閻桂芳 韓昕芮 姚好霞

〔摘要〕 生態(tài)文明入憲對我國生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律的制定與適用作出了原則性的規(guī)定，為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供了根本支撐。實(shí)踐中，生態(tài)文明入憲后相關(guān)法律保障體系還存在諸多不足，如生態(tài)環(huán)境法的價值基礎(chǔ)尚未確立、與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容碎片化且體系不統(tǒng)一、公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)制度不健全、地方政府環(huán)境保護(hù)義務(wù)尚不明確等。為此，必須確定生態(tài)環(huán)境法的價值基礎(chǔ)，建立健全生態(tài)環(huán)境相關(guān)方面的法律法規(guī)，不斷完善公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)制度，細(xì)化地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，不斷加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 生態(tài)文明入憲;環(huán)境權(quán);國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)

〔中圖分類號〕D921? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）02-0081-03

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》），將生態(tài)文明正式寫入憲法。生態(tài)文明入憲，有利于更好地構(gòu)建更加公平正義、安定有序、可持續(xù)發(fā)展的和諧社會，對實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興意義重大。筆者認(rèn)為，為了更好地落實(shí)憲法中關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，針對目前我國在生態(tài)文明建設(shè)方面仍然存在的不足，如生態(tài)環(huán)境法律內(nèi)部沖突、相關(guān)法律缺失、公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)制度不健全等，應(yīng)積極采取相應(yīng)的立法措施，不斷推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、生態(tài)文明入憲的歷史淵源

（一）生態(tài)文明入憲概述

英國生物學(xué)家達(dá)爾文認(rèn)為，生態(tài)是指生物的生活狀態(tài)、生活習(xí)性，是生物在一定自然環(huán)境之下的生活狀況。達(dá)爾文對生態(tài)的定義比較全面，因?yàn)樯鷳B(tài)與環(huán)境相比是一個更高層級的概念，既強(qiáng)調(diào)不同環(huán)境要素之間的協(xié)調(diào)，也重視環(huán)境要素與其他要素之間的關(guān)系，還強(qiáng)調(diào)多重環(huán)境要素的和諧共生，內(nèi)涵更具有綜合性。生態(tài)文明是人類為建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)、精神和制度成果的總和，并貫穿于經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會的各個方面，反映一個社會發(fā)展的文明程度 〔1 〕，將“生態(tài)文明”提升到國家戰(zhàn)略高度成為我國的首創(chuàng)與獨(dú)創(chuàng) 〔2 〕?！稇椃ㄐ拚浮穼ⅰ巴苿訕?gòu)建人類命運(yùn)共同體”“富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”“貫徹新發(fā)展理念”等重要表述一并載入憲法，統(tǒng)稱為生態(tài)文明入憲。生態(tài)文明入憲是指為了推動生態(tài)文明建設(shè)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境，將有關(guān)生態(tài)文明的理念與制度寫入憲法，以樹立生態(tài)文明在憲法層面的權(quán)威。憲法層面的生態(tài)文明具有以下特征：第一，生態(tài)文明的重要性得到了確認(rèn);第二，體現(xiàn)了對人權(quán)的保障;第三，提出了國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。憲法具有最高法律效力，生態(tài)文明入憲不僅成為我國依憲治國的重要體現(xiàn)，而且還是適用相關(guān)法律的有力依據(jù)，有利于推動我國經(jīng)濟(jì)社會的綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展。

（二）生態(tài)文明入憲的歷史淵源

我國生態(tài)文明入憲的進(jìn)程是由環(huán)境、社會發(fā)展與人之間關(guān)系的不斷協(xié)調(diào)與完善而逐漸變遷的。我國憲法的環(huán)境條款萌芽于20世紀(jì)70年代，1978年3月5日，環(huán)境條款正式寫入我國憲法，這是我國憲法中首次出現(xiàn)環(huán)境條款 〔3 〕。1982年，憲法在很大程度上擴(kuò)大了國家的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，其手段不僅包括傳統(tǒng)保護(hù)的內(nèi)容，還包括積極治理的內(nèi)容，體現(xiàn)出國家尊重人權(quán)、保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)。同時，在這一目標(biāo)下，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)得到了協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。黨的十七大報告首次明確提出建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)，十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)置于與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等的高度，十九大報告又提出了一系列新時代對生態(tài)文明建設(shè)的新要求，緊接著在十九屆二中全會公報中再次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要性。2018年《憲法修正案》將生態(tài)文明正式寫入憲法，其形成了我國憲法上關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)范體系，即生態(tài)國策、環(huán)境人權(quán)及國家環(huán)保義務(wù)規(guī)范等，為推動我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法和實(shí)踐提供了強(qiáng)有力的支撐。

