摘要：“鉆石公主”號、“威斯特丹”號、“歌詩達賽琳娜”號郵輪疫情中的遭遇凸顯港口國履行國際公約義務的差異。針對郵輪在航行期間出現(xiàn)的疫情隱患、郵輪在靠港隔離期間出現(xiàn)的疫情擴散、郵輪隔離期滿后因措施不當而造成的疫情在他國擴散，船旗國和港口國都面臨國際責任風險。上述責任的產生，映射出方便旗郵輪船東與船旗國缺乏“真正聯(lián)系”的隱患，也反映出國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法與國際海事公約、《聯(lián)合國海洋法公約》之間的協(xié)調存在縫隙?；谙盗朽]輪的疫情應對實踐，除建立以WHO和IMO聯(lián)合主導的郵輪疫情應對國際合作機制外，國際海洋法律體系中不應缺少專門針對郵輪疫情應對的WHO疫情防控標準。中國海洋法律體系建設中還應關注郵輪母港疫情防控機制的建設以及相關法律體系的完善，并在“人類命運共同體”理念的指導下，優(yōu)化疫情信息跨國以及跨執(zhí)法主體間的共享和國際合作機制。

關鍵詞：郵輪;國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件;責任風險;海洋法律

中圖分類號：D922.294文獻標志碼：A文章編號：2096-028X（2020）01-0003-08

The challenges in the responsibilities for the epidemic outbreak on cruise

and the improvement of the systems of rules of law in oceans LIU Chen-hong（Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）Abstract：The incidents of COVID-19 outbreak onboard the cruise “Diamond Princess”， “Westerdam” and “Costa Serena” highlight the difference between Port States in fulfilling their obligations under international conventions. Both the flag state and the port state are facing risks of responsibilities under the international obligations relating to the infectious disease outbreak onboard the cruise in voyages， the possibility that the spreading of diseases in the quarantine period after ships berthing， and the contagion of the diseases in other countries caused by inappropriate counter-measures after the quarantine period expires. The emergence of the above responsibilities reveals the risks in the cruise industry due to the absence of “real connection” between the cruise shipowner and the state of the convenient flag where the cruise are registered， and uncovers the gaps in the coordination of the mechanisms of the international public health emergency legislation， the international maritime conventions and the United Nations Convention on the Law of the Sea. Based on the experiences in the counter-measures against the outbreak of infectious diseases onboard cruise， in addition to building an international cooperation mechanism jointly directed by both WHO and IMO， special standards of WHO to prevent and control the infectious diseases outbreak onboard cruise are necessary to the system of rules of international law in ocean. In the establishment of Chinas system of rules of laws in oceans， the attention should be paid to the prevention and control mechanism against the outbreak of infectious diseases in the home ports of cruise and to the improvement of the relevant legal system. Under the guidance of the concept “A Community of Shared Future for Mankind”， the public health information sharing system and international cooperation mechanisms among different nations and different law enforcement bodies also needs to be optimized.

Key words：cruise;public health emergency of international concern （PHEIC）;risk of responsibilities;rule of law in oceans

自2019年12月起，新冠肺炎疫情在中國以及其他地區(qū)擴散，世界衛(wèi)生組織（簡稱WHO）于2020年1月31日將此次疫情列為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（簡稱PHEIC）?！般@石公主”號郵輪自有乘客感染后，在隔離期間，感染病例激增，迅速演變成國際輿情并成為當時WHO關注的“中國之外唯一的大面積人傳人地區(qū)”，國際社會在關注被隔離人員生命健康的同時，更多的是在探討郵輪的疫情防治、應對是否得當以及相關國家的法律責任問題，對于國際衛(wèi)生應急立法對船舶以及海洋特性的關注不足的問題則很少提及?！案柙娺_賽琳娜”號郵輪以及“歌詩達威尼斯”號郵輪掛靠天津港和深圳港，中國海事執(zhí)法部門與地方政府防疫部門的密切協(xié)作，高效率地進行了國際疫情的處置，這從另一側面反映出未來中國海洋法律建設中應涵蓋衛(wèi)生應急立法執(zhí)法及司法，并區(qū)別于陸地衛(wèi)生防疫的必要性。筆者將以“鉆石公主”號郵輪事件為背景展開研究，根據(jù)國際公約和國際責任理論體系，澄清其中所涉國際責任問題，并以此為導向為中國海洋法律體系中郵輪疫情應對機制的完善提供參考和借鑒。一、相關國家郵輪防疫行為分析

