的原因被延滯下來。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟上的失衡主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距較大?，F(xiàn)在的土地制度、戶籍制度及限制農(nóng)民進城的制度是三農(nóng)問題的根源?，F(xiàn)在中央出臺的不少農(nóng)村改革建議也主要是圍繞這三方面來進行的。

我國城鎮(zhèn)化率到底是多少？一是從國與國之間的比較來看，我國城鎮(zhèn)化率為58.5%，而高收入國家城市化率平均為84%，中等偏上收入國家的平均城市化率是65%。二是從統(tǒng)計上兩個城鎮(zhèn)化率指標來看，一個是常住人口城鎮(zhèn)化率，現(xiàn)在已經(jīng)接近60%了。另一個是戶籍人口城鎮(zhèn)化率，現(xiàn)在只有42%。以常住人口定義的城鎮(zhèn)化率與以戶籍人口定義的城鎮(zhèn)化率的差距，2012年就達到17.3個百分點（《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》），這反映的是農(nóng)民工進城居住就業(yè)而沒有獲得戶籍身份。三是從人均GDP來看，中國目前的城市化尚不足60%，而以中國現(xiàn)在的人均GDP水平，國際上平均的城市化率在70%以上。這些數(shù)據(jù)表明對人口流動和遷移的限制，使中國城市化水平滯后于國際一般標準。路易斯（Lewis）認為，很少有國家在實現(xiàn)60%的城鎮(zhèn)化率之前達到人均收入10000美元。[1](p3)

蔡昉從退出—流動及進入三個視角分析了土地產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度及城市就業(yè)制度對農(nóng)民進城的影響。首先從退出角度來看，我國實行家庭承包責任制以后，勞動力過剩顯露出來，于是農(nóng)民就開始尋求外出打工掙錢。但是現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度不利于土地流轉(zhuǎn)、土地集中及農(nóng)民進城。其次從流動角度來看，現(xiàn)在農(nóng)民工進城市可以到許多行業(yè)打工，這是一種橫向流動。但是農(nóng)民工很難在一個企業(yè)中上升到高層管理者，或者很難獲得城市戶口像城市居民一樣生活。也就是農(nóng)民工還做不到縱向流動。再次從進入角度來看，現(xiàn)在農(nóng)民工統(tǒng)計上把被計入城鎮(zhèn)常住人口，但是他們不能獲得城市居民享受到的基本公共服務(wù)和社會保障。[2]

我國農(nóng)民大多數(shù)從形式上講進城了，但他們并沒有市民化，是農(nóng)民工。從這張圖大家也可以看到，“我國現(xiàn)在的58.5%城鎮(zhèn)常住人口中，大約有20%左右是由農(nóng)民工構(gòu)成的。在大概4億多城鎮(zhèn)就業(yè)人口總量中，接近40%是農(nóng)民工。據(jù)國家統(tǒng)計局2011年的公報，全國人戶分離的人口為2.71億人，其中流動人口為2.30億人。以打工和其他目的進城逗留，時間超過半年，但并未取得本地戶口的農(nóng)民工約有2億，相當于中國總?cè)丝诘?4%。學術(shù)界據(jù)此認為中國的真實城市化率應(yīng)該扣除36%左右的農(nóng)民工份額?！盵3]

在我國城市化過程中，由于受到了以下不利因素影響，導致我國城市化滯后：

一是對城市化及價值認識不足。（1）城市化是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。一是城市化的規(guī)模報酬遞增規(guī)律和集聚效應(yīng)可以大幅降低現(xiàn)代化成本。二是城市化通過企業(yè)和人口在空間上的聚集可以分攤基礎(chǔ)設(shè)施的巨大成本。這也是為什么非農(nóng)產(chǎn)業(yè)只會向城市集中而不可能向農(nóng)村集中的原因。我國一些地方想通過發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施把一些產(chǎn)業(yè)放在農(nóng)村，這不能產(chǎn)生集聚效應(yīng)。韋伯指出，不論在印度還是在中國，城市從來沒有扮演過支配性的角色。馬克思把城市化的發(fā)展看作社會分工中分化最清楚的指標。[4](p37)（2）計劃經(jīng)濟思想一直影響著我國農(nóng)村政策的制定。如把城市定位為發(fā)展工商業(yè)，而農(nóng)村只能發(fā)展農(nóng)業(yè)。于是，中國制定了嚴格的土地用途管制制度。農(nóng)地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，既有多年的規(guī)?？刂疲灿心甓扔媱澘刂?。根據(jù)計劃分配的土地資源，既缺乏效率，又不公平。如這些年中西部的許多農(nóng)民到東部及沿海地方打工了，但中西部的建設(shè)用地增長反而更多。（3）把農(nóng)村與城市發(fā)展隔立起來的觀念，一些人總是試圖用糧食安全、耕地安全，及農(nóng)村工業(yè)化等問題阻止土地制度和戶口制度的改革，從而阻止要素流動、特別是阻礙農(nóng)村人口進城定居的制度和觀念都沒有及時清理。解決中國三農(nóng)問題關(guān)鍵是觀念與制度的問題。