二、生態(tài)文明入憲后的相關(guān)法律保障體系存在的不足

（一）生態(tài)環(huán)境法的價值基礎(chǔ)尚未確立

過去，由于受到人本主義思想的影響，許多法理都片面突出了人的重要作用，認(rèn)為世界萬物應(yīng)以人為尺度，因此，以往的憲法就多表現(xiàn)為將公平、秩序和自由作為其基本價值。 實(shí)踐中，就有一種觀念認(rèn)為要將人類作為發(fā)展的中心，當(dāng)生態(tài)環(huán)境利益與人類利益發(fā)生沖突時，要以犧牲生態(tài)環(huán)境利益來滿足人類的利益，從而導(dǎo)致個別地方出現(xiàn)人們對環(huán)境進(jìn)行“合法”破壞的現(xiàn)象，環(huán)境利益在一度時期很難得到保護(hù)。此外，從目前生態(tài)環(huán)境立法現(xiàn)狀來看，面對環(huán)境污染與生態(tài)破壞，進(jìn)行引導(dǎo)治理的是一些相關(guān)行政部門，公眾參與度較低。

（二）相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容碎片化且體系不統(tǒng)一

盡管近年來我國新修訂了環(huán)境保護(hù)方面的基本法，完善了立法監(jiān)督，但仍然存在重污染防治、輕資源保護(hù)的問題，環(huán)境與資源的發(fā)展在有些地方仍處于失衡狀態(tài)。目前，與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法律有30余部，但內(nèi)容體系不統(tǒng)一，有許多重復(fù)甚至相互沖突的部分。如目前把相關(guān)資源問題歸屬到傳統(tǒng)的《民法》《刑法》以及其他部門法中，但其中的一些條文或分散或交叉，不利于自然資源整體規(guī)劃與保護(hù)，給相關(guān)法律的執(zhí)行和適用帶來了很大的阻礙。況且，這些法律均由不同的部門制定，由于各部門間的職責(zé)范圍不同、溝通不暢等原因，導(dǎo)致了法律制度之間相互矛盾，執(zhí)法過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的利益沖突與相互推諉扯皮現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致通過法律來保護(hù)環(huán)境的效率低下，甚至造成執(zhí)法資源的極大浪費(fèi)。此外，目前的一些法律規(guī)定難以適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境污染防治的新形勢、新要求，甚至在某些區(qū)域還存在著立法空白的現(xiàn)象。

（三）公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)制度不健全

1970年《東京宣言》中首次提出了環(huán)境權(quán)，表明環(huán)境權(quán)可以通過法律途徑來加以保障。1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》又明確將環(huán)境權(quán)歸為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。自環(huán)境權(quán)提出以來，我國環(huán)境立法逐漸形成了完整的體系，為環(huán)境權(quán)的法律保障奠定了基礎(chǔ)。但目前我國保護(hù)公民環(huán)境權(quán)的訴訟制度并不完善，制度的具體化與可操作化程度不高，當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)受到侵犯時，一定程度上難以得到應(yīng)有的補(bǔ)償與救濟(jì) 〔4 〕。

（四）地方政府環(huán)境保護(hù)義務(wù)尚不明確

在最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，雖然在環(huán)境保護(hù)方面作出了一系列的可行性規(guī)定，但尚未建立環(huán)境保護(hù)保障機(jī)制，國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)尚不明確。如少數(shù)地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中仍然存在著地方保護(hù)主義，導(dǎo)致地方政府的執(zhí)行力度大打折扣。另外，少數(shù)地方政府的生態(tài)執(zhí)法手段和方式陳舊，在執(zhí)法過程中不善于利用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測和檢查，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染案件時有發(fā)生。

三、完善生態(tài)文明入憲后的相關(guān)法律保障體系

（一）確定生態(tài)環(huán)境法的價值基礎(chǔ)

事實(shí)表明，人類對其他物種或者大自然的過度開發(fā)利用，結(jié)果都會使人類自身遭受不必要的損害。同時我們也決不能過分注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)而忽視人的發(fā)展，否則生態(tài)文明入憲中的環(huán)境條款的作用就難以充分發(fā)揮，不利于生態(tài)文明建設(shè) 〔5 〕。因此，要確定生態(tài)文明入憲的價值基礎(chǔ)，促進(jìn)人與自然和諧共生，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)生態(tài)文明相關(guān)法律的制定、修改與實(shí)施，實(shí)現(xiàn)立法和法律實(shí)施之間的相互協(xié)調(diào)，彰顯生態(tài)環(huán)境法的價值所在。

（二）建立健全生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)