此次事件中，相關國家主要包括郵輪?？繃毡?、郵輪船旗國英國、被隔離人員的國籍國等。對國際責任的認定，基于各國采取的具體措施及其效果。

（一）主要措施

第一，船上隔離。郵輪2月3日?？科淠父邸毡緳M濱港。日本政府于2月5日對郵輪實施船上隔離十四日的措施，在隔離期滿之前，船上乘客和工作人員均不得下船。2月11日起，日本厚生勞動省允許確診病人、老人、慢性病患者等特殊人員下船，并將他們轉移至日本境內的醫(yī)院等處接受觀察治療。

第二，病毒檢測。在郵輪?？咳毡緳M濱港并被正式隔離之前，日本便開始對船上乘客進行病毒測驗。隔離期間，除繼續(xù)進行病毒檢測之外，還每日為乘客測量體溫。

第三，信息發(fā)布。自郵輪?？繖M濱港、尤其是在正式隔離后，日本主要對外公布船上病例每日新增情況，以及對被隔離人員采取的生活、娛樂以及醫(yī)療等措施。

第四，撤僑行動。在隔離期即將結束之時，中國、美國、英國、加拿大、澳大利亞等國紛紛采取措施，將本國確診病例留在日本繼續(xù)接受治療，并將其他未感染公民包機接回本國。

（二）實施效果

在上述措施下，郵輪的發(fā)病情況如表1所示。

郵輪上被隔離人員約3 711人（包括中國乘客311人），截至2月20日隔離期滿，共有確診病例634人（包含中國47人），日均新增病例40人，感染比例高達17.1%，故該郵輪成為當時中國之外，疫情最為嚴重之地。

除了在船隔離期間確診以外，部分人員在隔離期結束、病毒檢測呈陰性并返回家中后又被確診。這些人員目前分布在澳大利亞、加拿大、日本等，截至2月28日，共有確診病例705人，其中死亡5人，確診病例高達19%。

（三）原因分析

1.隔離決定不夠及時

新冠肺炎基本傳染數(shù)R0②達到3.77，[1]此數(shù)值高于之前在多國傳播的SARS、MERS病毒。根據(jù)中國的應對經(jīng)驗，一旦發(fā)現(xiàn)病例，其密切接觸者應立即隔離。此經(jīng)驗早已向國際社會公開，在1月31日WHO宣布PHEIC之后，尤其應得到郵輪的借鑒。“鉆石公主”號郵輪自2月1日發(fā)現(xiàn)確診病例至2月5日采取隔離措施，中間有長達4天的“空窗期”，給病毒的蔓延提供了充足的時間。

2.隔離措施不夠專業(yè)