二是城市化是建立在允許農(nóng)村人口自由遷徙的戶籍制度，以及允許土地產(chǎn)權(quán)明晰和自由買賣的土地制度基礎(chǔ)上的。城市化的過程是要素在城市與農(nóng)村重新配置的過程。由于技術(shù)、勞動力價格及土地價格的變動，農(nóng)村勞動力會向城市流動并變成市民，使農(nóng)村人口的比重穩(wěn)步下降。而留在農(nóng)村的人口則會購入土地，經(jīng)營規(guī)模會擴大。我國戶籍制度不利于農(nóng)村人口向城市流動，而土地制度則不利于城市化中農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換及重新配置。城市化的過程，實際上是一個農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地的過程，也是一個土地價值不斷上升過程。這個轉(zhuǎn)換中誰決定著土地的轉(zhuǎn)換以及誰從這個轉(zhuǎn)換中得到好處，將決定著城市化的進程。如果城郊農(nóng)民可以合法向開發(fā)商和政府提供自己的土地，就有利于抑制城市地價和房價的過速上升。

三是我國城市化只重視經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而忽視社會轉(zhuǎn)型。我國城市化進程偏離了一般城市化的規(guī)律。從時間上講，二戰(zhàn)后，東亞一些國家只用30多年的時間便順利完成工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化。這些國家做到了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比重和農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貛缀跬娇焖傧陆?，并使農(nóng)村人口得以同步向城市作永久性轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程也是社會轉(zhuǎn)型的過程。這些國家之所以在較短時間內(nèi)完成工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化并實現(xiàn)了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型的同步就在于采用自由遷居的戶口制度和自由買賣的土地制度。我國戶籍制度使中國的農(nóng)村人口比重沒有隨著農(nóng)業(yè)比重的下降而同步下降，導致城鄉(xiāng)收入差持續(xù)擴大。如“政策模擬分析顯示，當戶籍制度全面放開后，會有1.64億新增高齡農(nóng)民工進入城市，勞動力的優(yōu)化配置會大幅度增加GDP。改革后高齡農(nóng)民工的收入會顯著提高，收入差距將大幅度縮小。此外，測算發(fā)現(xiàn)改革成本與GDP的增加基本可以抵消?！盵5]

二、是把過剩農(nóng)民留置在農(nóng)村還是進城

過剩農(nóng)民留置在農(nóng)村還是進城是中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要探討的核心問題。過剩農(nóng)民留置在農(nóng)村的后果是什么？這里我們僅從經(jīng)濟層面作一個分析。

（一）對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的影響。

在城市化過程中，農(nóng)業(yè)勞動力在總勞動力的占比會不斷下降，這是規(guī)律，如日、美等國家這個占比就2%左右。中國現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重只有8%，農(nóng)業(yè)勞動力按官方統(tǒng)計還有27%。這必然導致我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低。目前我國第二產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率大概是農(nóng)業(yè)的16倍，第三產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)的4倍多一些。這些年，我國農(nóng)業(yè)機械化增長速度非?？?。但是這些因素雖然導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，但是沒有導致農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距縮小。這個悖論產(chǎn)生的原因主要是體制因素即戶籍制度的存在和各種因素導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模沒有變。[2]

這些年農(nóng)民收入提高了，但大量過剩農(nóng)民留置在農(nóng)村會使中國農(nóng)業(yè)的平均經(jīng)營規(guī)模沒有什么變化?！?997年，中國每戶農(nóng)民平均擁有耕地規(guī)模是0.67公頃，這個數(shù)近20年都沒有變。世界銀行把戶均兩公頃土地以下的農(nóng)戶定義為小土地所有者，中國農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模則只有這個‘小土地所有者’標準的1/3的水平。例如，中國農(nóng)戶平均土地經(jīng)營面積，僅相當于巴基斯坦的1/5，印度、日本的一半，法國的1.5%，美國的0.4%，英國和巴西的不到一個百分點?！盵2]中國農(nóng)業(yè)在這樣的規(guī)模上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是不可能的，因而也就不可能把農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高到和二產(chǎn)、三產(chǎn)的水平。到目前為止，我們還是那么大的土地規(guī)模，因此在這個固定的土地規(guī)模上，不管投入了多少，最后的結(jié)果都是資本回報率下降，因此唯一的出路就是擴大經(jīng)營規(guī)模。由于我國農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模小，因此我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，2015年，中國玉米生產(chǎn)成本、小麥生產(chǎn)成本及大豆生產(chǎn)成本都比美國高出很多。所以，城鎮(zhèn)化亟待加速提高，要讓農(nóng)民真正轉(zhuǎn)移出來，就要擴大農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模。

