吳勝順　吳霞

摘要：行政機(jī)關(guān)在清理、取締“三無(wú)”船舶海上執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)查獲的“三無(wú)”船舶及其船載貨物，無(wú)論所有權(quán)是否明確，絕大部分以行政決定方式予以沒(méi)收;極少數(shù)經(jīng)救助脫險(xiǎn)的“三無(wú)”船舶及其船載貨物，通過(guò)申請(qǐng)海事法院認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主進(jìn)行處置。兩種方式各有優(yōu)缺點(diǎn)。結(jié)合親歷的申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件和行政機(jī)關(guān)因錯(cuò)誤沒(méi)收并拆解船舶引起的行政賠償案件，梳理海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主現(xiàn)象及其處置方式，分析各自存在的法律問(wèn)題，從實(shí)踐和理論兩個(gè)方面闡述認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序在清理、取締“三無(wú)”船舶海上執(zhí)法行動(dòng)中的可行性、適用范圍及其法治價(jià)值，通過(guò)對(duì)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序中申請(qǐng)人范圍、能否提前拍賣船舶及其船載貨物、費(fèi)用申報(bào)、拍賣價(jià)款處分等爭(zhēng)議問(wèn)題的討論，有針對(duì)性地提出完善法律制度設(shè)想，并附立法修改建議稿。

關(guān)鍵詞：海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主;“三無(wú)”船舶;《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》

中圖分類號(hào)：D925文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2020）01-0047-09

The value of rule by law of the procedures for determining a

maritime property ownerless and its system improvement

—also on the disposal of unclaimed maritime property in the background of governance of non-certified ships

WU Sheng-shun1，WU Xia2（1.Admiralty Division，Ningbo Maritime Court，Ningbo 315041，China;

2.Admiralty Division， Nanjing Maritme Court，Nanjing 210036，China）

Abstract：During the maritime enforcement process of cleaning up and banning the non-certified ships， most of the non-certified ships and the cargoes carried caught by the administration organs were confiscated by way of issuing administrative decision， regardless of whether their ownerships were known， and very few of them that were rescued from danger were dealt with by way of applying to the maritime court to determine them as ownerless. Both ways have advantages and disadvantages. This article， by reference to the cases regarding determining a maritime property ownerless and administration compensation cases raised by wrongly confiscation and dismantling of the ship by the administrative organ as handled by the authors， outlines the circumstances of unclaimed maritime property and the disposal strategy， analyses their respective legal problems， clarifies the feasibility， scope of application and the value of rule of law of the procedure for determining a maritime property unclaimed in the maritime enforcement process of clearing up and banning the non-certified ship from both practical and theoretical perspective， and by discussing on controversial issues such as the range of applicant in the procedure of determining the maritime property unclaimed， the possibility of auctioning the ship in advance， the declaration of fees， the distribution of auction proceeds， suggestions are made for its system improvement. The draft proposal is attached at the end of the article.

Key words：unclaimed maritime property;non-certified ship;Special Maritime Procedure Law of the Peoples Republic of China

海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主，是指船舶、貨物等海上財(cái)產(chǎn)處于沒(méi)有所有人或者所有人不明的狀態(tài)。對(duì)上述所有人不明的財(cái)產(chǎn)，可以通過(guò)申請(qǐng)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主，消除財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不定狀態(tài)，發(fā)揮物盡其用的社會(huì)功能。申請(qǐng)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主，屬于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（簡(jiǎn)稱《民訴法》）規(guī)定的特別程序，是指公民、法人或者其他組織向人民法院申請(qǐng)，通過(guò)法定程序?qū)⒛稠?xiàng)所有人歸屬不明或者所有人不存在的財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為無(wú)主財(cái)產(chǎn)，并判決歸國(guó)家或者集體所有。[1]《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》（簡(jiǎn)稱《海訴法》）第9條規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的，向財(cái)產(chǎn)所在地海事法院提出。但《海訴法》并未對(duì)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件的審理程序作出專門規(guī)定。從海事審判實(shí)踐看，以寧波海事法院為例，2016年12月之前的近20年間僅受理過(guò)1件申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案①，可見(jiàn)，《海訴法》該審判程序此前幾乎處于半休眠狀態(tài)。2016年12月之后的幾個(gè)月，寧波海事法院連續(xù)受理了5件申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案②，一定程度上激活了該程序的適用，也引起了對(duì)該程序許多問(wèn)題的關(guān)注與思考。激活認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序的背景，則是近年來(lái)各地對(duì)清理、取締“三無(wú)”船舶（包括非法改裝船舶）海上執(zhí)法力度的加強(qiáng)。

筆者所討論的，即是國(guó)家相關(guān)職能部門在清理、取締從事海上非法行為的“三無(wú)”船舶過(guò)程中，對(duì)查獲、救助的無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的船舶或船載貨物如何處置的問(wèn)題。涉及的非法行為主要是走私油品、凍品，非法捕撈，非法采砂等，其中“三無(wú)”船舶系運(yùn)輸或作業(yè)工具，油品、凍品往往為涉嫌走私的貨物，涉及的行政機(jī)關(guān)，包括海關(guān)、海警、海事、漁業(yè)、公安等。導(dǎo)致船舶或貨物處于無(wú)主狀態(tài)的原因，則是相關(guān)部門在查獲“三無(wú)”船舶及其船載貨物時(shí)，船舶無(wú)人管控，也無(wú)人認(rèn)領(lǐng);或者船舶及其船載貨物發(fā)生險(xiǎn)情，經(jīng)救助脫險(xiǎn)后，發(fā)現(xiàn)無(wú)人管控，也無(wú)人認(rèn)領(lǐng);或者在查獲或經(jīng)救助脫險(xiǎn)時(shí)雖有船員在船，但船員對(duì)船舶和貨物所有權(quán)情況不知情。筆者結(jié)合親歷的申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件和行政機(jī)關(guān)因錯(cuò)誤沒(méi)收并拆解船舶引起的行政賠償案件，梳理“三無(wú)”船舶治理現(xiàn)狀，分析不同處置方式各自存在的法律問(wèn)題，從實(shí)踐和理論兩個(gè)方面闡明認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序在清理、取締“三無(wú)”船舶海上執(zhí)法行動(dòng)中的可行性、適用范圍及其法治價(jià)值，通過(guò)對(duì)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序中申請(qǐng)人范圍、能否提前拍賣船舶及其船載貨物、費(fèi)用申報(bào)、拍賣價(jià)款處分等爭(zhēng)議問(wèn)題的討論，有針對(duì)性地提出完善法律制度的設(shè)想。區(qū)分對(duì)待，多元治理，一方面依法行政，另一方面充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，建議在海事訴訟特別程序法中增設(shè)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件審理程序，并附立法修改建議稿。