第一，空調系統(tǒng)問題。據(jù)報道，郵輪方面確認，“郵輪供暖通風空調系統(tǒng)與酒店、度假村一樣運作。根據(jù)相關酒店標準，船上流動的空氣是外部新鮮空氣混合過濾后的再循環(huán)空氣，所有賓客及船員的艙房均符合該標準，且賓客艙房、船員艙房以及公共區(qū)域的新鮮空氣比例已調至最大”。[2]但中國資深船長和造船專家卻認為，郵輪上的密閉空間以及空氣流通的復雜性仍不能避免進入室內的空調氣體被污染的可能性，整艘郵輪上的旅客都有可能成為二代病毒感染者。[3]第二，郵輪的密閉性問題。有旅客在隔離的4天前已感染，這說明郵輪在隔離前已經(jīng)有病毒存在。由于郵輪上有很多公共場所，這些病毒有可能早已通過公共聚集的方式被帶入其他旅客的房間。郵輪艙室大部分都是密閉的，不利于病毒房間的病毒消解。第三，隔離房間不足。“鉆石公主號”共有客艙1 337間，其中有748間設有私人露臺，剩下的乘客將在沒有自然光線的狹小密閉空間隔離14天。船員的住宿條件更差，兩人一間且無窗。[4]此種隔離的條件給被隔離人員的身心健康造成巨大壓力。第四，未對隔離空間作出區(qū)分。按照SARS等傳染病的控制與處置方式，通常會對隔離空間作出紅色（可能被感染區(qū)域）和綠色（未被感染區(qū)域）的劃分。但該郵輪未作此種劃分。[5]第五，病例的排查效率低。由于郵輪上的硬性隔離條件不如陸地，對被隔離人員及時進行病毒檢測并采取適當隔離措施，應屬當務之急，但郵輪正式隔離8天之后，日本僅對19%的被隔離人員進行了檢測;隔離結束后，日方承認對23人遺漏了檢測。3.信息公開不夠透明

郵輪被隔離后，日本政府以及郵輪公司方面公布的信息，僅限于每日新增病例的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，面對外界對空調系統(tǒng)的質疑，僅有郵輪公司的簡單回應。至于對郵輪采取的船上隔離的國內外法律依據(jù)、具體防控措施及實施效果等核心問題，均未有官方信息。被隔離旅客公開請愿，指出自己完全不清楚援助的具體內容等。[6]

以上原因，表面上看是日本政府的應對不當，但更為深層的、不容忽視的原因是，船舶所有人登記、經(jīng)營人和管理人機制、郵輪建造結構、船上人員的生活方式，以及港口國監(jiān)督機制的復雜性，導致應急情況下，責任主體無法立即指明，從而貽誤防控時機。另外，郵輪對陸地相關法律有很大的不適應性，在緊急狀態(tài)下，并沒有給相關的海事以及防疫部門及時、詳細、有效的指引。二、郵輪防疫國際責任風險

郵輪具有人員高度密集，疫情防控受時間、空間限制的不利因素制約。同時，傳統(tǒng)船舶營運制度的延續(xù)，使載運國際旅客的郵輪涉及復雜的國際法問題，從而引發(fā)巨大的國際責任風險，這值得國際社會關注。

國際責任主要指國家違反國際法義務而需承擔的責任。[7]但國家責任問題主要是通過國家之間或者國際司法機構認定和解決，筆者僅是探討郵輪疫情應對中部分國家可能因應對不當而面臨責任風險。

（一）郵輪疫情應對中的責任風險

欲確定郵輪疫情應對中的國家責任，應首先確定哪些國家享有相關義務。1.靠港之前，即郵輪的航行階段

首先，《國際防止船舶造成污染公約》《國際船舶噸位丈量公約》《國際航行船舶航行安全公約》等海事公約主要規(guī)范船旗國在船舶與船員安全以及防止海洋環(huán)境污染等方面的管理事項，而不涉及船舶衛(wèi)生防疫。其次，郵輪在航行過程中有可能經(jīng)過公海以及沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)、毗連區(qū)、領海和內水（靠港）。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）的公海制度，船舶在公海航行期間，船旗國應對其社會事項行使有效的控制;專屬經(jīng)濟區(qū)制度不涉及衛(wèi)生防疫事項;毗連區(qū)制度賦予沿海國對該海域內衛(wèi)生事項的管轄權;領海和內水制度規(guī)定，沿海國有權制定與移民、衛(wèi)生相關的國內法，違反此國內法而在沿海國領海航行的行為屬于損害沿海國安全的非無害通過，對此，沿海國擁有保護權，可禁止外國船舶進入①。最后，《國際海港制度公約與規(guī)約》規(guī)定，由于公共衛(wèi)生或安全原因，締約國可禁止旅客或貨物入境或過境②。