（二）對城市經(jīng)濟發(fā)展的影響。

在正常情況下，城鎮(zhèn)化率與人均收入增長同步變動。在初始階段，當城鎮(zhèn)化率與人均收入增長大致相同的時候，生產(chǎn)率提高是資源從低生產(chǎn)率的農(nóng)村轉(zhuǎn)換到其他經(jīng)濟活動的結(jié)果。之后，生產(chǎn)率的快速提高主要反映了制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。[6](p4)但我國過剩農(nóng)民留置農(nóng)村不僅延緩了社會轉(zhuǎn)型，而且也大大地降低了生產(chǎn)率。過剩農(nóng)民的留置是如何降低生產(chǎn)率的？農(nóng)民進城增長緩慢使人口密度的倍增和集聚效應(yīng)發(fā)揮不出來。如在美國通過工業(yè)（提高城鎮(zhèn)化率）倍增城市規(guī)模使生產(chǎn)率大概提高3%～8%。使用美國全州數(shù)據(jù)的文獻表明人口密度的倍增使生產(chǎn)率大概提高了5%，關(guān)于歐洲的文獻也表明了人口密度的倍增使生產(chǎn)率大概提高了4.5%。產(chǎn)業(yè)間的集聚效應(yīng)是指在一個城市中，保持投入不變，生產(chǎn)率要提高1%，則工業(yè)部門雇用的工人數(shù)量增加大概10%。它意味著將有1000個工人的城市變?yōu)榱擞?0000個工人的城市，一個企業(yè)生產(chǎn)率的提高將會得益于增加的90%的工人。[6](p16-17)這些效應(yīng)由于我國過剩農(nóng)民留置在農(nóng)村發(fā)揮不出來。Au and Henderson運用285個中國城市的總量數(shù)據(jù)（分三類，運用大都市詳細的GDP數(shù)據(jù)）估計了城市集聚對生產(chǎn)率的影響。與估計的一樣，城市總生產(chǎn)率與城市規(guī)模呈倒U型關(guān)系。從估計結(jié)果來看，城市集聚的收益很高，說明因為中國實施遷移控制，在部分中國城市的規(guī)模沒有達到有效規(guī)模。[6](p122)

我國第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展中勞動力供給的不足與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢是有關(guān)系的。到了2014年，農(nóng)村16到19歲年齡的人口開始負增長，勞動力轉(zhuǎn)移不足是制造業(yè)有所下降的原因之一，這樣就導致制造業(yè)過早下降?！爸袊杂芯薮蟮霓r(nóng)業(yè)勞動力可供轉(zhuǎn)移。與中等偏上收入國家平均水平相比，中國的農(nóng)業(yè)勞動力比重也高出5個百分點，而按照2018年的經(jīng)濟活動人口總量8.1億來看，轉(zhuǎn)移出一個百分點的農(nóng)業(yè)勞動力就意味著增加800余萬非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力。通過戶籍制度和土地制度的改革，推動勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工在城市落戶，可以大幅度緩解勞動力短缺，抑制工資上漲趨勢，延長中國制造業(yè)的比較優(yōu)勢?！盵7]

從第三產(chǎn)業(yè)看，盡管我國是一個商品出口大國，我國服務(wù)貿(mào)易長期存在逆差，2018年逆差達到近3000億美元，打造服務(wù)業(yè)強國的任務(wù)極為緊迫。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展達不到平均水平，中國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為什么滯后于世界平均水平？一是法治水平不高和制度不完善不利于我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，二是第三產(chǎn)業(yè)的進入存在較多的限制，三是農(nóng)民進城緩慢。據(jù)白重恩（2007）的研究，“世界各國服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重的平均水平是68%，中國服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重只有40%左右”。2007年中國服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)比重為32.4%，遠低于國際平均水平。根據(jù)楊玉華（2008），2000年世界平均水平就業(yè)已經(jīng)達到45%。如果中國2007年的這一指標能達到2000年的45%這一平均水平，即提高13個百分點，按2007年中國的總?cè)丝?3億計，所能創(chuàng)造中新就業(yè)機會就將達到1.69億。根據(jù)謝九（2009）的研究，“1820年，英國有30%的就業(yè)人口從事服務(wù)業(yè)，美國有15%。1890年，英國有41%就業(yè)人口從事服務(wù)業(yè)，美國為38%。而到現(xiàn)在，美國和英國的服務(wù)業(yè)人口都超過70%。我國目前則為32%，和100年多年前的英美相當”。從這些數(shù)據(jù)看，農(nóng)民進城緩慢是我國服務(wù)業(yè)就業(yè)比重較低的主要原因。

