高玉海 呂景和 孫宇

[摘 要] 上海、廣東、福建、重慶、陜西、河南和遼寧等省市加快政府職能轉(zhuǎn)變、持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、創(chuàng)新監(jiān)管新模式、拓展對(duì)外開放領(lǐng)域等建設(shè)自貿(mào)區(qū)的做法值得黑龍江省借鑒。黑龍江省利用自貿(mào)區(qū)政策，推動(dòng)深度參與“一帶一路”建設(shè)還面臨著體制機(jī)制創(chuàng)新仍需提質(zhì)提速、構(gòu)建差異化全國(guó)首創(chuàng)的難度較大、突出對(duì)俄及東北亞對(duì)外開放優(yōu)勢(shì)的任務(wù)艱巨、現(xiàn)有人事制度將影響自貿(mào)區(qū)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力等障礙與難點(diǎn)。黑龍江省搶抓自貿(mào)區(qū)獲批機(jī)遇，深度參與“一帶一路”建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化國(guó)內(nèi)外政策對(duì)接溝通、加快互聯(lián)互通設(shè)施建設(shè)、提升貿(mào)易投資便利化自由化水平、大力發(fā)展跨境產(chǎn)業(yè)合作、推動(dòng)境內(nèi)外區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、筑牢人文交流基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 黑龍江自貿(mào)區(qū);外省建設(shè)經(jīng)驗(yàn);障礙與難點(diǎn);推進(jìn)措施與建議

[中圖分類號(hào)] F640[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）02-0001-05

Abstract： Heilongjiang could borrow lessons from its peers， like? the city of Shanghai， and the provinces of Guangdong， Fujian， Chongqing， Shanxi， Henan and Liaoning in transforming government's role， improving business environment， innovating market regulation and expanding areas of openning up to the outside world， so as to better develop its pilot free trade zones and deeply involve in national Belt and Road Initiative. In addition， Heilongjiang should work hard in raising the quality and speed of institutional innovation， formulating indigenous and differentiated policies， leashing potential of openning up to Russia Federation and Northeast Asia countries， and reforming current personnel management system to spur the development of pilot FTZs. And Moreover， Heilongjiang should make efforts to improve compatibility of its polices with international practies， speed up the development of facilites for inter-connection and accessiblity， elevate the level of investment liberalization and trade facilitation， enhance the cross-boder industrial cooperation for the regional coordinated development， and lay a solid foundation for cultural and people-to-people exchanges.

Key words： Heilongjiang Pilot Free Trade Zones， development experience of other provinces， obstacles and difficulties， measures and advices

2019年8月26日，中國(guó)（黑龍江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案獲得國(guó)家批復(fù)，8月30日舉行了揭（授）牌儀式暨建設(shè)動(dòng)員大會(huì)。9月17日、28日和29日，黑河、哈爾濱和綏芬河片區(qū)分別舉行了掛牌儀式。黑龍江自貿(mào)區(qū)獲批之后，課題組先后到綏芬河、哈爾濱、黑河和沈陽(yáng)、營(yíng)口、大連、廈門、武漢等自貿(mào)片區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，通過(guò)召開座談會(huì)、考察項(xiàng)目和收聽專家講解等方式，發(fā)現(xiàn)黑龍江省利用自貿(mào)區(qū)獲批機(jī)遇，深度參與“一帶一路”建設(shè)還面臨諸多難題，需全省各級(jí)部門合力破解。

一、外省自貿(mào)區(qū)建設(shè)做法與經(jīng)驗(yàn)

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

陜西自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新辦稅模式，建立容缺受理機(jī)制，壓縮申報(bào)事項(xiàng)，開通發(fā)票“網(wǎng)上申領(lǐng)、線下配送”平臺(tái)和微信辦稅、在線預(yù)約等掌上服務(wù)產(chǎn)品，讓納稅人少跑路，企業(yè)類納稅人網(wǎng)報(bào)開通率達(dá)98.53%。推出“誠(chéng)信納稅貸”產(chǎn)品，有效降低了誠(chéng)信企業(yè)融資貸款門檻。福建自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新不動(dòng)產(chǎn)登記工作新模式，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記查詢證明、不動(dòng)產(chǎn)登記、房屋交易、申報(bào)納稅“四合一”工作模式，并推出了網(wǎng)頁(yè)版、手機(jī)版、自助申報(bào)終端三個(gè)網(wǎng)上辦事平臺(tái)，實(shí)行“外網(wǎng)提交、內(nèi)網(wǎng)審核、現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)”不見面審核工作模式。福建自貿(mào)區(qū)平潭片區(qū)在投資管理體制改革“并聯(lián)審批”的基礎(chǔ)上實(shí)施“綜合審批”，將投資建設(shè)項(xiàng)目從招商對(duì)接到竣工驗(yàn)收涉及的所有行政審批事項(xiàng)整合為規(guī)劃選址與用地、項(xiàng)目評(píng)審與核準(zhǔn)備案、設(shè)計(jì)審查與施工許可、統(tǒng)一竣工驗(yàn)收等4個(gè)階段，每一個(gè)階段均采取“一表申請(qǐng)、一口受理、并聯(lián)審查、一章審批”的綜合審批。同時(shí)將各個(gè)階段辦理情況全過(guò)程納入績(jī)效考核，并實(shí)行“超時(shí)默認(rèn)”、“缺席默認(rèn)”績(jī)效管理倒逼機(jī)制，最大限度優(yōu)化投資項(xiàng)目審批辦理流程。通過(guò)實(shí)施“四個(gè)一”模式的“綜合審批”，使投資建設(shè)項(xiàng)目的審批辦理時(shí)限壓縮到93個(gè)工作日以內(nèi)，整體行政效能提高近3倍。