總結上述公約可知，只有公海制度明確了船旗國對衛(wèi)生事務的管理義務，毗連區(qū)、領海和內水制度更多地賦予沿海國在此類事務上的權利而非義務，《國際海港制度公約與規(guī)約》也主要賦予港口國相應的權利。

“鉆石公主”號郵輪第1位感染乘客于2月1日確診。2月1日至2月3日之間，郵輪正處于從日①當然，由于英國距離日本較遠，其實際能否在得知疫情立即采取有效措施，是值得討論的問題。但這并不妨礙對英國國際義務的認定。本沖繩港至橫濱港的航行中。雖然該航線的具體坐標未予公布，但根據(jù)線路圖、[8]日本所主張的專屬經(jīng)濟區(qū)范圍以及專家的推斷，[9-10]郵輪航行的海域除了涉及日本內水（沖繩港、橫濱港）、領海、專屬經(jīng)濟區(qū)以外，還有可能涉及公海。作為《海洋法公約》以及《國際海港制度公約與規(guī)約》的締約國，日本針對在其海域航行的外國船舶上發(fā)生的衛(wèi)生事件，不負有應對或管理的義務。

但船旗國英國則不同。郵輪是在疫情出現(xiàn)之后才行駛至公海，且新冠肺炎在1月31日已被宣布為PHEIC，可推斷英國有條件知曉郵輪疫情。作為《海洋法公約》的締約國，英國應根據(jù)公約規(guī)定的義務以及疫情的擴散速度，立即采取應對措施。但英國實際未采取任何措施，主要原因是國際上船舶登記制度中一直盛行的方便旗登記，使得船旗國已經(jīng)習慣于對非本國船舶運營的漠不關心。當然，這也是部分郵輪想規(guī)避嚴格的船旗國管轄的動機所在。郵輪被隔離之前的2月1日至2月5日的“空窗期”，是導致疫情擴散的重要原因，英國在此期間的不作為表明其未能履行公約義務①。

2.靠港之后

如前所述，日本有權拒絕船舶入境或者靠港，而不負有管理相關衛(wèi)生事件的義務，即便日本橫濱港是郵輪的母港，由于“母港”主要是一種商業(yè)化的概念而非法律概念，其也未能從法律上為母港所屬國設定義務。但一旦日本接受疫情郵輪靠港，便應受《國際衛(wèi)生條例》（簡稱《條例》）的調整承擔相應義務。當然，英國作為締約國也應遵守相應義務，但由于《條例》專門就港口國對疫情的應對作了詳細規(guī)定，故郵輪靠港的衛(wèi)生防疫主要由日本負責。

首先，就公共衛(wèi)生措施來講，《條例》第27條規(guī)定，“艙內存在臨床跡象或癥狀和情況”的交通工具屬于“受染交通工具”，主管當局可對此類交通工具采取消毒、隔離等措施;第28條第2款規(guī)定，締約國不應出于公共衛(wèi)生理由拒絕船舶上下乘客，除非依據(jù)第43條第1款的規(guī)定有應對PHEIC之需。“鉆石公主”號郵輪因有感染病例而屬于“受染交通工具”，日本有權對其采取隔離措施;新冠肺炎目前構成PHEIC，日本可據(jù)此實施第28條第2款規(guī)定的額外措施，拒絕旅客上下船。但《條例》第43條第2款又規(guī)定，締約國在執(zhí)行第28條第2款規(guī)定的額外措施時，必須基于科學原則、具有對于人身健康構成威脅的科學依據(jù)等。通過前文對日本隔離措施的效果和問題的分析可知，日本采取的隔離措施不符合科學原則。同時，《條例》將船舶作為交通工具對待，并沒有進一步區(qū)分人員高度密集的郵輪與一般船舶的差異，也容易導致港口國對于疫情防控措施的重視程度不足。