對消費的影響從宏觀層面來看，產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟規(guī)模的大幅度增長與內(nèi)需不足之間的沖突是這些年我國經(jīng)濟下行的重要原因之一。從經(jīng)濟總量上講，我國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體了，我國既可以憑借豐富的勞動力資源長期占據(jù)價值鏈中低端，又可以憑借豐富的研發(fā)資源攀升至價值鏈高端，從而形成更加完備的產(chǎn)業(yè)體系。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立了比較完整的產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)鏈條。聯(lián)合國把工業(yè)劃分為39個大類、191個中類和525個小類，我國工業(yè)覆蓋以上所有門類，是世界上制造體系完整度最高的國家之一。

我國內(nèi)需不足是由多種因素造成的，如金融危機之后我國進出口大幅度下降，歸納起來，我國內(nèi)需不足主要有三個原因，第一，國民收入分配失衡，也就是勞動報酬占國民收入比重低。第二，地方保護主義導致國內(nèi)統(tǒng)一市場沒有形成。第三，由于土地產(chǎn)權(quán)制度和戶籍制度方面的原因?qū)е逻^剩農(nóng)民留置在農(nóng)村。農(nóng)民進城緩慢導致的需求不足也是重要原因之一。我們從三組數(shù)據(jù)來看——

一是考慮到購買力平價因素，“國內(nèi)城鎮(zhèn)中等偏上收入以上的3.16億人的收入水平已接近韓國的平均水平，人口規(guī)模接近美國。這部分人口在2017年之前，主導了中國的消費升級，但2018年以來，消費增速受收入影響，已經(jīng)大幅下降?！彼?，今后要擴內(nèi)需，應(yīng)該圍繞著處在中低收入水平的10億左右居民中展開，要努力提高他們的收入。因為他們才是拉動中國內(nèi)需的最大主力。而這10億左右居民里主要是農(nóng)民和農(nóng)民工了。如果過剩農(nóng)民沒有留置在農(nóng)村，那么我國內(nèi)需就會得到較大的提升。

二是“2018年8億農(nóng)村戶籍人口只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入和外出務(wù)工收入，其收入規(guī)模為13.53萬億元，其收入消費率約80%左右，消費規(guī)模在10.84萬億元；而6億城鎮(zhèn)戶籍人口居民收入規(guī)模為25.48萬億元，其收入消費率60%左右，居民消費規(guī)模約為15.29萬億元。從工業(yè)品供需觀察，2018年產(chǎn)能過剩11.2萬億元左右，假設(shè)中間產(chǎn)品占40%，有支付能力的消費需求缺口在6.72萬億元。”[8]還有學者測算過，中國有2.7億人沒有本地戶籍居民，當我們把所有因素，教育、年齡、性別、收入都控制住，純粹看戶籍身份的差別，一個外來人口比本地戶籍人口的消費低17%-21%。粗略地測算一下，這個制約造成的消費損失大約是一個百分點的GDP。

三是延緩農(nóng)民進城，導致大量農(nóng)村勞動力的低效配置甚至無效配置。如前所述，我國用了27%的農(nóng)業(yè)勞動力，但第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重只有8%。其實，只有10%左右的農(nóng)業(yè)勞動力就夠了。我們就以15%的錯配（即延緩過剩農(nóng)民進城）來計算對收入的影響。2017年人口遷移和勞動力要素不能正常流動和配置造成的GDP損失為55569億元，為當年GDP的6.37%。[9]這些年來，我國經(jīng)濟規(guī)模（尤其是第二產(chǎn)業(yè)）不斷擴大，總供給不斷提高，但是，由于過剩農(nóng)民大量還留置在農(nóng)村，這種留置不是理性選擇和經(jīng)濟計算的結(jié)果，而是由于制度制約了農(nóng)民進城。由上述分析可知，無論是從我國總需求結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)居民消費能力的差異來看，還是從過剩農(nóng)民留置（即強制性錯配）的結(jié)果來看，我國這些年經(jīng)濟下行、內(nèi)需不足都與過剩農(nóng)民大量還留置在農(nóng)村有關(guān)。

由上述可知，過剩農(nóng)民留置在農(nóng)村，不僅不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、不利于城市經(jīng)濟發(fā)展，也不利于整個經(jīng)濟的發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)鍵就是要通過制度創(chuàng)新使我國農(nóng)民更多地進城、市民化，減少農(nóng)民在總?cè)丝谥械谋戎?，農(nóng)村以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)利，是新一輪改革的重中之重?！敖∪r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。以城市群為主體形態(tài)促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強中小城市人口承載力和吸引力?！盵10]

三、是加大對農(nóng)業(yè)投入的重要還是給農(nóng)民賦權(quán)重要

改革開放以來，我國為了解決三農(nóng)問題，不斷加大農(nóng)業(yè)投入，后來取消了農(nóng)業(yè)稅，與此同時，家庭承包責任制給了農(nóng)民承包權(quán)、流動權(quán)等。從根本上解決三農(nóng)問題，更重要的還是給農(nóng)民賦權(quán)。