一、問(wèn)題提出：無(wú)人認(rèn)領(lǐng)“三無(wú)”船舶的治理困境

“三無(wú)”船舶從事海上非法活動(dòng)由來(lái)已久。早在1994年10月16日，國(guó)務(wù)院就作出批復(fù)，同意當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、國(guó)家工商行政管理局、海關(guān)總署發(fā)布實(shí)施《關(guān)于清理、取締“三無(wú)”船舶的通告》（國(guó)函[1994]111號(hào)，簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》），對(duì)無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶證書、無(wú)船籍港的“三無(wú)”船舶予以清理、取締，沒(méi)收并拆解。但時(shí)至今日，“三無(wú)”船舶仍舊大量存在③，[2]而執(zhí)法環(huán)境卻已時(shí)過(guò)境遷，如何在新的法治背景下妥善處置無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶及其船載貨物，依然存在許多困惑。

（一）行政處置方式[HT5K]

1.執(zhí)法依據(jù)

有以下幾個(gè)層次的依據(jù)：一是法律，主要是《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》。二是法規(guī)，包括行政法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全條例》《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》④，和地方性法規(guī)，如《浙江省漁港漁業(yè)管理?xiàng)l例》。三是規(guī)章，如《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》。四是其他規(guī)范性文件，如原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于實(shí)施〈清理取締“三無(wú)”船舶通告〉有關(guān)事項(xiàng)的通知》（?[1994]農(nóng)漁發(fā)21號(hào)）、《全國(guó)打私辦關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)成品油走私綜合治理工作的通知》（全打[2017]6號(hào)），《浙江漁場(chǎng)“一打三整治”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)實(shí)施方案》《舟山市“三無(wú)”、“非法改裝”船舶聯(lián)合鑒定工作指南（試行）》（?舟反走私辦[2018]13號(hào)）。上述依據(jù)中，規(guī)定一經(jīng)查獲屬于“三無(wú)”船舶即予以沒(méi)收并拆解的，只有《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》以及各地依據(jù)該批復(fù)精神制定的一些規(guī)范性文件。換句話講，在行政相對(duì)人不明確或者暫時(shí)不能確定的情況下，沒(méi)收并拆解無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶最直接的執(zhí)法依據(jù)，20多年來(lái)一直是《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》。

2.執(zhí)法主體

根據(jù)《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》，可以沒(méi)收“三無(wú)”船舶的執(zhí)法主體包括公安、漁政漁監(jiān)、海關(guān)、港監(jiān)等港口、海上執(zhí)法部門，上述行政機(jī)關(guān)雖經(jīng)多次整合，但仍存在多頭執(zhí)法的問(wèn)題。浙江沿海各地區(qū)目前主要采取綜合執(zhí)法模式，設(shè)立由各相關(guān)行政機(jī)關(guān)參與的專門機(jī)構(gòu)開展這項(xiàng)工作①。

3.財(cái)產(chǎn)處置

《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》關(guān)于“三無(wú)”船舶的處置，主要包括以下幾方面內(nèi)容：一是對(duì)凡未履行審批手續(xù)，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監(jiān)和港監(jiān)等港口、海上執(zhí)法部門予以沒(méi)收。二是對(duì)?？吭诟劭诘摹叭裏o(wú)”船舶，港監(jiān)和漁政漁監(jiān)部門應(yīng)禁止其離港，予以沒(méi)收，并可對(duì)船主處以船價(jià)2倍以下的罰款。三是漁政漁監(jiān)、港監(jiān)、海關(guān)、公安邊防部門，對(duì)海上航行、停泊的“三無(wú)”船舶，一經(jīng)查獲，一律沒(méi)收，并可對(duì)船主處船價(jià)2倍以下的罰款。四是公安邊防、海關(guān)、港監(jiān)和漁政漁監(jiān)等部門沒(méi)收的“三無(wú)”船舶，可就地拆解，拆解費(fèi)用從船舶殘料變價(jià)款中支付，余款按罰沒(méi)款處理;也可經(jīng)審批并辦理必要的手續(xù)后，作為執(zhí)法用船，但不得改做他用。概括起來(lái)，各港口、海上執(zhí)法部門對(duì)非法建造、改裝的船舶和“三無(wú)”船舶，處置措施為：禁止離港，一律予以沒(méi)收、就地拆解，對(duì)船主處以罰款。執(zhí)法過(guò)程中，為了確定是否屬于“三無(wú)”船舶，一般采取成立聯(lián)合鑒定工作小組對(duì)查獲的船舶進(jìn)行鑒定的做法②;對(duì)于所有人不明的“三無(wú)”船舶，發(fā)出認(rèn)領(lǐng)公告，期滿無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，進(jìn)行評(píng)估拍賣③，并在拍賣成交后上繳價(jià)款。

（二）行政處置方式存在的問(wèn)題

如前所述，目前對(duì)于“三無(wú)”船舶，不論所有人是否明確，絕大多數(shù)由行政機(jī)關(guān)直接予以沒(méi)收并拆解，法律依據(jù)主要是《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》。這種方式，無(wú)論在實(shí)體上還是程序上都存在一些問(wèn)題，行政執(zhí)法中主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是對(duì)沒(méi)收依據(jù)有爭(zhēng)議;二是“三無(wú)”船舶認(rèn)定困難;三是執(zhí)法主體眾多且權(quán)責(zé)不清;四是沒(méi)收條文表述界定模糊;五是沒(méi)收標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容存在差異;六是沒(méi)收后續(xù)執(zhí)行困難。[3]36-37筆者主要針對(duì)所有人不明情形下行政機(jī)關(guān)以行政決定方式直接沒(méi)收“三無(wú)”船舶及其船載貨物處置方式可能存在相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行分析。

1.法律依據(jù)缺陷

清理、取締以及沒(méi)收“三無(wú)”船舶及其船載貨物，視不同階段和行為，可能構(gòu)成行政強(qiáng)制措施中的扣押財(cái)產(chǎn)或者行政處罰中的沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。[4]根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（簡(jiǎn)稱《行政處罰法》），扣押、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由法律或者行政法規(guī)規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院1994年批復(fù)》是否屬于《中華人民共和國(guó)立法法》（簡(jiǎn)稱《立法法》）規(guī)定的行政法規(guī)是有疑問(wèn)的。原因在于：第一，不符合《立法法》的要求。

該批復(fù)是國(guó)務(wù)院針對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)部等五部門制定的通告而發(fā)布施行的，未經(jīng)過(guò)《立法法》規(guī)定的嚴(yán)格的行政法規(guī)立法程序。正因如此，2017年3月1日公布的現(xiàn)行有效的642件行政法規(guī)目錄中，該批復(fù)不在其列;此外，原交通部根據(jù)該批復(fù)發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施清理取締“三無(wú)”船舶通告有關(guān)問(wèn)題的通知》也列入了2012年決定修改的規(guī)范性文件之中。第二，時(shí)效性不足。從該批復(fù)第5條第2款和第3款分別規(guī)定“三無(wú)”船舶船主和從事非法活動(dòng)者必須于1994年11月30日前進(jìn)行登記、投案自首來(lái)看，清理、取締“三無(wú)”船舶行動(dòng)具有即時(shí)性和階段性，已經(jīng)難以直接適用于20多年后的執(zhí)法實(shí)際。第三，內(nèi)容不夠完善。一是不適用于除“三無(wú)”船舶以外的其他海上財(cái)產(chǎn)，如船載貨物;二是沒(méi)有設(shè)定處罰幅度，一律沒(méi)收并就地拆解，與行政處罰比例原則不相符;三是規(guī)定可以將“三無(wú)”船舶充為執(zhí)法用船，已不合時(shí)宜;四是規(guī)定多個(gè)部門都有權(quán)沒(méi)收、拆解“三無(wú)”船舶，隨著行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)及職能調(diào)整，如今反而成為了執(zhí)法中相互推諉的理由。

