敖希穎

2020年3月9日至3月18日，美國(guó)股市發(fā)生四次熔斷。如果依據(jù)理論上的定義，全球已深陷金融危機(jī)。資產(chǎn)價(jià)格在幾個(gè)月內(nèi)下跌超過(guò)30%即被視為金融危機(jī)。股市暴跌、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉、信用緊縮、失業(yè)率上升是金融危機(jī)的顯著表征。毫不夸張地說(shuō)，全球正在或即將面臨下一次金融危機(jī)，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉可能是下一步不得不面對(duì)的問(wèn)題。

2019年，受中美貿(mào)易戰(zhàn)和宏觀經(jīng)濟(jì)下行的影響，包商銀行被接管，錦州銀行和恒豐銀行被戰(zhàn)略重組。2020年，受新冠肺炎全球疫情的影響，世界宏觀經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)。我國(guó)城市和農(nóng)村商業(yè)銀行的先天不足以及自身管理的風(fēng)險(xiǎn)漏洞將進(jìn)一步被暴露。如何應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)特別是銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)再次成為金融界關(guān)注的焦點(diǎn)。

2008年金融危機(jī)后，二十國(guó)集團(tuán)（G20）成立了金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）協(xié)同進(jìn)行全球金融監(jiān)管及危機(jī)處置。2011年，金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制的關(guān)鍵要素》（以下簡(jiǎn)稱《關(guān)鍵要素》）為全球提供了處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的措施建議。2014年，歐盟依據(jù)《關(guān)鍵要素》發(fā)布《歐盟銀行恢復(fù)與處置指引》，要求歐盟成員國(guó)在限期內(nèi)依據(jù)指引內(nèi)容，修改國(guó)內(nèi)法。此后，瑞士、英國(guó)、巴西、新西蘭、日本、歐盟、德國(guó)、中國(guó)香港、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、美國(guó)陸續(xù)通過(guò)修改法律將金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制納入國(guó)內(nèi)（地區(qū)）法。那么，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)的法律性質(zhì)有何異同;危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)如何選擇，本文將對(duì)此做出具體回答。

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)的本質(zhì)及理論基礎(chǔ)

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)本質(zhì)上都是金融機(jī)構(gòu)面臨資不抵債或無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)的一種損失分配方式。破產(chǎn)是當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資不抵債或無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)的情形時(shí)，法院通過(guò)清算、重整或和解程序分配債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)，公平清償債權(quán)人的一種損失分配方式。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置是金融機(jī)構(gòu)在陷入資產(chǎn)負(fù)債表破產(chǎn)或股權(quán)耗盡之前，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制介入，分配金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)損失的一種處置方式。

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)損失主要由股東、債權(quán)人承擔(dān)，而非納稅人承擔(dān)。從拯救企業(yè)的目的來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)重整相同。從承擔(dān)損失的結(jié)果來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)清算相同。破產(chǎn)中，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)首先被用于清償優(yōu)先債權(quán)，一般包括擔(dān)保債權(quán)、存款保險(xiǎn)范圍內(nèi)的存款、破產(chǎn)費(fèi)用、共益?zhèn)鶆?wù)、職工工資、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用以及補(bǔ)償金，然后被用于清償無(wú)擔(dān)保債務(wù)，最后的剩余財(cái)產(chǎn)由股東依據(jù)股權(quán)比例獲得分配。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中，優(yōu)先債權(quán)一般被排除在處置之外，股東和債權(quán)人以破產(chǎn)清算損失為底線承擔(dān)損失。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)清算都體現(xiàn)了亞當(dāng)·斯密倡導(dǎo)的資本硬預(yù)算理論。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者以自身?yè)碛械馁Y源約束為限，發(fā)展經(jīng)營(yíng)，也就是我們通常所說(shuō)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的無(wú)形之手——“優(yōu)勝劣汰”。企業(yè)在硬預(yù)算的約束下，自負(fù)盈虧，當(dāng)其債務(wù)高于資產(chǎn)時(shí)就要破產(chǎn)。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)清算也體現(xiàn)了社會(huì)分配理論中的風(fēng)險(xiǎn)分配思想。正如王道勇在《風(fēng)險(xiǎn)分配中的政府責(zé)任》一文中寫道：“在人類社會(huì)的分配過(guò)程，實(shí)際上是對(duì)兩種不同性質(zhì)事物的配置：一種是發(fā)展成果的分配，如財(cái)富分配;另一種是發(fā)展成本的分配，如風(fēng)險(xiǎn)分配?！苯鹑跈C(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)清算既是對(duì)社會(huì)發(fā)展成本的分配，也是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分配。