（二）加大改革創(chuàng)新力度，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略

上海自貿(mào)區(qū)對(duì)接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)規(guī)劃，以保稅片區(qū)外高橋港、洋山港、浦東機(jī)場(chǎng)三大國(guó)際交通樞紐為重點(diǎn)，推進(jìn)與蘇州港、舟山港協(xié)同發(fā)展，共建長(zhǎng)三角港口集群，率先形成相應(yīng)配套政策和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2013年掛牌伊始即出臺(tái)全國(guó)首張外商投資負(fù)面清單，經(jīng)4次修訂，長(zhǎng)度從最初的190條縮短至目前的45條，外資企業(yè)注冊(cè)登記時(shí)間由30天左右壓縮到3個(gè)工作日內(nèi)。陜西自貿(mào)區(qū)狠抓特色改革創(chuàng)新，圍繞“一帶一路”特色試點(diǎn)任務(wù)，堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，突出需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，聚焦難點(diǎn)堵點(diǎn)，積極探索差別化改革，形成118個(gè)制度創(chuàng)新案例。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)揮沿海近臺(tái)優(yōu)勢(shì)，福州片區(qū)、廈門片區(qū)創(chuàng)率先實(shí)施《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，推進(jìn)金融、醫(yī)療、旅游、人力資源等50多個(gè)領(lǐng)域?qū)ε_(tái)開放，允許臺(tái)灣建筑、醫(yī)療、旅游等服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)開展業(yè)務(wù)，構(gòu)建閩臺(tái)合作新模式，成為深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作示范區(qū)。重慶、四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依托“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶連接點(diǎn)重要區(qū)位，建設(shè)西部開放門戶城市、西部國(guó)際開放通道樞紐，實(shí)現(xiàn)西南地區(qū)中歐班列、貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)、商品貨源延伸至上海、江蘇等東部沿海地區(qū)，形成西部、西南地區(qū)內(nèi)陸開放的兩大強(qiáng)勁支撐。河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)圍繞貫通南北、連接?xùn)|西的交通物流體系建設(shè)，推進(jìn)貿(mào)易新經(jīng)濟(jì)、高端裝備制造、汽車零部件、服務(wù)外包等產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。湖北自貿(mào)區(qū)探索跨區(qū)域部門合作機(jī)制，推進(jìn)通關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫制度創(chuàng)新，健全完善技術(shù)性貿(mào)易措施體系，推出20多項(xiàng)稅收服務(wù)創(chuàng)新舉措，在全國(guó)首創(chuàng)涉稅執(zhí)法容缺容錯(cuò)機(jī)制，率先發(fā)布稅收優(yōu)惠政策自享清單，率先實(shí)現(xiàn)出口退稅當(dāng)天申報(bào)、當(dāng)天到賬。廈門自貿(mào)片區(qū)針對(duì)企業(yè)需求推出一系列自貿(mào)創(chuàng)新支持措施，先后推出“修理物品+保稅倉(cāng)庫(kù)”、法檢維修航材“預(yù)報(bào)備+集中查驗(yàn)”等措施。率先在全國(guó)試驗(yàn)“航材包修轉(zhuǎn)包區(qū)域流轉(zhuǎn)”創(chuàng)新業(yè)務(wù)，形成以太古飛機(jī)整機(jī)維修為龍頭，發(fā)動(dòng)機(jī)、起落架、航電設(shè)備等部附件維修集聚的一站式維修基地。據(jù)廈門海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2019年1-8月，共有322架次飛機(jī)進(jìn)出境維修，同比增長(zhǎng)17.5%。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管新模式，促進(jìn)跨境電商規(guī)范發(fā)展

