〔摘要〕 2015年，修改后的《立法法》賦予了我國所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。地方立法權(quán)主體擴容是地方社會法治發(fā)展的必然要求，同時也使各設(shè)區(qū)的市立法能力面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。目前，山西省設(shè)區(qū)的市均順利開展了立法工作，在機構(gòu)建設(shè)、新法出臺、立法需求等方面已取得了一定的成效，但也存在立法理念有誤區(qū)、人才配置不到位、機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、制度不夠健全等問題。實踐中，應(yīng)以問題為導(dǎo)向，創(chuàng)新立法理念，優(yōu)化立法人才配置，合理設(shè)置立法機構(gòu)，建立健全立法制度，不斷提升設(shè)區(qū)的市地方立法能力，以助推山西經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 山西省;設(shè)區(qū)的市;立法能力

〔中圖分類號〕D920.0? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）02-0084-04

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確了地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年，我國又通過修改《立法法》進行了立法體制改革，其中一項非常重要的改革即賦予全部設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018年，《憲法修正案》更是以根本大法的形式確立了設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)力?！读⒎ǚā泛汀稇椃ā返男薷?，以加強地方治理、促進經(jīng)濟社會發(fā)展為目的，實現(xiàn)了地方立法權(quán)主體的擴容。在此之前，山西省僅有太原和大同這兩個“較大”的市享有地方立法權(quán)。截至2016年12月底，山西省11個設(shè)區(qū)的市均被賦予地方立法權(quán)。目前，雖然各個設(shè)區(qū)的市立法熱情高漲，立法數(shù)量也在穩(wěn)步上升，但是地方立法工作仍處于起步階段，立法能力還不能很好地滿足日益增長的立法需求。針對當前設(shè)區(qū)的市立法能力存在的問題，探尋立法能力提升路徑，是依法推進山西經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法能力現(xiàn)狀分析

立法能力是立法質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)，目前學(xué)界有諸多學(xué)者對地方立法能力進行了研究。如徐鳳英認為，立法能力是地方立好法、立良法的基本條件和保障，它包括立法主體組織配置、人才配置、立法立項、立法起草、立法評估、立法監(jiān)督、立法經(jīng)費保障等多個方面 〔1 〕。李濤認為，立法能力建設(shè)由黨委領(lǐng)導(dǎo)力、人大主導(dǎo)力、政府支撐力、公眾參與力、“立法四方”銜接力五方面系統(tǒng)構(gòu)成 〔2 〕。周敏認為，立法能力提升要從轉(zhuǎn)變立法主導(dǎo)模式、完善第三方參與立法機制、立法能力提升培訓(xùn)、立法制度幾方面入手 〔3 〕。莫紀宏認為，立法能力應(yīng)分解為人大立法權(quán)力能力和地方人大立法行為兩部分 〔4 〕。沈建軍認為，立法能力包括立法素質(zhì)能力、立法行為能力、立法民主性、立法評估機制等方面因素 〔5 〕。上述學(xué)者對立法能力的探討均有一定的借鑒意義。筆者認為，設(shè)區(qū)的市地方立法能力是指設(shè)有市轄區(qū)的市所在地的人大及其常務(wù)會在制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的法律事項中所表現(xiàn)出來的一種綜合素質(zhì)，包括立法機構(gòu)設(shè)置、立法人才配置、立法制度建設(shè)等多個方面。