對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展來講，加大農(nóng)業(yè)投入重要，但給農(nóng)民賦權(quán)更重要。這是一個魚與漁的關(guān)系，前者是給農(nóng)民短期的保障，而后者是使農(nóng)民具有自我生存和發(fā)展的能力。更重要的是，給了“漁”才能使農(nóng)民真正成為經(jīng)濟主體。這些年來，我國政府非常重視三農(nóng)問題，除了政策上的重視，還有財政上的大力支持。如這些年，三萬六千億用于西部大開發(fā)，兩萬四千億用于東北振興。僅從2008年至2013年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出累計5.85萬億元。2013—2017年，僅農(nóng)林水支出科目，全國一般公共預算累計安排就超過80000億元。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計，鄉(xiāng)村振興5年內(nèi)投7萬億，[11]加上地方的配套投入，國家向農(nóng)村投入并不少。僅僅給“魚”存在以下問題，第一，外部投入的分散及達不到最低啟動資金的要求。這些年我國各級政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金并不少，但政出多頭，分散，漏損很多，有些以所謂項目的形式出現(xiàn)，效果并不理想。第二，在實踐中，很多外部投資沒有用于新技術(shù)或教育。研究表明，只有約15%的外部援助資金到位了。第三，制度方面的原因，制度不到位的情況下，外部投入的作用是有限的。

解決三農(nóng)問題不僅僅是給農(nóng)業(yè)增加投入，而更重要的是給農(nóng)民賦權(quán)，使農(nóng)民成為真正的經(jīng)濟主體。在現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中，按照阿馬蒂亞·森的觀點，“個人應(yīng)該擁有以下權(quán)利：（1）以貿(mào)易為基礎(chǔ)的權(quán)利。（2）以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利。個人有權(quán)擁有用自己的資源或在自愿基礎(chǔ)上使用雇傭來的資源所生產(chǎn)出來的東西。（3）自己勞動的權(quán)利。（4）繼承或轉(zhuǎn)移權(quán)利?！盵12](p6-7)以人民為中心的中國社會主義政治經(jīng)濟學應(yīng)該大力研究這些問題。給農(nóng)民賦權(quán)是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。否認集體和個人的財產(chǎn)權(quán)，導致了國家以所有制來區(qū)別對待不同的開發(fā)主體，采取不同的管理方式。這是計劃經(jīng)濟體制時期的做法。中國農(nóng)村全面深化改革就是要在農(nóng)村堅持社會主義集體經(jīng)濟的前提下給農(nóng)民賦權(quán)。應(yīng)該給農(nóng)民賦哪些權(quán)利？這包括“充分保障農(nóng)民土地權(quán)利；賦予農(nóng)民農(nóng)地和宅基地更完整、更穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)；要推進承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)改革；打破城鄉(xiāng)二元分割的土地制度，農(nóng)業(yè)功能多樣化、鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動多樣化。”[13]日本、韓國及中國臺灣在經(jīng)濟發(fā)展和城市化過程中，都進行了土地改革。這是它們進入高收入體的重要原因。給農(nóng)民賦權(quán)（財產(chǎn)權(quán)、流動的權(quán)利、成為市民的權(quán)利等）是中國鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，也是解決三農(nóng)問題的治本之策。抓住這個關(guān)鍵，每年所謂支農(nóng)投入就可減少。

城市化過程中，農(nóng)民應(yīng)該至少有三種收入：土地財產(chǎn)性收入、以農(nóng)為本的創(chuàng)業(yè)收入及經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的收入。為什么要對農(nóng)民賦權(quán)？我們把日本農(nóng)民與中國農(nóng)民收入比較一下，1984年日本農(nóng)民的名義收入已經(jīng)是中國農(nóng)民的兩倍以上，到2017年的差距更大。這主要有三個原因，第一個原因是日本農(nóng)民在1984年擁有土地的所有權(quán)，而中國農(nóng)民到2017年仍未擁有土地。第二個原因是中國農(nóng)民半數(shù)的收入來自農(nóng)業(yè)，而日本農(nóng)民只有1/5的收入來自農(nóng)業(yè)（盡管數(shù)據(jù)可能不具可比性）。[14]第三個原因是鼓勵遷移來提高生產(chǎn)率。中國農(nóng)民主要是經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的收入。給農(nóng)民賦權(quán)可多方面增加農(nóng)民收入。與日本、韓國和中國臺灣地區(qū)相比，我國農(nóng)村戶籍人口少了兩項最重要的收入：即土地財產(chǎn)性收入和以地為本的創(chuàng)業(yè)收入。而與我國城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民的住宅、耕地、林地等只是生活資料，而不是有價值的資產(chǎn)和財富。2018年，農(nóng)村戶籍人口與城鎮(zhèn)戶籍人口的收入差距為1∶12，資產(chǎn)性財富差距為1∶18。[8]因此，真正解決三農(nóng)問題，除了前面所講的要讓農(nóng)民進城、提高城鎮(zhèn)化率外，一個更主要的措施就是要在改革完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上給農(nóng)民賦權(quán)。