河南自貿(mào)區(qū)鄭州片區(qū)海關(guān)監(jiān)管部門本著“以交易真實(shí)性為重點(diǎn)、以電商企業(yè)為單元”的監(jiān)管原則，將海關(guān)正面監(jiān)管無(wú)縫嵌入企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，建立以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判為重點(diǎn)的事前防控模式，以交易真實(shí)性核查為重點(diǎn)的事中監(jiān)管模式，以網(wǎng)上巡查、大數(shù)據(jù)分析為重點(diǎn)的事后監(jiān)管模式為主體的較為完備的跨境電商零售進(jìn)口事前、事中、事后正面監(jiān)管模式，以規(guī)范促發(fā)展，存優(yōu)汰劣，促進(jìn)了新興業(yè)態(tài)規(guī)范健康發(fā)展。鄭州片區(qū)跨境電商首創(chuàng)“1210網(wǎng)購(gòu)保稅”進(jìn)出口監(jiān)管服務(wù)模式，跨境電商通關(guān)能力實(shí)現(xiàn)50單/秒，日處理能力達(dá)500萬(wàn)單，集聚了全球近4萬(wàn)種產(chǎn)品，基本建成全球網(wǎng)購(gòu)商品集疏分撥中心。廣東自貿(mào)區(qū)由境內(nèi)的海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫部門牽頭，會(huì)同商務(wù)、發(fā)改等部門，簡(jiǎn)化口岸環(huán)節(jié)，對(duì)跨境電商企業(yè)及商品實(shí)行網(wǎng)上備案并實(shí)施“一點(diǎn)備案，全關(guān)通用”的管理辦法，對(duì)電商商品出入境實(shí)施全申報(bào)管理，對(duì)進(jìn)口保稅貨物實(shí)施“先放后征”的快速通關(guān)模式，建立跨境電商質(zhì)量追溯體系并推行跨境電商第三方采信制度，構(gòu)建了較為完備的事前評(píng)估、入?yún)^(qū)備案、第三方檢測(cè)、事后追溯等閉環(huán)監(jiān)督管理體系。既方便企業(yè)申報(bào)和實(shí)現(xiàn)商品“源頭可溯、去向可查”，又大幅提升檢驗(yàn)檢疫效率，有效地促進(jìn)了片區(qū)跨境電商產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）對(duì)外開放全方位拓展，融入國(guó)際格局

在廈門片區(qū)僅廈門港就有52條航線途經(jīng)“一帶一路”沿線，與18個(gè)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的38座港口有航務(wù)往來(lái)。河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地為目標(biāo)，推動(dòng)空中、陸上、網(wǎng)上絲綢之路建設(shè)，對(duì)接海上絲綢之路，構(gòu)建起“四路并舉”的開放通道。鄭州國(guó)際陸港建成進(jìn)口水果、冰鮮水產(chǎn)品、食用水生動(dòng)物、澳洲活牛、肉類、汽車整車指定口岸以及國(guó)際郵件鄭州經(jīng)轉(zhuǎn)口岸、進(jìn)境糧食口岸等8個(gè)功能口岸，中歐班列實(shí)現(xiàn)每周“去九回八”常態(tài)化均衡開行。湖北自貿(mào)區(qū)吸引聚集全球創(chuàng)新資源，支持國(guó)內(nèi)國(guó)際領(lǐng)先的相關(guān)研發(fā)機(jī)構(gòu)、總部、產(chǎn)業(yè)組織落戶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)不同運(yùn)輸方式、不同企業(yè)間信息的開放共享和互聯(lián)互通，成都國(guó)際地區(qū)航線已增至111條，打通了7條國(guó)際鐵路通道和5條國(guó)際海鐵聯(lián)運(yùn)通道，站點(diǎn)遍布境外22個(gè)城市、境內(nèi)14個(gè)城市，借力中歐班列與228個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了經(jīng)貿(mào)關(guān)系。重慶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2018年中歐班列開行1442列，主要貨物從筆電產(chǎn)品、汽車零部件、通訊設(shè)備拓展到化工品、食品、冷鏈、醫(yī)藥及醫(yī)藥器械等，重慶以外地區(qū)的貨源占比近60%，集拼集運(yùn)模式、寬軌段集并運(yùn)輸模式在全國(guó)推廣。

二、黑龍江省自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的障礙與難點(diǎn)

（一）體制機(jī)制創(chuàng)新仍需提質(zhì)提速

一是管理機(jī)構(gòu)職能需要進(jìn)一步理順。哈爾濱、黑河和綏芬河自貿(mào)片區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要依托哈爾濱新區(qū)、黑河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和綏芬河綜合保稅的原有機(jī)構(gòu)組建，原有的工作人員對(duì)自貿(mào)區(qū)復(fù)制推廣創(chuàng)新設(shè)計(jì)、政策把握等還不十分熟悉，往往用慣性思維和辦事方法處理自貿(mào)區(qū)事務(wù)，缺乏對(duì)自貿(mào)區(qū)的認(rèn)知，理順“新政”與“舊政”的關(guān)系尚需適應(yīng)過(guò)程。二是體制機(jī)制創(chuàng)新亟需提質(zhì)。近年來(lái)，國(guó)家相繼批復(fù)在黑龍江省建立哈爾濱國(guó)家級(jí)新區(qū)、綏芬河—東寧國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、綏芬河綜合保稅區(qū)、哈爾濱綜合保稅區(qū)等國(guó)家級(jí)政策區(qū)域，但經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，這些國(guó)家級(jí)政策區(qū)域建設(shè)發(fā)展不盡人意。從省級(jí)層面看，總結(jié)過(guò)去的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，按照過(guò)去的建設(shè)思路和發(fā)展構(gòu)想以及當(dāng)前體制機(jī)制創(chuàng)新力度，不能夠有效支撐自貿(mào)區(qū)的發(fā)展建設(shè)，甚至?xí)欢ǔ潭壬袭a(chǎn)生阻礙。未來(lái)在自貿(mào)區(qū)建設(shè)上需要進(jìn)一步深化體制機(jī)制創(chuàng)新，才能充分激發(fā)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的活力。當(dāng)前，黑龍江省需要針對(duì)過(guò)去的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，避免在自貿(mào)區(qū)建設(shè)的道路上重蹈覆轍。三是系統(tǒng)協(xié)作體系仍需完善。從部門和市地間系統(tǒng)協(xié)作看，自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要多部門聯(lián)動(dòng)、多地區(qū)協(xié)作的系統(tǒng)工程。目前在省內(nèi)部門之間、上下級(jí)政府之間，缺少統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)高效的工作推進(jìn)體系，信息滯后、落實(shí)不暢、各行其是的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，個(gè)別干部在自貿(mào)區(qū)建設(shè)上缺乏干事創(chuàng)業(yè)主動(dòng)性，甚至有的干部存在畏難情緒，認(rèn)為將來(lái)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的任務(wù)重、難度大，而且很難完成國(guó)家考核任務(wù)。這種思想的存在，將嚴(yán)重影響干部的工作積極性，不利于自貿(mào)區(qū)建設(shè)。