截至2019年1月，山西省11個取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市均順利開展了立法工作，并取得了一定的成績，其立法能力具體表現(xiàn)在立法機構(gòu)設(shè)置、新法出臺、立法需求、立法人才配置、立法規(guī)劃及立項等方面。一是立法機構(gòu)設(shè)置各具特色。在《立法法》修改之后，各設(shè)區(qū)的市依照規(guī)定在市人民代表大會下設(shè)置了法制委員會，并與原法制工作委員會共用“一套班子”。部分地市為更好地行使地方立法權(quán)，更有效地服務(wù)地方民眾，還分別對專門委員會和工作委員會進行了調(diào)整。目前，各市人大專門委員會和工作委員會的設(shè)置區(qū)別較大，但各具特色。二是新法出臺數(shù)量有所增加。各設(shè)區(qū)的市立法制度建設(shè)進展順利，截至2020年1月，太原市共出臺了256部地方性法規(guī)，大同市共出臺了148部地方性法規(guī)，呂梁市出臺了12部地方性法規(guī)，朔州市、忻州市、長治市、運城市分別出臺了8部地方性法規(guī)，臨汾市、晉中市、晉城市分別出臺了7部地方性法規(guī)，陽泉市出臺了6部地方性法規(guī) 〔6 〕。三是廣泛征求民眾的立法需求及意見。各設(shè)區(qū)的市人大為了解決本市居民的立法需求，通過網(wǎng)站公布、電視廣播、短信推送、給各單位下發(fā)通知等方式征集立法意見，然后對征集到的立法意見進行梳理和總結(jié)，形成意見匯總材料，并將意見匯總材料作為本地制定立法計劃或進行立法規(guī)劃的參考依據(jù)。如某市居民多次反映市內(nèi)不文明養(yǎng)狗行為嚴重影響市民生活，要求出臺相關(guān)養(yǎng)犬規(guī)定，該市人大在收集市民意見的基礎(chǔ)上將制定養(yǎng)犬管理規(guī)定列為立法規(guī)劃之一。四是立法專家?guī)旖ㄔO(shè)進展順利。各設(shè)區(qū)的市普遍重視立法專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，積極選聘專家入庫。太原市人大常委會組建了立法咨詢專家?guī)欤着x聘了38名專家。運城市人大常委會組建了法律專家委員會，選聘了26名法律專家成為委員會委員。長治市人大常委會與長治學(xué)院合作共建了立法咨詢基地，邀請了20多位專家組建了立法咨詢專家?guī)?。陽泉市也聘任?0名專家為陽泉市人大常委會立法咨詢專家，并確立了30家相關(guān)單位作為基層立法聯(lián)系點 〔7 〕。晉城市則聘任12位律師作為立法顧問，建立了50余人的專家咨詢庫，設(shè)立了10個基層立法聯(lián)系點和1處立法咨詢基地。此外，大同市、臨汾市、晉中市、朔州市、陽泉市、呂梁市都建立了各自的立法咨詢專家?guī)欤鬟x聘了20余名專家。五是不斷完善立法規(guī)劃、培訓(xùn)機制。各設(shè)區(qū)的市在立法規(guī)劃、委托第三方立法以及立法培訓(xùn)方面作出了積極的探索。關(guān)于委托第三方立法，山西省各設(shè)區(qū)的市雖然在理論和制度層面都給予了肯定，但在實踐層面僅有太原市開始嘗試委托第三方立法。在立法培訓(xùn)方面，各地培訓(xùn)的頻率比較高、力度較大，但是存在培訓(xùn)方式單一、培訓(xùn)人數(shù)有限、主動參與培訓(xùn)較少的問題。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法能力存在的主要問題

（一）立法理念存在誤區(qū)

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各設(shè)區(qū)的市人大在立法工作中存在以下四方面認識誤區(qū)：一是重“政策”輕“立法”。個別地方人大工作人員認為，出臺政策省時省力，制定法律卻耗時費力。在出臺政策時用時較少，且政策實施起來靈活、方便，更具有可操作性，因而，相關(guān)部門行使地方立法權(quán)的積極性不高，制定出臺的地方法律法規(guī)也較少。如某市從2016年到2019年間，出臺地方性法規(guī)僅僅為7部，但公布的地方規(guī)范性文件卻多達55件。二是重“政府”輕“人大”。少數(shù)地方人大認為，立法由政府主導(dǎo)更有優(yōu)勢，依托政府部門多年的管理服務(wù)經(jīng)驗，由其提議并起草的法案更具有針對性和可操作性，也便于該部門執(zhí)行。從山西省各設(shè)區(qū)的市公布的立法規(guī)劃來看，其中由政府各行政部門提議并牽頭起草的立法項目占大多數(shù)，由人大常委會牽頭起草的立法項目只占少部分。三是重“管理”輕“服務(wù)”。地方人大在立法過程中對權(quán)責設(shè)置有所偏向，對行政管理部門的權(quán)力規(guī)定較多，對其法律責任規(guī)定較少，體現(xiàn)的仍然是“管理”思想，而非“服務(wù)”思想，甚至有的地方出現(xiàn)過利用地方立法權(quán)擴張行政權(quán)的現(xiàn)象。四是重“模仿”輕“求實”。部分設(shè)區(qū)的市在立法上主張“向上級看齊，向發(fā)達地區(qū)看齊”，對照已有的上級法規(guī)來制定地方法規(guī)或參照發(fā)達地區(qū)立法模式行使立法權(quán)，由此出臺的地方法規(guī)難免有不符合地方實際的情況，也必定影響本地的經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）立法人才配置不完備