從法理學(xué)的角度來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)清算都體現(xiàn)了由某種行為獲取利益者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)該行為產(chǎn)生的損失風(fēng)險(xiǎn)的正義觀念。傳統(tǒng)的分配正義理論常被理解成財(cái)務(wù)分配正義，甚至等同于收入分配公平，而忽視了風(fēng)險(xiǎn)分配正義的重要性?，F(xiàn)代社會(huì)早已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期，人們時(shí)刻面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)（包括自然災(zāi)害和環(huán)境污染等）和人為風(fēng)險(xiǎn)（包括恐怖主義和金融危機(jī)等）。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽赋觯绻鐣?huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變成“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，社會(huì)將從過(guò)去的“財(cái)富分配”中心轉(zhuǎn)向“風(fēng)險(xiǎn)分配”中心。風(fēng)險(xiǎn)分配正義指的正是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的不利后果在各個(gè)層級(jí)中的公平分配。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)清算都體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)原則，也就是因風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的不利后果由風(fēng)險(xiǎn)行為人承擔(dān)，彰顯了風(fēng)險(xiǎn)分配的正義。

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)的異同

雖然金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)都是金融機(jī)構(gòu)面臨失敗時(shí)的損失分配方式，但兩者的概念和性質(zhì)完全不同。廣義的破產(chǎn)包括重整、清算、和解，破產(chǎn)與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的核心區(qū)別在于：第一，目的不同。破產(chǎn)的目的是債權(quán)人利益最大化;金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的目的是保護(hù)公共利益，維護(hù)金融市場(chǎng)的安全穩(wěn)定。第二，性質(zhì)不同。破產(chǎn)是以債權(quán)人為主導(dǎo)的公平清償債務(wù)的司法程序;金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置是以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的維護(hù)公共利益的行政程序。第三，適用對(duì)象不同。破產(chǎn)的適用對(duì)象是所有公司法人;金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的適用對(duì)象是金融機(jī)構(gòu)，特別是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，包括銀行，投資公司，金融控股公司的母公司、子公司和分公司。第四，執(zhí)行人不同。破產(chǎn)的執(zhí)行人是法院指定的管理人;金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的執(zhí)行人是法律授權(quán)的處置機(jī)關(guān)。第五，啟動(dòng)機(jī)制不同。破產(chǎn)由法院宣告;金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置由金融監(jiān)管當(dāng)局，包括央行、財(cái)政部和處置當(dāng)局聯(lián)合宣布啟動(dòng)。第六，啟動(dòng)時(shí)間不同。宣告企業(yè)破產(chǎn)必須在企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表破產(chǎn)，企業(yè)資不抵債或無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)之后;選擇進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置，最好是在企業(yè)陷入資產(chǎn)負(fù)債表破產(chǎn)或普通股資產(chǎn)完全耗盡之前。

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)重整十分相似，都包括債務(wù)削減和企業(yè)商務(wù)重整等內(nèi)容，目的也都是為了拯救金融機(jī)構(gòu)避免破產(chǎn)清算，但兩者又有質(zhì)的區(qū)別，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

手段不同。破產(chǎn)重整中的債務(wù)減免是自愿的，通過(guò)債務(wù)人和債權(quán)人協(xié)商的方式完成。債務(wù)人必須與債權(quán)人達(dá)成諒解協(xié)議，減免部分債務(wù)的利息或本金，或者延長(zhǎng)債務(wù)期限，以避免企業(yè)馬上陷入破產(chǎn)。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中的債務(wù)削減是強(qiáng)制的，以平衡資產(chǎn)和債務(wù)為目的，由處置當(dāng)局決定債權(quán)人需要吸收損失的范圍和比例。