2.處置程序缺失

財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是民法上最重要的物權(quán)，也是公民、法人或者其他組織的一項(xiàng)基本權(quán)利，其設(shè)定、變更和消滅具有法定性?！睹裨V法》對(duì)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序的啟動(dòng)、認(rèn)定機(jī)關(guān)、公告期間、錯(cuò)誤救濟(jì)等都作了十分嚴(yán)格的規(guī)定。反觀以行政處置方式?jīng)]收所有人不明的“三無(wú)”船舶及其船載貨物，暫且不論《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》是否具有行政法規(guī)的法律效力，處置程序就有所缺失。表現(xiàn)在：第一，地方政府或職能部門是否有以公告認(rèn)領(lǐng)方式確定財(cái)產(chǎn)權(quán)屬的職權(quán)？法律依據(jù)何在①？第二，公告認(rèn)領(lǐng)行為的性質(zhì)是什么？其本身是否可訴？第三，公告認(rèn)領(lǐng)的期限如何確定②？依據(jù)是什么？第四，在所有人不明的情形下，《行政處罰法》或者《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序如何進(jìn)行？當(dāng)事人陳述、申辯、聽證等程序性權(quán)利如何保障？比如，根據(jù)舟山等地區(qū)的現(xiàn)行做法，對(duì)無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶，公告通知船舶所有人在15日內(nèi)前來(lái)認(rèn)領(lǐng)，無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，即進(jìn)行評(píng)估拍賣，沒(méi)收價(jià)款，這種做法，能否充分保障當(dāng)事人程序權(quán)利？第五，錯(cuò)誤認(rèn)定的，救濟(jì)途徑是什么？最高人民法院在審理中國(guó)建設(shè)銀行廈門分行訴上海市工商行政管理局黃浦分局無(wú)主財(cái)產(chǎn)上繳財(cái)政一案中③，雖然認(rèn)為被告依據(jù)國(guó)家工商行政管理總局1996年頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》第61條規(guī)定，將無(wú)主財(cái)產(chǎn)上繳財(cái)政，性質(zhì)上不同于《民訴法》所規(guī)定的無(wú)主財(cái)產(chǎn)，但該案同時(shí)判決被告在15日內(nèi)將涉案羊毛涉嫌違法問(wèn)題交由有權(quán)機(jī)關(guān)處理，或者依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查并對(duì)原告提出的返還羊毛拍賣款的請(qǐng)求作出處理，實(shí)際上對(duì)于行政機(jī)關(guān)以公告認(rèn)領(lǐng)方式將查獲的物品予以拍賣并上繳財(cái)政的做法在司法上作了否定性評(píng)價(jià)?？傊?，目前行政機(jī)關(guān)在處置“三無(wú)”船舶及其船舶物品的過(guò)程中，違背了正當(dāng)程序的要求。

3.行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)

由于法律依據(jù)缺陷和處置程序缺失等原因，沒(méi)收無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶及其船載貨物始終面臨著行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)④。[3]37試舉幾個(gè)筆者親歷的案件：案例1，2017年12月，被告（某市人民政府）在組織清理違章船舶行動(dòng)中，將查獲的停泊在碼頭的“銀舟清XX”號(hào)船拖走，隨后予以拍賣并拆解，所得價(jià)款上繳了地方財(cái)政。2019年4月，林某向?qū)幉êＪ路ㄔ禾峤黄鹪V狀，認(rèn)為“銀舟清XX”號(hào)系其合法購(gòu)置，被告違法將該船予以拍賣并拆解，侵害了原告的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，要求被告賠償船價(jià)損失⑤。案例2，2018年11月，某市在開展海上聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中，在某船廠發(fā)現(xiàn)一艘改裝油輪，船上6名船員未能提供船舶所有人聯(lián)系方式。執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)油輪予以扣留后，經(jīng)公告15日，船舶無(wú)人認(rèn)領(lǐng)，遂委托評(píng)估，并進(jìn)行拍賣。拍賣成交后船舶移交的前一日，有人提出該船系其購(gòu)置，購(gòu)買前船舶即已改裝過(guò)，并認(rèn)為：其購(gòu)買船舶行為合法有效，應(yīng)受法律保護(hù);其對(duì)船舶享有合法物權(quán);船舶整改后將辦理登記，不屬于“三無(wú)”船舶;行政執(zhí)法行為存在瑕疵，對(duì)其構(gòu)成了侵權(quán);其有權(quán)通過(guò)法律途徑維護(hù)合法權(quán)益⑥。從起訴的案件情況看，問(wèn)題主要集中在以下幾方面：一是對(duì)沒(méi)收并拆解“三無(wú)”船舶的法律依據(jù)即《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》的效力存有質(zhì)疑，從而導(dǎo)致對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法職權(quán)及執(zhí)法方式的合法性提出異議;二是認(rèn)為沒(méi)收并拆解“三無(wú)”船舶程序不合法;三是認(rèn)為沒(méi)收并拆解的船舶并非無(wú)主“三無(wú)”船舶，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于“三無(wú)”船舶的事實(shí)認(rèn)定不清、證據(jù)不足;四是一旦有人提出所有權(quán)主張，行政機(jī)關(guān)難以對(duì)船舶及其船載貨物所有權(quán)爭(zhēng)議作出處理，從而導(dǎo)致行政處置程序擱淺。

二、解困之道：申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的實(shí)踐與價(jià)值

通過(guò)行政處置方式對(duì)“三無(wú)”船舶進(jìn)行清理、取締，從行政行為合法性層面看，確實(shí)存在著一定的違法風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)其中無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶及其船載貨物部分，可以適用《海訴法》第9條的規(guī)定，通過(guò)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主進(jìn)而判決收歸國(guó)有的方式，為解決無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶及其船載貨物問(wèn)題尋求一條現(xiàn)實(shí)可行的路徑。

（一）申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主處置“三無(wú)”船舶及其船載貨物的實(shí)踐做法

通過(guò)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序處置“三無(wú)”及其船載貨物，海事司法中已有了一定的實(shí)踐積累。寧波海事法院審結(jié)的溫州海事局申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案便是一個(gè)很好的例證①。

1.法律依據(jù)