首先，地方人大組成人員結(jié)構(gòu)不合理。一是就設(shè)區(qū)的市人大常委會組成人員來看，多地出現(xiàn)老齡化、平均年齡較大的現(xiàn)象。二是駐會人員較少，如某市人大常委會定編39人 〔8 〕，平均每個下設(shè)機構(gòu)大概4～5人，去除部分兼任行政職務(wù)的人大常委會委員，日常駐會人員大致為1～3人，使其有時不能很好地開展日常工作。三是各地人大常委會組成人員多為黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)兼任或調(diào)任，往往缺乏法律理論背景和立法專業(yè)技術(shù)。其次，立法人才缺乏。各設(shè)區(qū)的市人大常委會雖然配備了一些具有從事法律工作的人員，但是并不能完全滿足日常的立法工作需要。以新賦予立法權(quán)的9個設(shè)區(qū)的市為例，這9個城市中法制委員會人數(shù)共38人，其中，具有法律工作經(jīng)驗的共27人，而法制工作委員會共52人，其中具有法律工作經(jīng)驗的共45人 〔9 〕。實踐中，法制委員會和法制工作委員會工作人員出現(xiàn)重疊，因此，平均下來各市人大兩個委員會中具有法律工作經(jīng)驗的不足8人，遠遠不能滿足各市的立法工作需要。再次，立法人才經(jīng)驗不足。一是以新賦予立法權(quán)的9個設(shè)區(qū)的市為例，有些被賦予立法權(quán)的市人大工作人員自身缺乏立法經(jīng)驗，導(dǎo)致其立法水平不高。二是各設(shè)區(qū)的市立法專家?guī)斐蓡T大多為專家、學(xué)者，他們的立法建議往往側(cè)重于專業(yè)方面，側(cè)重于理論而不是實踐，宏觀調(diào)控較為乏力。三是一些設(shè)區(qū)的市與國內(nèi)一些該方面工作開展得較好的?。ㄊ校┲g交流不夠，立法人員素質(zhì)有待提高。

（三）立法機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

首先，各設(shè)區(qū)的市立法機構(gòu)設(shè)置數(shù)量、名稱不統(tǒng)一。一方面與上級人大對口部門不一致，不利于上下級立法機構(gòu)工作交流;另一方面與《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限范圍不對應(yīng)，如有的市沒有設(shè)置歷史與文化法制委員會。其次，各設(shè)區(qū)的市立法機構(gòu)職能不清、內(nèi)部分工不明確。各設(shè)區(qū)的市均設(shè)置了法制委員會，承擔組織起草和統(tǒng)一審議地方性法規(guī)案、解釋地方性法規(guī)、編制地方立法規(guī)劃等職責，而專門委員會對接相關(guān)政府部門收集資料、進行調(diào)研，輔助法制委員會工作，但兩者之間存在分工不明確的問題，有時會出現(xiàn)工作內(nèi)容重疊、交叉，從而導(dǎo)致兩部門工作對接缺乏效率，互相推諉責任的現(xiàn)象時有發(fā)生。再次，各設(shè)區(qū)的市立法機構(gòu)內(nèi)設(shè)數(shù)量不足。如法制工作委員會內(nèi)設(shè)科室為1～2個，其余工作委員會、專門委員會內(nèi)設(shè)科室數(shù)量多數(shù)為1個，這樣設(shè)置不利于各工作委員會和專門委員會對內(nèi)進行分工、對外承接工作。