其次，就港口的核心能力要求來講，《條例》附件1提出了5項平時的衛(wèi)生能力要求，即能提供足夠的醫(yī)務人員、設備和場所，以使患病的旅行者得到迅速的診治;能調動設備和人員，以便將患病的旅行者運送至適當?shù)尼t(yī)療設施等。附件1同時提出了7項應急時的衛(wèi)生能力要求，包括建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案;評估和診治受染的旅客，與當?shù)蒯t(yī)療機構就其隔離、治療和可能需要的其他支持性服務做出安排;提供與其他旅客分開的適當場地;調動專用設備和穿戴合適個人防護裝備的受過培訓的人員，以便運送可能攜帶、感染或污染的旅客等。“鉆石公主”號郵輪?？康臋M濱港2019年被認證為符合相關條件的“國際衛(wèi)生港口”，[11]日本對所有人員采取并不科學的船上隔離措施的主要原因之一在于橫濱港醫(yī)療衛(wèi)生以及隔離條件有限。如此一來，橫濱港實際未滿足《條例》附件1的相關要求。

基于以上兩點，日本在隔離期間違反了《條例》規(guī)定的義務。3.隔離期滿

隔離期滿后，港口國日本的義務并未解除。根據(jù)《條例》第22條的規(guī)定，港口國負責檢測從受染地區(qū)離開的行李、物品等，以便其始終保持無感染或污染源（包括媒介和宿主）的狀態(tài)。也即，日本有義務確保下船人員的衛(wèi)生檢測，以免其將病毒輸出到郵輪以外區(qū)域。

如前所述，日本對23名被隔離人員遺漏了病毒檢測，并允許郵輪工作人員在未采取任何隔離措施的情況下直接返崗。這些人員當中已有確診病例，并直接造成了日本境內外的病毒傳播，故日本未盡到《條例》第22條規(guī)定的義務。

事實上，郵輪經(jīng)營公司所屬國美國也負有監(jiān)督郵輪經(jīng)營人進行疫情防控的國際義務，被隔離人員的國籍國負有保護本國公民生命健康的國際義務，

只是由于郵輪在日本橫濱港隔離期間，相關工作主要由日本負責，其他國家僅能采取有限的配合措施，故筆者主要探討日本和英國的國際義務問題。

（二）原因解讀

“鉆石公主”號郵輪給世界多國輸入了傳染病例，帶來的生命及社會損失難以估量。盡管國家責任的確定最終需由爭端當事國解決或由國際司法機構判決或裁決，但畢竟上述相關國家面臨重大責任風險，需要分析上述癥結的成因，以進一步提出應對方案，避免類似的悲劇發(fā)生。

1.方便旗郵輪船東與船旗國缺乏“真正聯(lián)系”的隱患

根據(jù)1986年生效的《船舶登記條件公約》的規(guī)定，船舶與船旗國之間的“真正聯(lián)系”主要包括船舶所有權上船旗國應有資金參與，船舶應配備船旗國船員等。與此原則相反的便是方便旗登記，該船旗國往往只注重注冊而不準備對船舶承擔任何責任，故在船舶出現(xiàn)公共衛(wèi)生事件等突發(fā)狀況時，容易出現(xiàn)管轄“真空”。“真正聯(lián)系”原則的目的之一是實現(xiàn)船旗國對船舶的有效管轄，顯然方便旗下此目的難以實現(xiàn)?！般@石公主”號郵輪隸屬于美國公司，但在英國的海外領地百慕大群島注冊，百慕大允許懸掛方便旗①，故“鉆石公主”號郵輪實際屬于方便旗船，其獲得了節(jié)稅、自由配備船員等便利②，但同時也遭遇了疫情擴散時未得到船旗國有效控制的弊端，為國際爭端的產生埋下“禍根”。