根據(jù)《海訴法》第9條和《民訴法》第十五章“特別程序”（主要是該章第五節(jié)“認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件”）的規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的，向財(cái)產(chǎn)所在地海事法院提出申請(qǐng)，海事法院發(fā)出為期1年的財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)公告;期滿無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，判決海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主，收歸國(guó)家所有。

2.申請(qǐng)人

申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的申請(qǐng)人為發(fā)現(xiàn)或保管海上財(cái)產(chǎn)等與該海上財(cái)產(chǎn)具有利害關(guān)系的單位或個(gè)人。具體到申請(qǐng)認(rèn)定“三無(wú)”船舶及其船載貨物，申請(qǐng)人為查獲或救助所有人不明的“三無(wú)”船舶及其船載貨物的執(zhí)法機(jī)關(guān)，或者對(duì)“三無(wú)”船舶及其船載貨物進(jìn)行管理的公民、法人或其他組織。

3.財(cái)產(chǎn)處置

為避免海上財(cái)產(chǎn)貶值和保管費(fèi)用持續(xù)產(chǎn)生，海事法院可根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，參照《海訴法》有關(guān)強(qiáng)制拍賣船舶和船載貨物的相關(guān)規(guī)定，在財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)公告期間提前拍賣海上財(cái)產(chǎn)，保留拍賣所得價(jià)款，并對(duì)海上財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置。

（二）申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主處置“三無(wú)”船舶及其船載貨物的可行性

財(cái)產(chǎn)所有人不明，法律規(guī)定可以通過(guò)申請(qǐng)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主，由人民法院經(jīng)過(guò)審理，判決財(cái)產(chǎn)無(wú)主并收歸國(guó)家或集體所有，海上財(cái)產(chǎn)亦然②。[5]將《民訴法》關(guān)于認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件的規(guī)定和《海訴法》關(guān)于拍賣船舶和船舶貨物的程序性規(guī)定合并適用到清理、取締“三無(wú)”船舶的執(zhí)法行動(dòng)中去，既能夠較好地避免以行政處置方式?jīng)]收無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶及其船載物品法律依據(jù)缺陷和處置程序缺失的問(wèn)題，同時(shí)也可以滿足在法律允許的范圍內(nèi)提前拍賣“三無(wú)”船舶及其船載物品的需要，避免了財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)期保管引起的一系列問(wèn)題，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，都具有可行性。

1.法律依據(jù)上的可行性

有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主收歸國(guó)家所有的制度作出限制，并通過(guò)先占取得與遺失物認(rèn)領(lǐng)等制度加以完善?；趯?duì)公共利益的考量，即使對(duì)現(xiàn)行認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主制度提出異議的觀點(diǎn)，也對(duì)允許國(guó)家介入

涉及公共利益的財(cái)產(chǎn)持肯定態(tài)度。[6]行政機(jī)關(guān)依法打擊海上非法行為，清理、取締“三無(wú)”船舶，既是法律賦予的行政權(quán)力，也是法律規(guī)定的行政職責(zé)。行政權(quán)力可以以一定的方式進(jìn)行讓渡，而行政責(zé)職卻不可以放棄。但這并不妨礙行政機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中，因行政程序性依據(jù)缺乏或者不明確適用《民訴法》的相關(guān)規(guī)定，采取相對(duì)柔性的執(zhí)法方式

以便更加恰當(dāng)?shù)芈男行姓氊?zé)。行政訴訟脫胎于民事訴訟，無(wú)論是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（簡(jiǎn)稱《行訴法》），還是《行政處罰法》或者《行政強(qiáng)制法》，都有關(guān)于適用《民訴法》的相關(guān)條文或內(nèi)容③;同時(shí)，上述三部法律還都規(guī)定，對(duì)于生效行政決定，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行④?？梢?jiàn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)查獲還是經(jīng)救助脫險(xiǎn)的所有人不明的“三無(wú)”船舶及其船載貨物，通過(guò)申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的進(jìn)行處置，并非無(wú)法可依。

2.適用范圍上的可行性

相比較于以行政處置方式?jīng)]收并拆解“三無(wú)”船舶，申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序適用于所有人不明的各類船舶及其船載貨物或者其他海上財(cái)產(chǎn)，而不限于執(zhí)法中查獲的所有人不明的“三無(wú)”船舶，并且不問(wèn)船舶及其船載貨物的來(lái)源，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中查獲，還是經(jīng)救助脫險(xiǎn)，或者基于其他原因。因此，關(guān)于行政機(jī)關(guān)在清理、取締“三無(wú)”船舶執(zhí)法過(guò)程中是否通過(guò)申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主進(jìn)行處理的情形可以作如下區(qū)分：第一，對(duì)于所有人確定的“三無(wú)”船舶，不適用該程序;第二，對(duì)于所有人不明的“三無(wú)”船舶，可以適用該程序;第三，對(duì)于所有人不明的船載貨物或者其他海上財(cái)產(chǎn)，適用該程序，而不適用《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》。后兩種情形，都可以通過(guò)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的方式進(jìn)行處置。

3.處置效果上的可行性

通過(guò)申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主，可以達(dá)到如下處置效果：一是符合《民訴法》和《海訴法》規(guī)定，法律依據(jù)和程序依據(jù)更加充分。二是從受理申請(qǐng)，發(fā)出認(rèn)領(lǐng)公告，提前拍賣船舶或船載貨物，判決財(cái)產(chǎn)無(wú)主并收歸國(guó)家或集體所有，到拍賣價(jià)款處分，從程序開始到結(jié)束，能夠一步到位，可謂殊途同歸。三是依法賦予當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利，更加符合法治要求。法律規(guī)定的認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序，本身即賦予當(dāng)事人兩次救濟(jì)的機(jī)會(huì)，一次是在公告期間內(nèi)認(rèn)領(lǐng)財(cái)產(chǎn)①，一次是在訴訟時(shí)效期間內(nèi)向人民法院對(duì)財(cái)產(chǎn)提出請(qǐng)求，要求撤銷原判決②。四是依照《海訴法》規(guī)定，船舶及其船載貨物不宜繼續(xù)保管的，可以提前拍賣，剛好彌補(bǔ)了《民訴法》在這方面規(guī)定的欠缺，與以行政決定方式處置相比較，效率上足以保障。

（三）申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主處置“三無(wú)”船舶及其船載貨物的法律效果

行政法與民法在作用、價(jià)值追求、構(gòu)成要素上均具有共通性。[7]在行政執(zhí)法中引入民法理念，有利于降低行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中所可能遇到的阻礙，提高行政執(zhí)法活動(dòng)的公信力。[8]溫州海事局申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案，依據(jù)《海訴法》規(guī)定妥善處理了無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶及船載油品，展現(xiàn)了認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序在治理“三無(wú)”船舶背景下的多重法律效果。