（二）構(gòu)建差異化全國(guó)首創(chuàng)的難度較大

自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，不可能一蹴而就。目前我國(guó)自貿(mào)區(qū)已批復(fù)18個(gè)，相關(guān)自貿(mào)區(qū)建設(shè)已經(jīng)提供了示范樣板和成功的改革案例，在政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新方面已經(jīng)取得重大突破和優(yōu)異成績(jī)。黑龍江省為國(guó)家第五批建設(shè)的自貿(mào)區(qū)，在已有的創(chuàng)新基礎(chǔ)上，再實(shí)現(xiàn)“首創(chuàng)”的難度加大。另外，黑龍江省是全國(guó)首批沿邊省份建設(shè)的自貿(mào)區(qū)，國(guó)內(nèi)沒有現(xiàn)成的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，必須要經(jīng)歷從無(wú)到有、從零到有的探索過(guò)程，這也為黑龍江省自貿(mào)區(qū)建設(shè)增加了難度。

（三）突出對(duì)俄及東北亞對(duì)外開放優(yōu)勢(shì)的任務(wù)艱巨

從目前看，黑龍江省打造面向俄羅斯及東北亞對(duì)外開放窗口的任務(wù)距離自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的要求還有差距。一是構(gòu)建面向俄羅斯及東北亞的交通物流樞紐的任務(wù)還未完成，特別是黑龍江大橋建成后，現(xiàn)有的黑河至綏化鐵路仍屬地方鐵路，運(yùn)力不足、運(yùn)輸成本高，不能夠滿足自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要。以綏芬河--滿洲里--俄羅斯--歐洲鐵路和綏芬河--俄遠(yuǎn)東港口陸海聯(lián)運(yùn)為主的戰(zhàn)略通道還未完全打通，未來(lái)給黑龍江省自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來(lái)發(fā)展障礙。二是進(jìn)口能源資源國(guó)家儲(chǔ)備基地尚未建立。中俄原油管道已經(jīng)正式運(yùn)營(yíng)，中俄東線天然氣管道建設(shè)也已接近尾聲，但目前國(guó)家仍未批復(fù)在黑龍江省建立進(jìn)口能源資源國(guó)家儲(chǔ)備基地，既不利于黑龍江省對(duì)俄石化產(chǎn)業(yè)合作，也不利于黑龍江省解決“油頭”，發(fā)展“化尾”，延伸石化產(chǎn)業(yè)鏈。三是境外園區(qū)發(fā)展受限。境外園區(qū)是黑龍江省參與“一帶一路”建設(shè)的重要平臺(tái)，但目前黑龍江省在俄建設(shè)的園區(qū)多數(shù)存在規(guī)劃不完善、缺乏現(xiàn)代管理意識(shí)、法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、融資困難、融資成本高等諸多障礙亟待解決。四是尚未建成全國(guó)對(duì)俄貿(mào)易投資結(jié)算中心。盡管黑龍江省是全國(guó)對(duì)俄貿(mào)易大省，但在外貿(mào)融資擔(dān)保、跨境金融結(jié)算、內(nèi)保外貸等方面還存在著與自貿(mào)區(qū)建設(shè)銜接不夠匹配的問(wèn)題。

（四）現(xiàn)有人事制度將影響自貿(mào)區(qū)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力

通過(guò)調(diào)研我們了解到，營(yíng)口自貿(mào)區(qū)深化干部人事制度改革，市委市政府下發(fā)了《關(guān)于全面深化營(yíng)口片區(qū)人事制度改革的實(shí)施意見》，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)采用打破身份障礙、實(shí)行全員聘用;總量控編、員額動(dòng)態(tài)管理;改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、按需因事設(shè)崗;工資總量調(diào)控、落實(shí)自助分配;科學(xué)考評(píng)、績(jī)效管理等辦法，并引入第三方咨詢顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，對(duì)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及個(gè)人進(jìn)行管理和考核，并將績(jī)效考核結(jié)果與獎(jiǎng)金掛鉤、與職務(wù)晉升掛鉤，充分激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。反觀黑龍江省自貿(mào)區(qū)人事制度來(lái)看，哈爾濱片區(qū)和黑河片區(qū)在原有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上成立或翻牌，其編制管理、工資收入、績(jī)效考核等跟以往沒有差別，缺乏對(duì)管委會(huì)干部的激勵(lì)，進(jìn)而影響自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程。此外，黑河、綏芬河作為沿邊口岸城市，常住人口少，綏芬河常住人口僅10萬(wàn)人，黑河常住人口也不過(guò)20萬(wàn)人，人口、人才的流動(dòng)性大。自貿(mào)區(qū)片區(qū)成立以后，外貿(mào)、金融、法律、外語(yǔ)等領(lǐng)域的人才嚴(yán)重短缺，并已成為當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的最迫在眉睫的問(wèn)題。