（四）立法制度不健全

首先，立法項目來源多種多樣，缺乏嚴格的審查和把關(guān)。從實際來看，許多立法項目本質(zhì)上不是出于客觀的立法需求，是為了平衡各單位、各部門工作要求的產(chǎn)物，而且目前人大常委會對立法項目的審查仍側(cè)重于形式審查，對有的項目實質(zhì)要件審查不嚴格。其次，各設(shè)區(qū)的市法案起草的立法規(guī)定不統(tǒng)一，尤其是新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市在法案起草過程中沒有形成有效的制度安排，法案起草過程較為隨意。同時，不同法案的起草程序也各不一樣，缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)定。再次，社會公眾參與制度不夠完善。各設(shè)區(qū)的市雖然都規(guī)定了社會公眾參與制度，但是對于公眾參與的范圍、程度、效果、反饋等方面沒有作出詳細規(guī)定，由于缺乏與社會公眾參與制度相配套的立法制度，致使公眾參與流于表面。最后，立法評估和監(jiān)督制度缺乏。立法評估制度缺乏是指對立法項目的評估論證主體、組織方法、評估論證的范圍、程序等缺乏剛性規(guī)定。立法后實施效果的評估也較為隨意，缺乏專業(yè)性、周期性的評估報告。在立法監(jiān)督制度方面則存在備案審查細則、監(jiān)督程序、違法程序的懲戒措施規(guī)定等不明確的問題。

三、設(shè)區(qū)的市地方立法能力提升路徑

（一）創(chuàng)新立法理念

首先，必須堅持依法治國的法治理念?；诟髟O(shè)區(qū)的市的具體情況不同，要全面綜合考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域之間，以及經(jīng)濟、社會之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進治理體系和治理能力法治化，把切實保障和維護人民群眾根本利益的政策和經(jīng)驗以地方法規(guī)的形式確立下來。其次，要堅持人大主導(dǎo)立法的立法理念。由人大承擔主要的立法工作，尤其是立法起草工作，如增加牽頭起草法案的數(shù)量，逐漸減少由政府起草法案的數(shù)量。對于必須由政府起草的法案，人大的立法機構(gòu)要提前介入，把控草案的起草質(zhì)量。地方人大常委會還可以通過委托高水平第三方法律平臺的方式起草法案，增強法案的科學(xué)性和公正性。再次，要堅持權(quán)責統(tǒng)一。人大在立法過程中，要注重各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡，充分體現(xiàn)和維護社會公平正義。既要賦予行政部門治理地方的行政權(quán)限，又要制約和監(jiān)督行政權(quán)力的行使，防止出現(xiàn)部門利益的“合法化”，杜絕公權(quán)力對經(jīng)濟活動和社會生活的不當干預(yù)。最后，要突出地方特色。人大在立法的過程中，要專注于當?shù)氐木唧w情況和實際需要，加大對當?shù)厍闆r的調(diào)查研究，使法規(guī)的設(shè)計更“接地氣”，更符合當?shù)氐膶嶋H需要。只有這樣，才能使法規(guī)在具體的執(zhí)行過程中更具操作性和針對性，更好地解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的實際問題。