1.為依法及時(shí)處置無(wú)人認(rèn)領(lǐng)船舶及其船載貨物提供了一條可行路徑

溫州海事局申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案發(fā)生前后，溫州水域發(fā)現(xiàn)多艘無(wú)人認(rèn)領(lǐng)船舶，既有無(wú)名船舶，也有臺(tái)灣籍船舶，裝載油品或冷凍食品，發(fā)生險(xiǎn)情后，無(wú)人主張，無(wú)人管控。海事部門進(jìn)行了救助和應(yīng)急處置。通過(guò)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的方式，為有效解決無(wú)人認(rèn)領(lǐng)、無(wú)人管控船舶及其船載貨物處置難、保管難、費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，提供了一條可行的司法途徑③。認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序，目的在于解決財(cái)產(chǎn)無(wú)主狀態(tài)，而并不在于解決與此相關(guān)的爭(zhēng)議問(wèn)題，[9]對(duì)于可能涉及的違法行為，可以在查清行為人和事實(shí)的基礎(chǔ)上由行政機(jī)關(guān)作進(jìn)一步的處理。

2.為打擊海上非法行為提供了可借鑒可復(fù)制的司法保障手段

現(xiàn)今社會(huì)，行政法與民法之間，既有分野，也有融合，可以相互補(bǔ)充，以共同實(shí)現(xiàn)調(diào)整社會(huì)關(guān)系的目的。溫州海事局申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案，除了依法消除財(cái)產(chǎn)無(wú)主狀態(tài)外，更主要的是通過(guò)申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主，使無(wú)人認(rèn)領(lǐng)船舶及其船載貨物得以及時(shí)合法處置，并在執(zhí)法部門監(jiān)督下拆解船舶，一方面有效避免了直接予以沒(méi)收帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)，另一方面堵住了船舶和貨物因難以處置而再次流入市場(chǎng)進(jìn)行海上非法活動(dòng)的漏洞。

3.及時(shí)處置無(wú)主財(cái)產(chǎn)避免了保管費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大

對(duì)于申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件，能否在1年公告期間提前拍賣財(cái)產(chǎn)，法律未作規(guī)定。但船舶以及船載油品或凍品等貨物，保管困難，費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)均非其他財(cái)產(chǎn)可比，長(zhǎng)期不加處置，待公告期滿，財(cái)產(chǎn)很可能已入不敷出，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。溫州海事局申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案根據(jù)《海訴法》有關(guān)訴訟中拍賣船舶和船載貨物的規(guī)定，在公告期間裁定提前拍賣船舶及其船載油品，有效防止了損失和風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大。

三、制度構(gòu)建：《海訴法》修改背景下的程序完善

海上財(cái)產(chǎn)往往具有價(jià)值大、風(fēng)險(xiǎn)高、保管困難的特點(diǎn)?！睹裨V法》規(guī)定的認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序適用于一般的所有權(quán)不明的財(cái)產(chǎn)，顯然不能專門顧及海上財(cái)產(chǎn)存在的這些問(wèn)題，而《海訴法》及相關(guān)司法解釋只規(guī)定了認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件由海事法院受理，也未對(duì)相應(yīng)的審判程序作出具體規(guī)定。溫州海事局申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案，在案件審理和處置船舶、貨物過(guò)程中，根據(jù)《民訴法》第十五章第五節(jié)“認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件”規(guī)定，并同時(shí)參照了《海訴法》第三章第二節(jié)“船舶扣押與拍賣”、第三節(jié)“船載貨物的扣押與拍賣”的做法，從中可以看出，直接單獨(dú)適用《民訴法》或者《海訴法》，都還難以解決認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件中出現(xiàn)的一些問(wèn)題。可見(jiàn)，完善相關(guān)程序制度，具有必要性。筆者認(rèn)為，可以從修改《海訴法》入手，針對(duì)行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中面臨的問(wèn)題，增設(shè)一節(jié)關(guān)于認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件審理程序的規(guī)定，一方面突出特別程序法的特殊性、針對(duì)性和適應(yīng)性，另一方面豐富海事訴訟的內(nèi)涵，使該程序能夠滿足包括題述問(wèn)題在內(nèi)的各種情形下申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件的審理需要（詳見(jiàn)附件）。

（一）明確申請(qǐng)人主體范圍

《民訴法》第191條僅規(guī)定申請(qǐng)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主，由公民、法人或者其他組織向財(cái)產(chǎn)所在地基層人民法院提出;《海訴法》第9條規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的，向財(cái)產(chǎn)所在地海事法院提出。二者都未明確申請(qǐng)人的具體范圍。一般認(rèn)為，上述申請(qǐng)人當(dāng)指與該項(xiàng)海上財(cái)產(chǎn)有利害關(guān)系的人。由于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)處于不明狀態(tài)，申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)無(wú)法表現(xiàn)為其與財(cái)產(chǎn)所有人之間的關(guān)系，而只能體現(xiàn)在其基于對(duì)該項(xiàng)海上財(cái)產(chǎn)的某些權(quán)利或義務(wù)所形成的利害關(guān)系，并因此需要及時(shí)消滅財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不定狀態(tài)，以便盡快實(shí)現(xiàn)權(quán)利或者解除義務(wù)。進(jìn)而言之，上述利害關(guān)系人當(dāng)指因某種原因暫時(shí)占有或者管理所有人不明的海上財(cái)產(chǎn)的人，包括公民、法人或者其他組織，也包括接受委托而對(duì)海上財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理的公民、法人或者其他組織。具體到題述行政機(jī)關(guān)在清理、取締“三無(wú)”船舶執(zhí)法過(guò)程中，就查獲或者救助的船舶及其船載貨物向海事法院申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的，申請(qǐng)人主要有兩類：一類是具有海上行政管理和執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，另一類是按照?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)要求或接受委托而參與救助、保管、處置所有人不明的船舶及其船載貨物的公民、法人或者其他組織。有多個(gè)利害關(guān)系人的，任何一個(gè)都可以向海事法院提出申請(qǐng)。

（二）明確可以提前拍賣財(cái)產(chǎn)