2.國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法與相關公約的協(xié)調存在縫隙

如前所述，除了公海海域以外，船舶在其他管轄海域突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應由哪個國家進行管轄，目前的國際法體系未明確。日本《日經(jīng)新聞》對此提出質疑，也僅限于指出英國應對郵輪在公海航行時發(fā)生的衛(wèi)生事件負責。[12]不同法律體系之間無法銜接，使得郵輪出現(xiàn)疫情后難以得到國家有效和及時的應對。3.國際合作機制不夠完善

郵輪發(fā)生疫情后，至少涉及港口國、船旗國、郵輪經(jīng)營人所屬國、船上人員國籍國等。這些國家無論基于國際合作原則、公約規(guī)定的國際義務，還是國際人道主義，均需盡可能地協(xié)助郵輪疫情的控制，防止其在全球范圍內的擴散。但由于國際合作機制的缺乏，相關合作未能實現(xiàn)。4.WHO職能受限

《世界衛(wèi)生組織組織法》賦予WHO通過公約、協(xié)定、條例權以及作出建議權，但由于公共衛(wèi)生事件具有靈活性、多邊性和突發(fā)性，公約、協(xié)定以及條例等具有法律約束力的文件生效較慢的特點難以與之適應，WHO日漸形成了“輕法律”的現(xiàn)象，并造成了公共衛(wèi)生領域“軟秩序”的現(xiàn)象，其執(zhí)行力自然較弱。[13]5.缺乏郵輪疫情防控的專門法規(guī)

國際衛(wèi)生應急立法從興起至今，主要基于陸地突發(fā)的鼠疫、黃熱病和霍亂等公共衛(wèi)生事件，關注點并不在于海洋。容納數(shù)千人觀光旅游的郵輪行業(yè)興起較晚，且像此次新冠肺炎感染多艘郵輪、尤其是“鉆石公主”號郵輪上的數(shù)百人的情況實屬首例，由此難免凸顯國際衛(wèi)生應急立法的滯后性。此外，疫情防控問題分布在海洋法、海事法規(guī)、國際公共衛(wèi)生法、國際貿易法、國際環(huán)境法等不同領域。海上活動的特殊性、郵輪疫情防控法律的分散性必然導致疫情防控所涉領域執(zhí)法舉措延誤、科學依據(jù)不足。目前，海洋以及海事法律的相關公約以及國內法規(guī)對于疫情的關注度不夠，即使存在相關國內法規(guī)，其制定時對于海上活動特點的針對性也不強③。而且，類似的法規(guī)的制定，因為其上位法的非體系化現(xiàn)狀，也存在諸多不協(xié)調之處。三、海洋法律體系中郵輪防疫法規(guī)完善

（一）國際層面

1.強化船旗國的責任和義務

如前所述，船旗國管轄的“真空”是此次郵輪疫情擴散的重要原因，解決此問題的舉措主要有：第一，國際社會應該以“保障海上人命安全”為共同目標，推動建立船旗國與郵輪之間的真正聯(lián)系以及有效管轄，對可能會“架空”船旗國管轄的方便旗制度進行改革;第二，在國際海事法規(guī)中將疫情的防控貫穿于船舶航行與?？康母麟A段，目前船舶靠港時的衛(wèi)生檢疫事項主要由港口國負責，在公海、尤其是未作規(guī)定的他國專屬經(jīng)濟區(qū)航行時，應加強船旗國履行公共衛(wèi)生的國際義務。但目前懸掛方便旗對于船東或經(jīng)營人具有巨大的吸引力，試圖推行“真正聯(lián)系”原則的《船舶登記條件公約》近年恐怕也難以生效，故可考慮采用折中的方式，基于郵輪與一般貨船之間的差異——郵輪容納的人員數(shù)以千計易致感染迅速擴散，以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件全球化的影響力——此次郵輪疫情已致多國出現(xiàn)感染病例，各國在此次疫情過后應達成基本共識，即通過國際海事立法強化船旗國（包括方便旗國）對郵輪這類船舶的突發(fā)公共衛(wèi)生等關系生命健康的重大事件的管轄義務，這實際也在推動方便旗實踐與“真正聯(lián)系”原則的協(xié)調。