（二）優(yōu)化立法人才配置

首先，要優(yōu)化人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)。一要通過新增編制或者內(nèi)部選聘的方式，吸納年輕的立法人才，以此優(yōu)化人大常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)，同時可以根據(jù)新修改的《公務(wù)員法》建立彈性退休制度，促使人大常委會工作人員年輕化、專業(yè)化。二要完善法律職業(yè)準入制度，促使地方立法者職業(yè)化。要嚴把立法工作人員“入口關(guān)”，參考法律執(zhí)業(yè)能力，把通過法律職業(yè)資格考試作為他們進入立法隊伍的重要考量。探索建立立法執(zhí)業(yè)資格制度，逐步減少沒有取得立法執(zhí)業(yè)資格者參與立法活動的比例。三要增加專職委員比例，合理配備兼職委員。目前各設(shè)區(qū)的市人大專職委員較少，導(dǎo)致人大常委會日常駐會人員不足。因此，有必要增加專職委員比例，并選聘具有專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗的專家或行業(yè)代表作為兼職委員，以此來應(yīng)對各地繁重的立法工作需求。其次，要培養(yǎng)、引進專業(yè)人才。一是設(shè)區(qū)的市的人大常委會要開啟人才引進綠色通道，以聘任方式選擇高水平、高學(xué)歷法律人才進入立法隊伍。另外還可以通過調(diào)任、選拔等方式從法官、檢察官及其他司法工作人員中選任經(jīng)驗豐富的法律工作者，以充實立法工作隊伍。二要科學(xué)制定培訓(xùn)計劃，積極拓寬人才培養(yǎng)渠道，使立法人才數(shù)量較快增長，質(zhì)量不斷提高。要組織立法人員參加法律專業(yè)知識講座，學(xué)習(xí)和討論立法事務(wù)，通過基層培訓(xùn)掛職、實地調(diào)研、出國進修等方式，進一步開闊視野，深化對本市市情的認識，提高立法人員把握全局、解決立法工作中復(fù)雜問題的能力，督促其汲取先進省市的立法經(jīng)驗。完善激勵機制，鼓勵在職人員進行深入的法學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)，對通過法律職業(yè)資格考試的在職人員給予一定的獎勵。三是設(shè)區(qū)的市的人大常委會應(yīng)充分利用其建立的立法咨詢專家?guī)?，在立法的各個環(huán)節(jié)咨詢專家的意見，重視專家的建議，發(fā)揮專家的作用。

（三）合理設(shè)置立法機構(gòu)

首先，合理設(shè)置立法機構(gòu)名稱、數(shù)量。一是設(shè)區(qū)的市應(yīng)根據(jù)需要設(shè)置工作委員會和專門委員會，以便與上級人大相關(guān)部門進行對接。二是根據(jù)需要設(shè)置與立法權(quán)限相對應(yīng)的專門委員會，如城市建設(shè)和環(huán)境保護委員會、歷史和文化委員會等。三是適當設(shè)置專門的立法調(diào)研機構(gòu)和立法征求意見部門，實行立法秘書或者專職工作助手制度，為人大常委會和專門委員會組成人員更好地履行立法職能提供專業(yè)服務(wù)。其次，要制定人大常委會工作條例。設(shè)區(qū)的市應(yīng)盡快制定人大常委會工作條例，及時總結(jié)常委會工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，以地方性法規(guī)的形式加以固定，明確常委會的組織框架和職責劃分，使常委會具體工作流程簡明清晰。針對常委會工作中存在的問題，應(yīng)以制度供給方式提出解決路徑。再次，要增加內(nèi)設(shè)機構(gòu)。各設(shè)區(qū)的市人大立法機構(gòu)要在設(shè)置法制工作委員會和法制委員會的基礎(chǔ)上，根據(jù)立法工作實際劃分下設(shè)機構(gòu)，必要時可以增設(shè)下設(shè)機構(gòu)，如承擔較重立法任務(wù)的法制工作委員會設(shè)置3～4個內(nèi)設(shè)機構(gòu)較為合適。同時，可以按照工作需要增設(shè)公眾參與辦公室或立法評估監(jiān)督辦公室等機構(gòu)。

（四）建立健全立法制度

首先，要建立立法項目審查制度，由各市人大常委會主任會議嚴格把關(guān)立法項目，根據(jù)本地實際情況結(jié)合立法資源把控立法項目的難易搭配，減少立法時機不合適或者可行性不強的項目設(shè)立。其次，要建立統(tǒng)一的立法起草程序，可以由省一級的人大常委會規(guī)定或批準各市的立法起草程序。立法起草程序要綜合考慮起草主體的適格性和專業(yè)性、立法意圖的明確性、立法起草語言和技術(shù)的規(guī)范性、立法內(nèi)容的實用性和可行性等。再次，要健全社會公眾參與機制，通過多種方式、多種渠道鼓勵公眾參與立法，并建立公眾意見反饋制度，對公眾質(zhì)疑進行解釋和說明。最后，要建立立法監(jiān)督和立法評估制度，堅持圍繞立法中的關(guān)鍵條款開展“點穴式”執(zhí)法檢查;每年選定一定數(shù)量的地方性法規(guī)開展立法后評估。通過檢查和評估，進一步完善法規(guī)執(zhí)行中的制度設(shè)計、操作流程等，以此作為修改或者廢止該法規(guī)的依據(jù)。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 李 雯