給農(nóng)民賦權(quán)最重要的是宅基地權(quán)及收益權(quán)。宅基地既是農(nóng)民的住房保障，又應(yīng)該是農(nóng)民財產(chǎn)性收入的來源。按規(guī)定，宅基地使用權(quán)只有占有、使用權(quán)，沒有收益權(quán)?，F(xiàn)在我國大量農(nóng)民工在城市，而在家里的房子是閑置的，也不能把房子賣掉?，F(xiàn)在中央提出“加快完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”[10]要盤活利用閑置宅基地和閑置房屋就必須要明晰產(chǎn)權(quán)，并且要市場化。

要把堅持農(nóng)村社會主義集體經(jīng)濟與給農(nóng)民賦權(quán)結(jié)合起來。我國原來有380萬自然村，70多萬的行政村，近些年，隨著城市化的高速擴張，使得自然村下降到了100多萬，行政村從70多萬下降到現(xiàn)在的50多萬，減少了三分之一。家庭承包責任制是農(nóng)村社會主義集體經(jīng)濟與給農(nóng)民賦權(quán)結(jié)合起來的第一步。這個結(jié)合大大地提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。我國經(jīng)濟體制改革的核心是完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，這種改革也包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度及要素市場的改革。農(nóng)村最重要的要素就是土地產(chǎn)權(quán)。這其中提出的承包制及宅基地的“三權(quán)分置改革”和建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。這里的關(guān)鍵是如何保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，也就是我們前面講的，要給農(nóng)民賦權(quán)。

農(nóng)民這個財產(chǎn)權(quán)益怎么給？“2015年國務(wù)院發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部課題組首次對我國農(nóng)村總資產(chǎn)進行了量化評估，得出我國農(nóng)村總凈資產(chǎn)高達127萬億元，其中所有權(quán)屬于集體的為87.35萬億元，占農(nóng)村總凈資產(chǎn)的68.62%；土地資產(chǎn)共達88.81萬億元，占農(nóng)村總凈資產(chǎn)的69.76%。”[15]這些資產(chǎn)大多閑置或低效使用。我國不能再回到原來農(nóng)村集體經(jīng)濟上去了。如果說家庭承包責任制是農(nóng)村社會主義集體經(jīng)濟與給農(nóng)民賦權(quán)結(jié)合起來的第一步。那么，農(nóng)村社會主義集體經(jīng)濟與給農(nóng)民賦權(quán)結(jié)合起來的第二步或關(guān)鍵的一步是把這些集體資產(chǎn)通過股份制、合作制等真正賦權(quán)給農(nóng)民，并引入現(xiàn)代企業(yè)制度進入第一產(chǎn)業(yè)，把保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益和壯大集體經(jīng)濟結(jié)合起來。不推動賦權(quán)給農(nóng)民的改革已經(jīng)制約著我國城市化的進程。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不改已經(jīng)成為制約農(nóng)民進城的因素?！案鶕?jù)國家有關(guān)部門對1.3萬農(nóng)民工抽樣調(diào)查顯示，僅有21.6%的受訪者表示愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，37.3%的受訪者明確表示不愿意在城鎮(zhèn)落戶，其余則表示視情況再定。盡管現(xiàn)階段政策規(guī)定，不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，但很多農(nóng)民工仍然擔心戶口遷出村集體后權(quán)利被收回。[16]這些都表明給農(nóng)民賦權(quán)不到位，已經(jīng)成為制約農(nóng)民進城的重要原因。

給農(nóng)民賦權(quán)不僅僅是建立激勵機制和增加農(nóng)民收入，而且還有利于建立農(nóng)村市場體系。給農(nóng)民賦權(quán)的過程也是一個確權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)的過程。土地等自然資源若沒有明晰的產(chǎn)權(quán)，就不會成為資產(chǎn)、資本，就不能讓市場決定資源的配置。農(nóng)村經(jīng)濟主體由于缺乏產(chǎn)權(quán)（如土地等），長期停留在低級的市場交換活動中。土地等要素是與資本市場相互發(fā)展的，我國現(xiàn)行土地制度使資本市場與農(nóng)業(yè)隔離開來。由于這些財產(chǎn)（土地、房子等）產(chǎn)權(quán)方面的原因，所以他們不能以此作擔保去銀行借貸。農(nóng)村沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，導致市場制度建立不起來。市場的缺失，背后是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的缺失?，F(xiàn)行制度規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括農(nóng)民的宅基地，不準入市交易。中介公司、評估公司、金融機構(gòu)、法院也不愿意為農(nóng)村土地房屋提供市場服務(wù)。所以中國農(nóng)村經(jīng)濟是隔離于現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系之外的。