2.建立WHO與IMO聯(lián)盟為核心的專門的郵輪疫情應對國際合作機制

日本官方指出，此次疫情結束后，應推動國際合作體制的構建。[14]WHO作為在國際公共衛(wèi)生領域的國際組織，理應在國際合作機制的構建中起主導作用，但WHO機制存在前文所述的諸多弊端，而且船舶在海上移動以及涉及不特定國家責任的特性，也使得WHO的全球網(wǎng)絡體系有時不能及時發(fā)揮作用。而IMO基于多年來大量海事公約所建立起來的對船舶的定位以及船旗國控制（FSC）和港口國控制（PSC）體系，能夠將公約義務通過相關國家的海事局應急響應機制迅速落實。因此，該合作機制的理想模式應由WHO與IMO聯(lián)手主導，組織國際郵輪協(xié)會（CLIA）、國際保賠協(xié)會（IG）建立專門的郵輪疫情防控國際合作機制，以便實現(xiàn)船舶疫情上報及國際通報機制，船旗國海事局、船舶實際經(jīng)營人所在國海事局、歷史掛靠港海事局、預計掛靠港海事局間的信息通報機制，掛靠港海事局與當?shù)匦l(wèi)生防疫部門的信息通報機制以及協(xié)調防控行動機制。既充分利用WHO在PHEIC應對上的相關經(jīng)驗，在全球信息共享、應對措施的統(tǒng)一和協(xié)調以及輿情應對等問題上發(fā)揮積極作用，也補足各國試圖保持在公共衛(wèi)生上的行動自由，不愿意授予WHO過多的立法權的弊端，[15]充分利用IMO在船舶管控方面充足的成員國海事局網(wǎng)絡資源，使疫情應急措施更適合船舶以及海上活動的特性。當然，在現(xiàn)行的國際公約分工層面，基于IMO成員國的授權，船舶衛(wèi)生防疫工作主要由WHO負責。但出于郵輪疫情的突發(fā)性以及后果的嚴重性，上述IMO與WHO聯(lián)手合作的嘗試主要限定于郵輪領域，而其他船舶的相關事項仍由WHO負責。

3.WHO與IMO合作機制的配套國際海事立法完善

前述的國際合作機制無疑需要國際海事立法的支撐。本次疫情之后，WHO應總結此次郵輪疫情應對中的經(jīng)驗和教訓，并對郵輪的PHEIC具體標準進行完善，主要包括：陸地發(fā)生疫情后，郵輪及其船旗國、停靠的港口國等應當采取的防范措施;郵輪上疫情發(fā)生后船旗國、郵輪經(jīng)營人所屬國、港口國等國家作出反應的速度和具體措施;港口有關疫情應對的建設的標準和規(guī)范;船上隔離措施的實施條件和步驟等。上述要求將通過船員、旅客、陸地防疫人員協(xié)同實施，因此WHO與IMO合作機制的構建，需要IMO在海事技術專家、傳染病專家、國際海事法律專家和國際衛(wèi)生法專家的共同努力下，完善相應的郵輪疫情應急機制立法工作。

4.適時為《條例》專門制定有關郵輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件的附件

在規(guī)劃并實施以上措施的基礎上，WHO可利用制定條例權，出臺包含如下內容的附件：船舶登記方面，堅持郵輪船東與船旗國之間的“真正聯(lián)系”原則，限制方便旗船;明確突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生時，除公海外其他管轄海域的國家義務;突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生后的國際合作運作機制，優(yōu)化疫情跨國以及跨執(zhí)法主體間的信息共享和國際合作機制;郵輪母港的建設標準，尤其是母港及其附近醫(yī)療設備;郵輪入境規(guī)范，包括陸上、船上等隔離措施，以及采取此類措施的標準和條件。