針對與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法律之間存在內(nèi)容碎片化、相互沖突且有立法空白等問題，筆者建議，必須在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不斷完善防治環(huán)境污染、自然資源和地方生態(tài)的相關(guān)法律。一是在防治環(huán)境污染方面，要抓緊制定應(yīng)對氣候變化、土壤污染等法律，如要對農(nóng)用地土壤的環(huán)境問題予以高度重視，因?yàn)檗r(nóng)用地土壤的污染直接會對國家糧食安全造成不利影響，且恢復(fù)成本很高，所以，要根據(jù)污染后的恢復(fù)難度與損失程度在更高標(biāo)準(zhǔn)上嚴(yán)厲處罰違法者 。同時，要通過立法來強(qiáng)化對草地、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。二是在自然資源方面，要制定基本法來協(xié)調(diào)與自然環(huán)境法的內(nèi)部關(guān)系，并通過規(guī)范自然資源的開發(fā)、利用與保護(hù)等來促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，如加強(qiáng)對天然林的保護(hù)，加快制定天然林保護(hù)條例。三是在地方生態(tài)立法方面，雖然修改后的《立法法》規(guī)定，各設(shè)區(qū)的市有在城市、文物、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域等方面的立法權(quán)，但仍然存在著地方立法的技術(shù)含量不高、過于追求立法數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的問題，為此亟需通過相關(guān)法律對此加以指導(dǎo)與規(guī)范。

（三）完善公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)制度

要完善公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)制度，需在民法、環(huán)境法等部門法中對環(huán)境權(quán)作進(jìn)一步具體化、明確化的規(guī)定，并在訴訟法中確定相應(yīng)程序，使每一個適格的公民都有權(quán)提起環(huán)境訴訟，獲得環(huán)境訴訟的資格。公民環(huán)境訴訟是當(dāng)公民環(huán)境權(quán)受到非法侵害時的一種重要的救濟(jì)方式，其比民眾對相關(guān)部門提出批評、建議等方式更加有效，同時，公民環(huán)境訴訟也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)從立法到司法的基本標(biāo)志，能夠使民眾權(quán)利得到最大限度的保護(hù)。此外，民事訴訟法中所規(guī)定的有關(guān)公益訴訟制度對于保護(hù)公民環(huán)境權(quán)具有重大意義，但是我國目前對于公益訴訟的起訴主體資格還存在爭議，需要進(jìn)一步擴(kuò)大訴訟主體范圍來保護(hù)公民環(huán)境權(quán) 〔4 〕。因此，應(yīng)通過完善公民訴訟制度來保障公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這將有利于保障公民的基本權(quán)利，有利于促進(jìn)環(huán)境行政的民主化進(jìn)程，有利于彌補(bǔ)傳統(tǒng)私法在環(huán)境保護(hù)方面的不足。

（四）細(xì)化地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任

我國應(yīng)在相關(guān)法律中明確生態(tài)環(huán)境保障機(jī)制，充分尊重和保障民眾權(quán)利。要健全生態(tài)補(bǔ)償法律制度，設(shè)置科學(xué)合理的補(bǔ)償模式，使環(huán)境保護(hù)法中的生態(tài)補(bǔ)償與宏觀調(diào)控相結(jié)合，并且在國家環(huán)保義務(wù)原則的指導(dǎo)下完善相關(guān)法律，進(jìn)一步明確與細(xì)化地方政府對環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。同時，對環(huán)境質(zhì)量責(zé)任要進(jìn)行具體規(guī)定，如各級政府要根據(jù)當(dāng)前環(huán)境現(xiàn)狀制定治理目標(biāo)，采取有效措施按期完成計劃任務(wù);要合理利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對環(huán)境污染監(jiān)測，對一系列環(huán)境要素加強(qiáng)監(jiān)管，及早發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險并進(jìn)行治理。此外，要明確企事業(yè)單位與其他生產(chǎn)經(jīng)營者的職權(quán)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控使“看得見的手”在生態(tài)文明保護(hù)中充分發(fā)揮作用。

綜上所述，生態(tài)文明入憲標(biāo)志著我國將生態(tài)文明建設(shè)提升到了國家戰(zhàn)略層面，成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局的重要方面。因此，要將憲法中對生態(tài)文明建設(shè)的要求落實(shí)到部門法中并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行， 促使法律規(guī)定與具體實(shí)施有效對接，理念上相互借鑒，制度上相互銜接，功能上相互補(bǔ)充，不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)走向新的階段，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕劉愛軍.生態(tài)文明與我國環(huán)境立法體系的完善〔J〕.法學(xué)論壇，2007（01）：29-31.

〔2〕張 震.生態(tài)文明入憲及其體系性憲法功能〔J〕.當(dāng)代法學(xué)，2018（06）：50-59.

〔3〕王建學(xué).論生態(tài)文明入憲后環(huán)境條款的整體性詮釋〔J〕.政治與法律，2018（09）：68-79.

〔4〕許利娟.新形勢下再談環(huán)境權(quán)的入憲問題〔J〕.貴州大學(xué)學(xué)報，2017（03）：124-129.

〔5〕田文富，杜文娟.習(xí)近平生態(tài)文明思想與環(huán)境治理研究綜述〔J〕.黃河科技大學(xué)學(xué)報，2018（05）：74-79.

責(zé)任編輯 李 雯