四、是有限準入秩序還是開放準入秩序

中國三農(nóng)問題還可從諾思等人提出的社會秩序理論去分析。諾思把社會秩序劃分為三種：原始社會秩序、有限準入秩序與開放準入秩序。“有限準入秩序是指通過限制進入產(chǎn)生租金，以此來維持社會秩序。有限準入秩序最明顯的特征是交易制度人格化、特權(quán)普遍存在、社會等級分明、貿(mào)易準入嚴格以及產(chǎn)權(quán)得不到保障等。開放準入秩序主要指通過政治和經(jīng)濟上的相互競爭而非創(chuàng)設(shè)租金來維持社會秩序。開放準入秩序最明顯的特征是普及的非人際關(guān)系化的社會關(guān)系，包括法治、產(chǎn)權(quán)保護、公正和平等，即平等對待所有人的一切方面?！盵17](p56)

改革開放四十多年來，從制度層面來看，我國制造業(yè)實施了開放準入秩序，在我國三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展中是績效最好的，中國制造也走向了世界。其成功的原因最關(guān)鍵的就是兩個字“開放”。第二產(chǎn)業(yè)是對外資開放幅度最大的領(lǐng)域，在我國制造業(yè)總資產(chǎn)中外資占了將近30%。同時，第二產(chǎn)業(yè)也是對非公有制經(jīng)濟開放最大的領(lǐng)域，在第二產(chǎn)業(yè)除少數(shù)領(lǐng)域外對非公有制度經(jīng)濟開放最多。開放準入的秩序及多元的所有制結(jié)構(gòu)是我國第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的根本原因。值得指出的是，我們是在“機械”的三大產(chǎn)業(yè)劃分基礎(chǔ)上發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，不是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)上發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的。我們沒有按城市化發(fā)展趨勢的內(nèi)在要求及發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)所需要的制度條件去發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。從制度層面看，我國第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展是建立在有限準入秩序基礎(chǔ)上的。現(xiàn)在中央提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制就是要打破發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的有限準入秩序。只有開放發(fā)展才能融合發(fā)展。

有限準入秩序會產(chǎn)生“羅爾代爾鐘罩”。“布羅代爾的‘鐘罩’一詞指的是隔開資本主義與市場經(jīng)濟的某種障礙物，這種障礙物讓‘資本主義’這樣的高級經(jīng)濟形式只局限在很小的范圍，不能擴張到全部的市場經(jīng)濟活動中。德·索托認為這樣的鐘罩‘不是玻璃做的，而是用法律做的’?！盵18](p78)那么中國農(nóng)村發(fā)展的“羅爾代爾鐘罩”是什么？當然，中國不存在把資本主義與市場經(jīng)濟隔開的問題。如前所述，我國城市化過程中對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的發(fā)展是有不少觀念上的問題的。一些人有形或無形地把城市化與農(nóng)村發(fā)展對立（或隔離）開來。在計劃經(jīng)濟年代，我們用價格剪刀差為工業(yè)化積累資本，把城市的發(fā)展與農(nóng)村的發(fā)展隔離開來。在市場化改革的過程中，計劃經(jīng)濟時期遺留下來的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度及戶籍制度、城市發(fā)展戰(zhàn)略及政策又把城市的發(fā)展與農(nóng)村的發(fā)展隔離開來。

我國第一產(chǎn)業(yè)有限準入秩序主要是通過土地制度和戶籍制度實現(xiàn)的。土地產(chǎn)權(quán)制度是從要素角度限制了農(nóng)民的進城與非農(nóng)化的能力。而戶籍制度則是對農(nóng)民流動及成為市民的直接限制。通過有限準入秩序把城市與農(nóng)村隔離開來，從而限制過快的城市化（包括對大城市發(fā)展的擔憂）對社會穩(wěn)定的影響。我國戶籍制度是人格化制度，它明確地把人劃分為農(nóng)民與非農(nóng)戶口，并且是一種典型的人格化制度。這種制度限制了城市化中最重要的要素（人口及勞動力）的流動。這種戶籍制度在計劃經(jīng)濟體制時期形成，但在我國市場化改革過程中，由于我國城市化發(fā)展及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的錯誤認知，不但沒有被改革，而且形成了路徑依賴。