價(jià)值選擇不同。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置注重效率，破產(chǎn)重整注重公平。破產(chǎn)重整必須依據(jù)重整計(jì)劃執(zhí)行，對(duì)股東和債權(quán)人不存在事后補(bǔ)償，因此達(dá)成重整計(jì)劃通常耗時(shí)耗力。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置注重效率。由于及時(shí)啟動(dòng)處置對(duì)拯救金融機(jī)構(gòu)至關(guān)重要，處置當(dāng)局在滿足法定條件（金融機(jī)構(gòu)面臨無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)）的情形下可以馬上啟動(dòng)處置。但為保障公平，股東和債權(quán)人有事后起訴、尋求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本結(jié)構(gòu)的要求不同。破產(chǎn)重整對(duì)公司的資本結(jié)構(gòu)沒(méi)有特殊要求，無(wú)論何種資本結(jié)構(gòu)，企業(yè)都可以進(jìn)入破產(chǎn)重整。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置對(duì)公司的資本結(jié)構(gòu)有嚴(yán)格要求，不同資本結(jié)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)或集團(tuán)將面臨不同的處置方式（單點(diǎn)介入或多點(diǎn)介入）。

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)的優(yōu)劣比較

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)兩種模式側(cè)重點(diǎn)不同，各有所長(zhǎng)。破產(chǎn)由債務(wù)人或債權(quán)人申請(qǐng)，金融機(jī)構(gòu)還需獲得監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)，法院宣告破產(chǎn)，指定管理人，通過(guò)重整計(jì)劃或者清算實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)和債務(wù)的處理。在很多國(guó)家，法院宣告破產(chǎn)是破產(chǎn)的唯一啟動(dòng)方式。

破產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)在于符合法治國(guó)家的重要社會(huì)共識(shí)——對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)和剝奪必須由法院來(lái)實(shí)施。在破產(chǎn)的情況下，一般認(rèn)為法院裁判能夠更穩(wěn)健和更有力地保護(hù)受影響的權(quán)利，并且司法程序具有更高的透明度和更清晰的糾錯(cuò)機(jī)制。破產(chǎn)是債務(wù)人和債權(quán)人通過(guò)司法程序多方博弈的結(jié)果，而金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置是監(jiān)管當(dāng)局聯(lián)合決定的結(jié)果，可能面臨更多的上訴和再審。

而破產(chǎn)的劣勢(shì)在于：首先，司法機(jī)關(guān)缺乏處置金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)。在企業(yè)破產(chǎn)制度下，法院由于缺乏熟悉金融機(jī)構(gòu)重整和清算的專業(yè)技能和人才，在審理金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)，容易順從監(jiān)管當(dāng)局的決定，難以對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。此外，破產(chǎn)管理人在處置金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)也面臨同樣的問(wèn)題?，F(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)大量參與復(fù)雜的金融活動(dòng)，如大部分金融機(jī)構(gòu)廣泛參與金融衍生產(chǎn)品市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的處置需要更強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)。其次，破產(chǎn)程序與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置相比，效率偏低。許多國(guó)家的法院行動(dòng)遲緩。破產(chǎn)為保證公平，需要進(jìn)行大量的事先審查，加上程序繁復(fù)，耗時(shí)較長(zhǎng)。時(shí)間過(guò)長(zhǎng)不利于金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)，也不利于控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的傳遞。金融機(jī)構(gòu)擁有大量的信用資產(chǎn)，而信用資產(chǎn)具有極強(qiáng)的揮發(fā)性。一旦金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的消息走漏，其資產(chǎn)將大幅貶值，加速金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，威脅金融穩(wěn)定。

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)恰恰相反。破產(chǎn)的劣勢(shì)恰好是金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的優(yōu)勢(shì)，而其優(yōu)勢(shì)則剛好是金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的劣勢(shì)。

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的優(yōu)勢(shì)在于：第一，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置具有專業(yè)性。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置是央行、財(cái)政部、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的聯(lián)合行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)危機(jī)。它們比普通的司法機(jī)關(guān)更了解金融機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題和金融市場(chǎng)的運(yùn)作模式，因此也更有可能對(duì)癥下藥，解決問(wèn)題。第二，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的效率更高。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的法律制度幾乎為處置當(dāng)局排除了一切程序障礙，賦予了他們處置優(yōu)先的權(quán)力。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置不受《公司法》和《證券法》的限制，處置當(dāng)局可以依據(jù)法律授權(quán)處置金融機(jī)構(gòu)管理層、公司債權(quán)、債務(wù)和股權(quán)等，無(wú)需經(jīng)過(guò)股東和債權(quán)人同意。處置當(dāng)局可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施快速處置，包括分割資產(chǎn)、吸收損失、填充資本和商務(wù)重組，讓金融機(jī)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)經(jīng)營(yíng)。這樣的效率是破產(chǎn)無(wú)法做到的，也是金融機(jī)構(gòu)迫切需要的?？焖偬幹糜欣诨謴?fù)市場(chǎng)信心，維護(hù)金融穩(wěn)定。