（五）內(nèi)外協(xié)調(diào)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)

從對(duì)外協(xié)調(diào)方面來(lái)看，與俄蒙協(xié)調(diào)機(jī)制需要強(qiáng)化提升。黑龍江省與毗鄰的俄羅斯州區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制有一定的基礎(chǔ)，但具體的跨境事務(wù)協(xié)調(diào)、智庫(kù)合作、企業(yè)對(duì)接等方面還缺乏更為有效的機(jī)制。而與蒙古國(guó)的協(xié)調(diào)關(guān)系更為薄弱，貿(mào)易和投資合作的對(duì)接渠道則更窄，對(duì)于未來(lái)黑龍江省建設(shè)自貿(mào)區(qū)存在一定障礙。從對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)方面來(lái)看，與吉林、遼寧、內(nèi)蒙古三省區(qū)有首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)制度，也有一定的合作發(fā)展意向，但具體的產(chǎn)業(yè)合作、項(xiàng)目建設(shè)落實(shí)的不多。尤其是共同參與“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)合作、平臺(tái)共建等跨省協(xié)調(diào)合作還很不充分。黑龍江省與廣東省的對(duì)口合作，也需要向產(chǎn)業(yè)協(xié)作、市場(chǎng)對(duì)接的實(shí)施層面去協(xié)調(diào)推進(jìn)，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、思路措施與對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化國(guó)內(nèi)外政策對(duì)接溝通

一是與已有對(duì)外開放政策對(duì)接。在進(jìn)一步用足用好哈爾濱新區(qū)、綏芬河?xùn)|寧重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)等政策的同時(shí)，要認(rèn)真做好已有政策與自貿(mào)區(qū)政策的對(duì)接，做好“新政”與“舊政”的承接銜接，切勿以“新政”替代“舊政”。采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”、“走出去”的方式，通過(guò)中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)、中俄博覽會(huì)、東方經(jīng)濟(jì)論壇及駐俄、日韓等東北亞國(guó)家使領(lǐng)館宣傳推介黑龍江自貿(mào)區(qū)政策，使更多的國(guó)內(nèi)企業(yè)了解黑龍江省建設(shè)自貿(mào)區(qū)、深度參與“一帶一路”建設(shè)的新政策、新思路和新舉措。二是與俄羅斯遠(yuǎn)東開發(fā)政策對(duì)接。在“一帶一路”與“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”對(duì)接的框架內(nèi)，爭(zhēng)取將黑龍江自貿(mào)區(qū)政策納入中俄國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)接機(jī)制加以推進(jìn)，充分發(fā)揮哈爾濱和符拉迪沃斯托克兩個(gè)中心城市在遠(yuǎn)東與東北合作中的梯次帶動(dòng)作用，加快推進(jìn)以對(duì)俄合作為重點(diǎn)的黑龍江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。依托黑河、綏芬河自貿(mào)片區(qū)實(shí)行境內(nèi)關(guān)外的更加開放的模式，打造邊境“自由貿(mào)易港”，契合俄羅斯“自由港”優(yōu)惠政策，以此強(qiáng)力利好促進(jìn)“兩港”的互動(dòng)發(fā)展。探索在招商引資、貨物通關(guān)、人員簽證等制度的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中俄政策的深度對(duì)接。三是與韓國(guó)對(duì)外發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接。謀劃韓國(guó)在試驗(yàn)區(qū)設(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，辦理赴韓國(guó)的商務(wù)、旅游和就業(yè)簽證。建議深挖《中韓自貿(mào)協(xié)定》對(duì)黑龍江省的機(jī)遇，探尋“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”與“歐亞倡議”政策共同點(diǎn)，探尋兩者關(guān)聯(lián)性。建議做優(yōu)對(duì)韓通道，依托“哈綏符釜”通道，發(fā)揮好陸海聯(lián)運(yùn)通道與韓國(guó)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)互聯(lián)互通的作用，多渠道向韓國(guó)交通部門和運(yùn)輸相關(guān)企業(yè)充分宣傳推廣陸海聯(lián)運(yùn)通道建設(shè)的基本思路和具體規(guī)劃內(nèi)容，擴(kuò)大對(duì)韓物流合作。以推進(jìn)中韓自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，在自貿(mào)區(qū)片區(qū)建設(shè)中韓國(guó)際合作示范區(qū)，推進(jìn)共建中韓經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)。四是與蒙古國(guó)“發(fā)展之路”戰(zhàn)略對(duì)接。深入開展黑龍江省參與“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)與蒙古國(guó)“發(fā)展之路”戰(zhàn)略對(duì)接的聯(lián)合研究，深入探討經(jīng)貿(mào)、人文等領(lǐng)域合作的思路措施，推動(dòng)黑龍江省對(duì)蒙全方位合作取得務(wù)實(shí)成效。根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，建立健全中蒙毗鄰地區(qū)地方政府合作機(jī)制，開展與蒙古國(guó)相關(guān)部門之間的信息交流，及時(shí)準(zhǔn)確地為政府提供決策咨詢服務(wù)，促進(jìn)政策溝通。