《民訴法》規(guī)定的認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序，屬于特別程序，公告期間屆滿而無(wú)人認(rèn)領(lǐng)財(cái)產(chǎn)的，由人民法院判決財(cái)產(chǎn)無(wú)主并收歸國(guó)家或集體所有。公告期間內(nèi)不能排除有人認(rèn)領(lǐng)財(cái)產(chǎn)，因此，原則上不得在公告期間內(nèi)提前處置財(cái)產(chǎn)，否則既與該程序設(shè)立的目的不符，也容易損及財(cái)產(chǎn)所有人的合法利益。但船舶及其船載貨物不同于其他一般財(cái)產(chǎn)，長(zhǎng)期保管存放，費(fèi)用大，風(fēng)險(xiǎn)高，安全隱患多，財(cái)產(chǎn)貶值快，而認(rèn)領(lǐng)公告期間為1年，二者難以很好兼顧?？梢詤⒄盏姆苫蛘咚痉ń忉屢?guī)定主要有兩方面：一是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第153條①;二是《海訴法》第29條和第47條②，溫州海事局申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案便是根據(jù)該兩條規(guī)定提前拍賣船舶及其船載油品的。二者都是針對(duì)財(cái)產(chǎn)保全而作出的規(guī)定，原因都是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)不宜長(zhǎng)期保管，目的都是為了盡量避免損失的產(chǎn)生或者持續(xù)擴(kuò)大，與認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序中及時(shí)處置海上財(cái)產(chǎn)具有高度相似性，對(duì)其加以移植，符合物盡其用的社會(huì)功能和立法目的。從保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益角度看，認(rèn)領(lǐng)公告期限為1年，期限屆滿法院判決財(cái)產(chǎn)無(wú)主并收歸國(guó)家或集體所有，法律效果是使原財(cái)產(chǎn)所有人的所有權(quán)歸于消滅;而拍賣船舶或船載貨物，公告期限為不短于30天，拍賣船舶或者船載貨物的法律效果僅限于財(cái)產(chǎn)形態(tài)發(fā)生變化，將船舶或船載貨物轉(zhuǎn)化為金錢，而并未使原財(cái)產(chǎn)所有人的所有權(quán)歸于消滅。兩害相權(quán)取其輕，在認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序中，明確申請(qǐng)人在一定條件下可以申請(qǐng)?zhí)崆芭馁u海上財(cái)產(chǎn)是必要的。順便指出，申請(qǐng)人非因故意或重大過(guò)錯(cuò)，即使在認(rèn)領(lǐng)人認(rèn)領(lǐng)前海上財(cái)產(chǎn)已經(jīng)被拍賣的，也不負(fù)錯(cuò)誤申請(qǐng)賠償責(zé)任。

（三）明確費(fèi)用申報(bào)范圍

根據(jù)《海訴法》第32條和第111條規(guī)定，海事法院拍賣船舶，應(yīng)當(dāng)發(fā)出債權(quán)登記公告，與被拍賣船舶有關(guān)的債權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告期間向海事法院申請(qǐng)債權(quán)登記;公告期間屆滿不登記的，視為放棄在本次拍賣船舶價(jià)款中受償?shù)臋?quán)利。認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序中拍賣所有人不明的船舶，是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行債權(quán)登記，有兩種觀點(diǎn)與做法：一是認(rèn)為既然參照《海訴法》第四章的規(guī)定拍賣船舶，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按《海訴法》的規(guī)定處理，公告通知債權(quán)人登記債權(quán);二是認(rèn)為既然船舶所有權(quán)不明，債務(wù)人不明確，而中國(guó)沒(méi)有對(duì)物訴訟的規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行債權(quán)登記，且即使進(jìn)行了債權(quán)登記，也無(wú)法進(jìn)行后續(xù)的確權(quán)訴訟。筆者認(rèn)為，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，公告通知債權(quán)人進(jìn)行債權(quán)登記缺乏依據(jù)，而且即使準(zhǔn)許登記也無(wú)相應(yīng)的兩造對(duì)抗的審理程序。但如前所述，對(duì)所有人不明的海上財(cái)產(chǎn)具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的利害關(guān)系人，是基于某種原因而對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)實(shí)施了管理的人，本身都具有申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的權(quán)利，其因管理海上財(cái)產(chǎn)而發(fā)生的費(fèi)用，自當(dāng)有權(quán)從該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)或拍賣價(jià)款中取得。因此，在認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序中，設(shè)立費(fèi)用申報(bào)制度仍屬必要，但其范圍應(yīng)限于因管理該項(xiàng)海上財(cái)產(chǎn)而發(fā)生的必要費(fèi)用。申報(bào)期限可參照關(guān)于船舶優(yōu)先權(quán)催告期間的法律規(guī)定為60日①。

（四）明確拍賣價(jià)款處分

所有人不明的海上財(cái)產(chǎn)拍賣后，尤其是在公告期間內(nèi)提前拍賣的，對(duì)于拍賣所得價(jià)款的處分，以下兩點(diǎn)有必要加以明確：一是認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件判決前，是否可先行支付保管等相關(guān)費(fèi)用，還是必須等到判決生效后才能支付。二是如果申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān)（包括地方政府）的，為管理、拍賣海上財(cái)產(chǎn)所支付的費(fèi)用，如救助費(fèi)用，保管費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、公告費(fèi)等，由海事法院審查后從拍賣所得價(jià)款中撥付，并將余款上繳國(guó)庫(kù)，還是將全部拍賣所得價(jià)款交行政機(jī)關(guān)處分，包括對(duì)相關(guān)費(fèi)用的審查、結(jié)算，也包括將余款上繳國(guó)庫(kù)。筆者認(rèn)為，對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，因管理海上財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的費(fèi)用，本質(zhì)上是一種物上請(qǐng)求權(quán)，管理人自當(dāng)有權(quán)從該項(xiàng)海上財(cái)產(chǎn)拍賣價(jià)款中先行受償。至于法律上的理由，可以根據(jù)留置權(quán)理論加以解釋。因此，在海上財(cái)產(chǎn)拍賣后，海事法院認(rèn)為有必要的，可以根據(jù)利害關(guān)系人的申請(qǐng)，經(jīng)審查后從拍賣價(jià)款中先行撥付，立法上的依據(jù)可以參考《中華人民共和國(guó)海商法》第24條②和《海訴法》第119條第2款③。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，考慮到案件由海事法院審理，且司法權(quán)屬于最后的救濟(jì)權(quán)，相關(guān)費(fèi)用是否真實(shí)合法，是否必要合理，應(yīng)當(dāng)由海事法院審查決定，而不能交由行政機(jī)關(guān)處分。至于上繳國(guó)庫(kù)，無(wú)論人民法院還是行政機(jī)關(guān)都負(fù)有該項(xiàng)職責(zé)，可由海事法院根據(jù)實(shí)際情況確定自行上繳或者交由行政機(jī)關(guān)上繳。

四、結(jié)語(yǔ)：綜合治理背景下的權(quán)益保護(hù)

依法行政是建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)在清理、取締“三無(wú)”船舶執(zhí)法行動(dòng)中，對(duì)查獲或經(jīng)救助脫險(xiǎn)的所有人不明的“三無(wú)”船舶及其船載貨物，以行政決定方式直接予以沒(méi)收，法律依據(jù)存缺陷，執(zhí)法程序有缺失。一方面應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)行政法律法規(guī)，及時(shí)解決執(zhí)法中面臨的問(wèn)題，因不是本文論述的重點(diǎn)，不再多加評(píng)述。另一方面，可以充分利用《民訴法》和《海訴法》規(guī)定的認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序，將對(duì)所有人不明的“三無(wú)”船舶及其船載貨物的認(rèn)定和處置納入到司法程序中去，既有法可依，也可以避免錯(cuò)誤執(zhí)法和行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)通過(guò)修改和完善《海訴法》，增設(shè)一節(jié)關(guān)于認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件的審理程序，發(fā)揮特別程序法的優(yōu)勢(shì)作用，共同妥善解決海上執(zhí)法過(guò)程中遇到的難題，充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。結(jié)合前述探討，筆者嘗試提出《海訴法》第八章第四節(jié)“申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序”立法修改建議稿（見(jiàn)附件）。