但金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置也存在劣勢(shì)。第一，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置不經(jīng)股東和債權(quán)人同意，不經(jīng)法庭審理，處置企業(yè)財(cái)產(chǎn)，有公權(quán)力不正當(dāng)干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之嫌。處置當(dāng)局可能因此面臨訴訟風(fēng)險(xiǎn)。第二，效率優(yōu)先往往很難兼顧公平。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置一方面有利于金融穩(wěn)定，另一方面卻不利于保護(hù)股東和債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。雖然，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置設(shè)置了以破產(chǎn)清算為底線原則，股東和債權(quán)人在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中遭受的損失不能超過(guò)其在破產(chǎn)清算中可能遭受的損失。同時(shí)，賦予了股東和債權(quán)人事先審批和事后上訴的權(quán)利。但限于時(shí)間緊迫，事先審批只能是形式審批，而非實(shí)質(zhì)審批，事后上訴也無(wú)法幫助股東和債權(quán)人恢復(fù)原狀（恢復(fù)原有的股權(quán)和債權(quán)），他們只能獲得損害賠償。因此，對(duì)于股東和債權(quán)人而言，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置并非理想的選擇。但在維護(hù)公共利益（金融穩(wěn)定）和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益之間，公共利益優(yōu)先也是很難被挑戰(zhàn)的價(jià)值選擇。

綜上，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)有相似之處，兩者都是金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)破產(chǎn)危機(jī)時(shí)對(duì)損失的分配機(jī)制。但兩者又有很大的區(qū)別，兩者的目的、性質(zhì)、適用對(duì)象、執(zhí)行人、啟動(dòng)機(jī)制和啟動(dòng)時(shí)間都不相同。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)重整十分相似，都以債務(wù)減免和商務(wù)重整為主要內(nèi)容，以拯救金融機(jī)構(gòu)，避免破產(chǎn)清算為目的。但兩者又有所區(qū)別，兩者的手段、價(jià)值選擇和對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本結(jié)構(gòu)的要求都不相同。

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和破產(chǎn)各有所長(zhǎng)，其中，破產(chǎn)免受正當(dāng)性質(zhì)疑，確保公平;金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置優(yōu)先效率，具有專業(yè)性。國(guó)家選擇何種機(jī)制應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)危機(jī)取決于具體情況。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不足以威脅整個(gè)國(guó)家的金融穩(wěn)定時(shí)，選擇破產(chǎn)，能夠給予金融機(jī)構(gòu)和地方政府重生的機(jī)會(huì)。保留待破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)，集體重整，是我國(guó)部分金融機(jī)構(gòu)先天不良的主要原因。為它們之后的經(jīng)營(yíng)造成了一定的負(fù)擔(dān)，也是它們后來(lái)陷入破產(chǎn)的重要原因之一，如海南發(fā)展銀行破產(chǎn)關(guān)閉案。我們必須承認(rèn)金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人的基本屬性，只有允許金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰，才能保證市場(chǎng)的健康發(fā)展。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)足以威脅整個(gè)國(guó)家的金融穩(wěn)定時(shí)，選擇金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置可能更為合適。這樣做可以維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的核心功能不中斷，維護(hù)金融穩(wěn)定，避免因金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉而引發(fā)金融危機(jī)。因此，兩者在制度選擇上沒(méi)有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)。國(guó)家應(yīng)首先通過(guò)法律，賦予監(jiān)管當(dāng)局靈活選擇破產(chǎn)或金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的權(quán)力，明確權(quán)力的內(nèi)容和處置的程序，以便危機(jī)來(lái)臨時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局能夠有所選擇，從容應(yīng)對(duì)。

（作者單位：深圳大學(xué)法學(xué)院）