作為第一產(chǎn)業(yè)基本要素的土地流轉(zhuǎn)及交易是受到限制的。土地要素及產(chǎn)權(quán)制度是決定第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素。家庭承包責任制下的土地制度只是解決了把集體的土地分包給個人經(jīng)營的問題，但它沒有解決土地的流動、轉(zhuǎn)讓及規(guī)?；褂玫葐栴}。更重要的是，我國的土地制度不能很好地解決城市化中的土地問題。這是我國城鎮(zhèn)化率滯后及三農(nóng)問題產(chǎn)生的深層次原因。城市化的過程，本質(zhì)是農(nóng)業(yè)用地變成工業(yè)用地的過程，這個過程的核心是土地價值幾十倍、幾百倍地升值。然而，在中國，農(nóng)村集體土地國有化的過程，地方政府是唯一的權(quán)力主體，作為土地的所有者，農(nóng)民反而被“合法”地剝奪了“宅基地上市流轉(zhuǎn)”的權(quán)益。這種土地制度最后還衍生出土地財政。盡管現(xiàn)在中央提出集體土地直接入市的改革思路，但推行中是有障礙的，因為這與我國實施了多年的土地財政是沖突的。土地的行政性配置導致土地要素的低效使用及浪費?，F(xiàn)在十九屆四中全會提出健全要素市場制度的改革，尤其對土地制度提出了三權(quán)分置的改革?！巴晟妻r(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護并進一步放活土地經(jīng)營權(quán)。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，強化規(guī)模經(jīng)營管理服務(wù)，允許土地經(jīng)營權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！盵10]

作為第一產(chǎn)業(yè)基本要素的勞動力其流動也是受到限制的。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是有規(guī)律的，政策和制度與這個規(guī)律越相符合，產(chǎn)業(yè)發(fā)展就越好。為什么對農(nóng)村實現(xiàn)有限準入秩序？除了我們前面講的觀念及其制度安排外，長期以來，把城市經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“對立”起來并以城市為中心的觀念是深層次原因。這種觀念在不同時期都以相應(yīng)的政策或舉措體現(xiàn)出來?！耙皇侵袊?0世紀80年代到90年代大力提倡離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村工業(yè)化道路，以維持現(xiàn)行土地制度和戶籍制度。二是有人提倡重新用集體化和合作化的方式將農(nóng)村人口留在農(nóng)村，以免城市出現(xiàn)所謂的棚戶區(qū)；三是有人雖然勉強認同城市化的必要性，但又希望將農(nóng)村人口截留于小城鎮(zhèn)，以防止所謂的大城市病。”[3]這些做法都主觀或客觀地維護了我國城市和農(nóng)村的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。這些觀念都是韋伯曾經(jīng)指出過的問題，中國歷史上都不重視城市化的作用。

民間資本進入第一產(chǎn)業(yè)也是受到限制的。計劃配置土地指標的制度，以及對集體土地入市的限制，已不再適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要，極大地制約了農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富。我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度和戶籍制度對要素流動的限制是雙向的，一方面限制了過剩農(nóng)民的進城，另一方面也限制民間資本進入第一產(chǎn)業(yè)，阻礙了工商業(yè)從大城市郊區(qū)向農(nóng)村和內(nèi)陸地區(qū)的遷移，推高了企業(yè)的生產(chǎn)和交易成本。我國又有大量資金想進入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。但是由于農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，加上我國現(xiàn)行政策是把城鄉(xiāng)資本割開的。

十九大報告指出，“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接?！盵19]這里的關(guān)鍵是實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。日本是農(nóng)戶+日本農(nóng)協(xié)，美國是農(nóng)戶+公司，如都樂公司（Dole Food Company，Inc，一家美國農(nóng)業(yè)跨國公司，總部位于加州，是世界上最大的水果和蔬菜生產(chǎn)商，擁有74，300名全職和季節(jié)性員工，負責90個國家的300多種產(chǎn)品）在巴拿馬種植農(nóng)作物。這家公司為當?shù)厝颂峁┝吮人麄円郧皳碛械墓ぷ鞲斜Ｕ稀⒏踩?、薪水更高的工作；與在美國本土種植相比，這些產(chǎn)品的生產(chǎn)成本更低、效率更高，并且讓美國的個人在高薪部門就業(yè)。由于制度方面的原因，我國一方面農(nóng)村資源利用不足，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系沒有建立起來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的潛力還很大，另一方面，“農(nóng)村仍有近6億人口，過剩農(nóng)民不能進城，農(nóng)村人均仍只有3畝多耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率仍然很低。美國用300萬農(nóng)民耕種的土地與我國幾億農(nóng)民耕種的土地差不多，平均1個美國農(nóng)民的產(chǎn)量約等于中國236個農(nóng)民的產(chǎn)量?！盵20]因此，必須讓我國過剩農(nóng)民大量進城，并給農(nóng)民賦權(quán)，實現(xiàn)開放準入秩序，讓資本與企業(yè)進入農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必須在完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置中進行。如前所述，要通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和戶籍制度的改革讓過剩農(nóng)民進城，不僅要加大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)業(yè)投入，更重要的是給農(nóng)民賦權(quán)。農(nóng)民進城，資本下鄉(xiāng)，將是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本趨勢。建立農(nóng)村開放準入秩序，如《意見》所說，“堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能?！盵16]