附：《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》第八章第四節(jié)申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主程序修改建議稿[HTF]

第一條 利害關(guān)系人申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主，應(yīng)當(dāng)向財(cái)產(chǎn)所在地海事法院提出。

第二條 本節(jié)規(guī)定的利害關(guān)系人，是指對(duì)相關(guān)海上財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理的公民、法人或者其他組織。

本節(jié)規(guī)定的海上財(cái)產(chǎn)，包括船舶、船載貨物和其他海上財(cái)產(chǎn)。

第三條 申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主，應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)書，并附證據(jù)材料。

前款申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng)：

（一）申請(qǐng)人的基本情況;

（二）申請(qǐng)事項(xiàng);

（三）申請(qǐng)的事實(shí)與理由;

（四）海上財(cái)產(chǎn)的種類、數(shù)量、處所及其基本狀況。

第四條 海事法院受理申請(qǐng)后，經(jīng)審查核實(shí)，在五日內(nèi)發(fā)出海上財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)公告，公告期限一年。

第五條 海上財(cái)產(chǎn)不宜保管的，申請(qǐng)人可以申請(qǐng)?zhí)崆芭馁u。是否準(zhǔn)許，由海事法院裁定。

第六條 海事法院裁定拍賣海上財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)紙或者其他新聞媒體發(fā)布公告。拍賣船舶的公告期間不少于三十日，拍賣其余海上財(cái)產(chǎn)的公告期間不少于十五日。

第七條 利害關(guān)系人可以自公告之日起六十日內(nèi)，就管理海上財(cái)產(chǎn)發(fā)生的必要費(fèi)用向受理案件的海事法院申報(bào)，并提供相關(guān)依據(jù)或憑證。逾期未申報(bào)的，視為放棄在拍賣價(jià)款中受償?shù)臋?quán)利。

前款利害關(guān)系人，包括申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主的申請(qǐng)人。

海事法院收到利害關(guān)系人費(fèi)用申報(bào)后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。費(fèi)用真實(shí)并合法有效的，裁定予以確認(rèn);申報(bào)不成立的，裁定予以駁回。

第八條 為管理海上財(cái)產(chǎn)發(fā)生的必要費(fèi)用，經(jīng)申請(qǐng)人申請(qǐng)，在扣除訴訟費(fèi)用以及為拍賣發(fā)生的費(fèi)用后，可以從拍賣所得價(jià)款中先行撥付。是否準(zhǔn)許，由海事法院裁定。

海上財(cái)產(chǎn)拍賣所得價(jià)款，在扣除訴訟費(fèi)用以及為拍賣發(fā)生的費(fèi)用后，不足以清償全部海上財(cái)產(chǎn)管理費(fèi)用的，由申請(qǐng)人和其他利害關(guān)系人根據(jù)費(fèi)用數(shù)額按比例受償，并由海事法院裁定終結(jié)案件審理。

第九條 海上財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)公告期間，認(rèn)領(lǐng)人認(rèn)領(lǐng)財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)向海事法院書面申請(qǐng)，并附相關(guān)證據(jù)材料。

海事法院收到認(rèn)領(lǐng)人的認(rèn)領(lǐng)申請(qǐng)后，經(jīng)審查認(rèn)為屬于民事權(quán)益爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)案件審理，并同時(shí)告知申請(qǐng)人、財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)人另行提起訴訟。

海事法院審理案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)本案屬于民事權(quán)益爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)案件審理，并同時(shí)告知申請(qǐng)人、財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)人可另行提起訴訟。

因上述第二、三款規(guī)定終結(jié)案件審理，海上財(cái)產(chǎn)未拍賣的，裁定終止拍賣和費(fèi)用申報(bào);已經(jīng)拍賣而尚未清償管理費(fèi)用的，停止清償。

第十條 海上財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)公告期滿無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，判決認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主，收歸國(guó)家或者集體所有。

海上財(cái)產(chǎn)已經(jīng)拍賣的，由海事法院將拍賣所得價(jià)款，在扣除訴訟費(fèi)用以及為管理和拍賣財(cái)產(chǎn)發(fā)生的費(fèi)用后，上繳國(guó)庫(kù)。申請(qǐng)人系行政機(jī)關(guān)的，也可以由申請(qǐng)人上繳。

第十一條 海事法院根據(jù)本節(jié)規(guī)定作出的判決和裁定，不得上訴。

第十二條 拍賣海上財(cái)產(chǎn)，本節(jié)沒(méi)有規(guī)定的，參照本法第三章的有關(guān)規(guī)定。

第十三條 海事法院審理認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用民事訴訟法第十五章的規(guī)定。

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收稿日期：2019-09-16

作者簡(jiǎn)介：吳勝順（1965-），男，浙江溫州人，寧波海事法院海事審判庭庭長(zhǎng)，E-mail：victor-maritime@163.com;吳霞（1986-），女，四川自貢人，南京海事法院海事審判庭法官，E-mail：giftwuxia@hotmail.com。

① 寧波海事法院（2005）甬海法特字第7號(hào)。

② 寧波海事法院（2016）浙72民特728號(hào)、（2017）浙72民特604號(hào)、（2017）浙72民特746號(hào)、（2017）浙72民特747號(hào)、（2017）浙72民特748號(hào)。

③ 據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局統(tǒng)計(jì)，2017年沿海各地共清理取締涉漁“三無(wú)”船舶3萬(wàn)余艘。

④ 《中華人民共和國(guó)立法法》施行后，對(duì)于《國(guó)務(wù)院1994年批復(fù)》是否屬于行政法規(guī)存在爭(zhēng)議。

① 如舟山市成立“三無(wú)”、“非法改裝”船舶聯(lián)合鑒定工作小組，市反走私辦為組長(zhǎng)單位，舟山市港航局、舟山海事局、舟山市海洋與漁業(yè)局，各縣（區(qū)）政府和功能區(qū)管委會(huì)為成員單位，綜合執(zhí)法。

② 參見(jiàn)舟反走私辦[2018]13號(hào)。

③ 認(rèn)領(lǐng)公告與拍賣公告期限各地做法不同，為加速處置進(jìn)程，有些地區(qū)規(guī)定為各15天，舟山市的做法便是如此。

① 類似問(wèn)題，可以比照《民訴法》關(guān)于宣告死亡的規(guī)定。

② 公告期間都比較短，如舟山市對(duì)無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的“三無(wú)”船舶的公告認(rèn)領(lǐng)期間為15天。原國(guó)家工商行政管理總局《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》（2000年修訂）第61條規(guī)定：“所查扣的物品，在三個(gè)月內(nèi)無(wú)法找到當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)作為無(wú)主財(cái)產(chǎn)，上繳財(cái)政?！毙薷暮蟮摹豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》（2011年修訂）廢止了這種做法，而僅在第76條中規(guī)定：“對(duì)依法解除強(qiáng)制措施，需退還當(dāng)事人財(cái)物的，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人在三個(gè)月內(nèi)領(lǐng)取;當(dāng)事人不明確的，應(yīng)當(dāng)采取公告方式通知當(dāng)事人在六個(gè)月內(nèi)認(rèn)領(lǐng)財(cái)物。通知或者公告的認(rèn)領(lǐng)期限屆滿后，無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以按照有關(guān)規(guī)定采取拍賣或者變賣等方式處理物品，變價(jià)款保存在工商行政管理機(jī)關(guān)專門帳戶上。自處理物品之日起一年內(nèi)仍無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的，變價(jià)款扣除為保管、處理物品所支出的必要費(fèi)用后上繳財(cái)政。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