（二）加快互聯(lián)互通設(shè)施建設(shè)

一是構(gòu)建哈爾濱國(guó)際物流樞紐。加快哈爾濱國(guó)際航空樞紐建設(shè)，積極爭(zhēng)取開通更多擁有第五航權(quán)的國(guó)際航線，進(jìn)一步拓展對(duì)俄及日韓歐美合作領(lǐng)域。著力構(gòu)建以哈爾濱為樞紐，滿洲里、綏芬河、黑河和同江為節(jié)點(diǎn)的扇形國(guó)際物流集疏運(yùn)體系。加快哈牡快速鐵路建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)齊齊哈爾至滿洲里快速鐵路，形成以哈爾濱為中心的東出綏芬河，西進(jìn)滿洲里的雙向互濟(jì)快速鐵路網(wǎng)絡(luò)。抓緊設(shè)立內(nèi)陸無(wú)水港，拓展食用水生動(dòng)物、肉類、整車進(jìn)口等口岸功能，不斷擴(kuò)大哈歐、哈俄班列的運(yùn)輸規(guī)模。在充分利用松花江水運(yùn)開展同日本、韓國(guó)的江海聯(lián)運(yùn)的基礎(chǔ)上，謀劃利用松花江從俄羅斯尼古拉耶夫斯克出海，北向經(jīng)過(guò)白令海峽到達(dá)北冰洋的新的江海聯(lián)運(yùn)通道。在充分利用“哈綏符釜”通道開展南向內(nèi)貿(mào)貨物跨境運(yùn)輸，積極爭(zhēng)取增加內(nèi)貿(mào)貨物跨境運(yùn)輸入境口岸數(shù)量的基礎(chǔ)上，要超前研究利用“哈綏符釜”通道開展北向國(guó)際運(yùn)輸?shù)目尚行?，通過(guò)利用俄羅斯符拉迪沃斯托克自由港，開展北向經(jīng)過(guò)日本海、韃靼海峽和白令海峽，到達(dá)北冰洋的北極航道。二是打造黑河沿邊口岸物流樞紐。在改造升級(jí)北黑鐵路、加快黑河跨境公路大橋建設(shè)的基礎(chǔ)上，超前謀劃跨境鐵路大橋和國(guó)際陸海聯(lián)運(yùn)通道，推進(jìn)哈爾濱--黑河--布拉戈維申斯克--雅庫(kù)茨克--北冰洋國(guó)際運(yùn)輸大通道建設(shè)，構(gòu)筑互聯(lián)互通的跨境“冰上絲綢之路”。依托黑河保稅物流中心（B型），申請(qǐng)升級(jí)為黑河綜合保稅區(qū)。依托黑河黑龍江大橋及月星集團(tuán)投資建設(shè)的中俄跨境綜合物流樞紐項(xiàng)目，打造國(guó)際物流運(yùn)輸體系。三是對(duì)接俄羅斯“濱海1號(hào)”國(guó)際運(yùn)輸走廊。加快牡綏鐵路電氣化改造和哈牡快速鐵路建設(shè)，推動(dòng)與俄羅斯“濱海1號(hào)”國(guó)際運(yùn)輸通道建設(shè)對(duì)接。推進(jìn)綏芬河至符拉迪沃斯托克高速鐵路、公路建設(shè)，打造陸上邊境口岸型國(guó)家物流樞紐，升級(jí)改造東寧--琿春相關(guān)路段，構(gòu)建以鐵路、公路、航空于一體的物流樞紐，共同打造服務(wù)東北亞、全國(guó)的開發(fā)開放戰(zhàn)略平臺(tái)，為“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系。