③ 最高人民法院（2013）行提字第7號(hào)。

④ 根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)，2012年至2017年，全國(guó)各地法院共受理涉漁“三無(wú)”船舶爭(zhēng)議68起，包括行政訴訟48起，提起行政賠償案件20起。

⑤ 寧波海事法院（2019）浙72行初12號(hào)。

⑥ 現(xiàn)該船舶已暫停移交給買受人，案件尚在處理中。

① 2016年10月20日，溫州海事局接到報(bào)警，發(fā)現(xiàn)一艘船舶擱淺在甌越大橋下游潛壩上。經(jīng)查，該船裝載有燃料油，無(wú)證書或標(biāo)識(shí)，也無(wú)船員在船。經(jīng)救助，溫州海事局于當(dāng)天將船舶脫淺后轉(zhuǎn)移至船塢內(nèi)，船上油品轉(zhuǎn)駁存放。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查，未找到該船船員和船東，遇險(xiǎn)船舶也無(wú)任何證書或身份標(biāo)識(shí)，船舶所有權(quán)情況無(wú)法證實(shí)，也無(wú)任何人主張所有權(quán)。2016年12月6日，溫州海事局申請(qǐng)寧波海事法院認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主。寧波海事法院立案受理后，發(fā)出財(cái)產(chǎn)認(rèn)領(lǐng)公告。2016年12月28日，溫州海事局提出申請(qǐng)，稱由于認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主需公告1年，而船舶及船載油品長(zhǎng)期存放，將持續(xù)發(fā)生保管費(fèi)用，造成財(cái)產(chǎn)貶值和損失，且存在較多風(fēng)險(xiǎn)，要求提前拍賣或變賣無(wú)名船舶及船載油品，保留所得款項(xiàng)。寧波海事法院于2017年1月5日作出（2016）浙72民特728號(hào)民事裁定予以準(zhǔn)許。后無(wú)名船舶及169噸油品各以10.7萬(wàn)元和62.4萬(wàn)元拍賣成交。涉案無(wú)名船舶于買受人買受后，在溫州海事局的監(jiān)督下進(jìn)行了拆解處理。公告期滿后，因無(wú)人認(rèn)領(lǐng)，寧波海事法院依照

《民訴法》第192條的規(guī)定，于2017年12月25日作出（2016）浙72民特728號(hào)民事判決：溫州海事局于2016年10月20日發(fā)現(xiàn)擱淺在溫州甌越大橋下游潛壩并于次日經(jīng)救助脫淺的無(wú)名船舶1艘及船載油品169噸為無(wú)主財(cái)產(chǎn)，拍賣所得價(jià)款合計(jì)73.1萬(wàn)元在扣除公告、評(píng)估以及為保存、拍賣該無(wú)名船舶及船載油品產(chǎn)生的費(fèi)用后，余款收歸國(guó)家所有。該案入選2017年度全國(guó)海事審判十大典型案例。

② 對(duì)于無(wú)主財(cái)產(chǎn)，中國(guó)立法受早期《蘇俄民法典》的影響，從《中華人民共和國(guó)民法通則》到《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》以及《民訴法》，均采“國(guó)家取得所有權(quán)主義”立法例，即無(wú)主財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)家或集體所有，而并不賦予發(fā)現(xiàn)人在特定情況下取得其所有權(quán)的權(quán)利。

③ 參見(jiàn)《行訴法》第101條、《行政處罰法》第40條、《行政強(qiáng)制法》第38條。

④ 參見(jiàn)《行訴法》第八章、《行政處罰法》第六章、《行政強(qiáng)制法》第五章。

① 參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第350條。

② 參見(jiàn)《民訴法》第193條。

③ 寧波海事法院對(duì)這兩類無(wú)人認(rèn)領(lǐng)船舶及其船載貨物分別以申請(qǐng)認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主和海上無(wú)因管理提起訴訟區(qū)別對(duì)待：對(duì)于無(wú)名船舶，可申請(qǐng)認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主;對(duì)于有船名和船舶資料的臺(tái)灣籍船舶，已經(jīng)發(fā)生費(fèi)用的，依海上無(wú)因管理提起訴訟，訴訟中查明屬于套牌的無(wú)主船的，再按認(rèn)定海上財(cái)產(chǎn)無(wú)主處理。這一做法，已被《浙江海事局寧波海事法院2016年度聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》采納。

① 該條規(guī)定：“人民法院對(duì)季節(jié)性商品、鮮活、易腐料變質(zhì)以及其他長(zhǎng)期保存的物品采取保全措施時(shí)，可以責(zé)令當(dāng)事人及時(shí)處理，由人民法院保存價(jià)款;必要時(shí)，人民法院可予以變賣，保存價(jià)款?！?/p>

② 《海訴法》第29條規(guī)定：“船舶扣押期間屆滿，被請(qǐng)求人不提供擔(dān)保，而且船舶不宜繼續(xù)扣押的，海事請(qǐng)求人可以在提起訴訟或者申請(qǐng)仲裁后，向扣押船舶的海事法院申請(qǐng)拍賣船舶?！钡?7條規(guī)定：“船載貨物扣押期間屆滿，被請(qǐng)求人不提供擔(dān)保，而且貨物不宜繼續(xù)扣押的，海事請(qǐng)求人可以在提起訴訟或者申請(qǐng)仲裁后，向扣押船載貨物的海事法院申請(qǐng)拍賣貨物。對(duì)無(wú)法保管、不易保管或者保管費(fèi)用可能超過(guò)其價(jià)值的物品，海事請(qǐng)求人可以申請(qǐng)?zhí)崆芭馁u?！?/p>

① 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)海商法》第26條，《海訴法》第124條。

② 該條規(guī)定：“因行使船舶優(yōu)先權(quán)產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用，保存、拍賣船舶和分配船舶價(jià)款產(chǎn)生的費(fèi)用，以及為海事請(qǐng)求人的共同利益而支付的其他費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)從船舶拍賣所得價(jià)款中先行撥付?！?/p>

③ 該款規(guī)定：“分配船舶價(jià)款時(shí)，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任人承擔(dān)的訴訟費(fèi)用，為保存、拍賣船舶和分配船舶價(jià)款產(chǎn)生的費(fèi)用，以及為債權(quán)人的共同利益支付的其他費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)從船舶價(jià)款中先行撥付。”