（三）提升貿(mào)易投資便利化自由化水平

一是探索貿(mào)易便利化領(lǐng)域創(chuàng)新。黑龍江省自貿(mào)區(qū)在改革創(chuàng)新過(guò)程中，要呼應(yīng)市場(chǎng)主體訴求，以各類企業(yè)主體的發(fā)展（包括獲得更多商機(jī)、業(yè)務(wù)開展更加便利、企業(yè)未來(lái)發(fā)展前景更加廣闊），來(lái)衡量制度創(chuàng)新的紅利，以便吸引更多的企業(yè)來(lái)自貿(mào)區(qū)開展業(yè)務(wù)。以貿(mào)易便利化、投資自由化為重點(diǎn)先行先試，力爭(zhēng)為國(guó)家在東北亞地區(qū)開展國(guó)際合作探索新興模式，積累更多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。探索把中方人員派到俄羅斯對(duì)生鮮乳、肉類、飼草等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫，允許俄方人員到黑龍江省邊境自貿(mào)片區(qū)對(duì)擬出口產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫。不斷拓寬貿(mào)易品種，爭(zhēng)取煤炭、肉類等商品資質(zhì)。探索對(duì)清單內(nèi)貨物進(jìn)入綜合保稅區(qū)免除風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理，爭(zhēng)取對(duì)于出口許可證管理的商品開展委內(nèi)加工模式時(shí)免予驗(yàn)核出口許可證。探索招引國(guó)內(nèi)開展對(duì)美出口家具的生產(chǎn)企業(yè)集聚，將大部分生產(chǎn)工序在綏芬河自貿(mào)片區(qū)內(nèi)完成，出口到俄羅斯境外園區(qū)進(jìn)行組裝，組裝后可視同俄羅斯原產(chǎn)地家具，出口到美國(guó)不征收高額關(guān)稅。充分利用中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)、中俄博覽會(huì)等平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大從“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)口肉類、油菜籽、亞麻籽、大豆等商品。二是探索互市貿(mào)易區(qū)政策突破。國(guó)辦發(fā)[2019]46號(hào)文件支持互貿(mào)發(fā)展，增加了互貿(mào)進(jìn)口國(guó)別，并允許互貿(mào)進(jìn)口商品落地加工，積極落實(shí)此項(xiàng)政策，將互貿(mào)區(qū)、跨合區(qū)與保稅政策相結(jié)合，形成制度創(chuàng)新。創(chuàng)新利用國(guó)家互市貿(mào)易區(qū)政策，組建邊民互市貿(mào)易合作社，擴(kuò)大進(jìn)口規(guī)模。將通過(guò)互市貿(mào)易進(jìn)口的生活用品，每人每日8000元免稅額度增加至2萬(wàn)元。互貿(mào)商品種類按照負(fù)面清單管理，凡是負(fù)面清單以外的商品，原則上都允許通過(guò)互市貿(mào)易進(jìn)口。三是探索金融服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新。積極探索盧布使用、管理和跨境運(yùn)輸以及人民幣結(jié)算等方面創(chuàng)新舉措，爭(zhēng)取各個(gè)銀行在自貿(mào)片區(qū)內(nèi)新設(shè)分行或營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu);探索自貿(mào)片區(qū)銀行享受省級(jí)銀行權(quán)限，享受最優(yōu)匯率，增加貸款審批額度，放寬企業(yè)融資授信。四是探索投資自由化領(lǐng)域創(chuàng)新。支持自貿(mào)區(qū)圍繞俄日韓及“一帶一路”沿線國(guó)家制定境外投資便利化措施，形成區(qū)內(nèi)外投資政策協(xié)同。加快“負(fù)面清單、一窗受理、并聯(lián)審批、綜合服務(wù)”等投資方面體制改革，加快復(fù)制推廣其他自貿(mào)區(qū)的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索對(duì)接省級(jí)政務(wù)服務(wù)軟件系統(tǒng)，打造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境。

（四）大力發(fā)展跨境產(chǎn)業(yè)合作

一是辟建邊境俄糧加工園區(qū)。根據(jù)國(guó)家興邊富民行動(dòng)規(guī)劃，圍繞產(chǎn)業(yè)興邊富民，大力發(fā)展邊境地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在靠近俄羅斯主要糧食產(chǎn)區(qū)和交通基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的綏芬河、黑河等邊境口岸，設(shè)立糧食進(jìn)口專業(yè)口岸和倉(cāng)儲(chǔ)基地、以‘糧頭食尾‘農(nóng)頭工尾為抓手，依托黑河北豐公司、綏芬河僑興集團(tuán)和東寧宏達(dá)公司等龍頭企業(yè)，建設(shè)集儲(chǔ)存、加工、運(yùn)輸、銷售為一體的俄糧加工園區(qū)。二是利用俄油氣開展精深加工。充分利用黑河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的現(xiàn)有基礎(chǔ)，整合各方面優(yōu)勢(shì)資源，研究東線天然氣管道進(jìn)口有效利用，推動(dòng)天然氣落地加工。依托黑河夢(mèng)蘭星河公司項(xiàng)目，加快邊境油品儲(chǔ)運(yùn)與煉化綜合體項(xiàng)目，大力發(fā)展利用俄油開展精深加工。利用過(guò)境原油管道優(yōu)勢(shì)，在大興安嶺地區(qū)建設(shè)若干個(gè)大型石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，在國(guó)際原油價(jià)格走低的情況下，大量?jī)?chǔ)備俄油，以確保國(guó)家戰(zhàn)時(shí)之需。通過(guò)石油儲(chǔ)備和加工，解決部分就業(yè)，為地方經(jīng)濟(jì)培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，助推黑龍江省由進(jìn)口能源大省向能源強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。三是推動(dòng)優(yōu)勢(shì)行業(yè)開展國(guó)際產(chǎn)能合作。結(jié)合黑龍江省推進(jìn)“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，全面落實(shí)外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，在進(jìn)一步抓好中俄博覽會(huì)、大黑河島國(guó)際貿(mào)易展會(huì)及綏芬河國(guó)際口岸貿(mào)易博覽會(huì)簽約項(xiàng)目落實(shí)的同時(shí)，全面加強(qiáng)黑龍江省同東北亞國(guó)家在農(nóng)機(jī)、食品、消費(fèi)品和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域合作，建設(shè)對(duì)俄羅斯及東北亞全面合作的承載高地。按照產(chǎn)業(yè)鏈分工要求，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的跨境產(chǎn)業(yè)集群，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際產(chǎn)能合作由單項(xiàng)合作轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)鏈合作，由國(guó)內(nèi)配套轉(zhuǎn)向國(guó)際整合與合作。

（五）推動(dòng)境內(nèi)外區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

一是推動(dòng)三個(gè)片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。充分發(fā)揮哈爾濱市對(duì)俄中心城市作用，以哈爾濱片區(qū)為中心，以黑河、綏芬河片區(qū)為支點(diǎn)，構(gòu)建黑龍江自貿(mào)區(qū)扇形開放格局。三個(gè)片區(qū)要與所在區(qū)域及腹地的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等功能區(qū)合作，探索在外貿(mào)進(jìn)出口、招商引資、貿(mào)易投資便利化、口岸管理、境外投融資、復(fù)合型人才培養(yǎng)等方面的協(xié)同機(jī)制，將自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新改革紅利向腹地輻射，形成區(qū)域性的人才鏈、創(chuàng)新鏈、資本鏈、產(chǎn)業(yè)鏈。二是推動(dòng)“兩國(guó)一城”建設(shè)。依托黑河市和布拉戈維申斯克市的比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)各類開放平臺(tái)載體建設(shè)，打造跨境產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)產(chǎn)城融合，建設(shè)中俄產(chǎn)業(yè)開放合作示范區(qū);緊密圍繞“一帶一路”倡議與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，深度對(duì)接“阿穆爾河畔”跨越式發(fā)展區(qū);強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，建設(shè)黑河——布拉戈維申斯克“兩國(guó)一城”中俄邊境合作戰(zhàn)略支點(diǎn)。以自貿(mào)區(qū)獲批為契機(jī)，進(jìn)一步挖掘?qū)Χ砗献鳌①Y源、跨境產(chǎn)業(yè)鏈條等方面發(fā)展?jié)摿?，把黑河市建成我?guó)東北地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、興邊富邊強(qiáng)邊固邊的重要依托城市和邊境城市國(guó)際合作示范區(qū)。三是推動(dòng)自貿(mào)區(qū)與境內(nèi)外園區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。依托綏芬河、黑河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)及其他邊境經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，通過(guò)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與黑龍江省在俄羅斯建立的境外園區(qū)對(duì)接和互動(dòng)形成產(chǎn)業(yè)集聚，使境內(nèi)外園區(qū)各具特色，跨境錯(cuò)位發(fā)展，避免因產(chǎn)業(yè)相同或相近而造成的惡性競(jìng)爭(zhēng)。立足境內(nèi)外園區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，依托龍頭引配套，集聚眾多上下游配套企業(yè)入駐園區(qū)，帶動(dòng)園區(qū)快速形成產(chǎn)業(yè)集聚和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。四是建設(shè)“飛地”經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。為有效避免園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)雷同，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問(wèn)題發(fā)生，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，降低哈爾濱、黑河和綏芬河三個(gè)片區(qū)運(yùn)營(yíng)成本，增加園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益，吸引吉林、遼寧、內(nèi)蒙古及沿海省份企業(yè)到黑龍江自貿(mào)區(qū)建設(shè)“飛地”經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策共享、利益共享，為東北老工業(yè)基地振興增加新動(dòng)能。

（六）筑牢人文交流基礎(chǔ)

一是著力發(fā)展邊境旅游。結(jié)合黑龍江省2981公里邊境線、18個(gè)邊境縣市、15個(gè)邊境口岸以及毗鄰俄羅斯5個(gè)州區(qū)的人口分布實(shí)際情況，加快跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，形成黑龍江省邊境旅游產(chǎn)業(yè)新空間、新亮點(diǎn)。二是培育沿邊重點(diǎn)城市。在黑河市、綏芬河市建立以對(duì)俄經(jīng)貿(mào)合作為特色的專業(yè)學(xué)院或鼓勵(lì)省內(nèi)高校在邊境地區(qū)設(shè)立分校區(qū)或研學(xué)試驗(yàn)基地，聚集人口人才，把黑河市打造成50萬(wàn)人的北疆重鎮(zhèn)，把綏芬河打造成30萬(wàn)人的沿邊城市。通過(guò)大力培養(yǎng)人才、用優(yōu)厚待遇留住人才，推動(dòng)黑河和綏芬河市成為東北地區(qū)乃至東北亞地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。三是培養(yǎng)復(fù)合型人才。復(fù)制和推廣福建、遼寧及上海等自貿(mào)區(qū)涉外人才創(chuàng)新政策，尤其是俄羅斯、朝鮮、蒙古國(guó)等外籍人才永久居留權(quán)申請(qǐng)、外國(guó)留學(xué)生直接就業(yè)及人才后勤保障服務(wù)，為高端人才提供健康、醫(yī)療、就業(yè)、簽證、金融、生活服務(wù)等全方位咨詢服務(wù)。降低自貿(mào)區(qū)國(guó)際人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，按照產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)及產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展的思路，開展全球人才聯(lián)合招聘、全球校園聯(lián)合招聘、定向招聘等服務(wù)，擴(kuò)充自貿(mào)區(qū)及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人才儲(chǔ)備。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]