（二）國內層面

1.加強郵輪母港疫情防控機制的建設

1月20日，載有3 706名乘客和1 100名船員的“歌詩達賽琳娜”號郵輪從中國天津國際郵輪母港出發(fā)。1月23日，郵輪上15人出現(xiàn)發(fā)熱癥狀。1月25日，郵輪返回天津東疆港。1月25日凌晨6點30分，天津市處置人員登上郵輪，對郵輪上所有乘客進行檢測，未發(fā)現(xiàn)感染病例，隨后船上所有人員離船。此次事件中，中國的處置迅速，快于日本。但若查出確診病例，則很難保證天津母港能夠為郵輪上將近5 000名人員提供充足的醫(yī)療設備和隔離設施。

由此，中國應結合“鉆石公主”號和“歌詩達賽琳娜”號事件，盡快彌補郵輪母港防疫隔離設施的短板，加強母港附近的醫(yī)療衛(wèi)生機構以及應急隔離場所等的建設。郵輪母港必須要有能夠接納至少一艘郵輪全體乘員的防疫隔離場所，該隔離場所應當符合WHO有關防疫的各項要求。在非疫情期間，該場所可以租借給其他機構經(jīng)營商務酒店或辦公場所等，一旦有疫情發(fā)生，應當無條件恢復隔離功能。[16]中國的母港在疫情防控建設方面的最低標準應為“零拒絕”和“零感染”，由此在全球郵輪產業(yè)恢復中發(fā)揮不可替代的作用。在郵輪母港建設的基礎上，形成平戰(zhàn)結合的應急處置、及時和適當隔離、就近治療等保障體系。

2.優(yōu)化疫情跨國以及跨執(zhí)法主體間的信息共享和國際合作機制

習近平總書記提出，構建“人類命運共同體”的背景之一是重大傳染性疾病等非傳統(tǒng)安全威脅的出現(xiàn)。[17]在此次疫情應對中，“人類命運共同體”理念應成為重要指導思想，[18]世界各國應將疫情視為全人類共同面對的問題，積極參與爭取推動國際合作。中國是“人類命運共同體”理念的發(fā)起國，同時屬于此次PHEIC中疫情最為嚴重，且防控措施取得顯著成效的國家，借鑒“鉆石公主”號郵輪疫情事件，應當在控制病毒向境外輸出和應對病毒向境內輸入過程中，為疫情信息共享機制以及國際合作機制作出貢獻。

首先，中國自疫情發(fā)生以來向WHO通報疫情信息公開透明，獲得國際贊譽，在此基礎上，中國可進一步考慮每日用多國語言公布疫情信息，一方面便于周邊國家隨時掌握中國的實際情況，一方面用官方信息抵制外界的虛假新聞，避免國際輿論事件的發(fā)生;其次，疫情的防控涉及檢疫、陸上及海上等不同的法律和管理機制，疫情信息除了實現(xiàn)跨國分享外，還應實現(xiàn)跨執(zhí)法部門的共享，避免陸上執(zhí)法部門不熟悉海洋法，海上執(zhí)法部門又在衛(wèi)生防疫問題上存在欠缺的現(xiàn)象;再次，在中國的疫情形勢全面控制后，可與國際社會分享應對疫情的國家及社會等多層面的經(jīng)驗，并將最新出版的《新型冠狀病毒感染的肺炎公眾防護指南》譯成多國語言，供他國及其公民參照和使用;最后，中國需及時向他國政府或衛(wèi)生檢疫部門通報該國位于中國境內公民的健康狀況，駐外使領館需及時與當?shù)叵嚓P部門溝通，掌握當?shù)刂袊窠】禒顩r，防止疫情在國外的擴散。[19]3.國內郵輪防疫法規(guī)的完善

通過該次疫情的檢驗，應該承認中國目前的法律規(guī)定具有一定的前瞻性。例如，國家質檢總局于2009年發(fā)布的《關于印發(fā)〈國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應急處置技術方案〉的通知》第三部分第1條第5款規(guī)定，隔離方式包括但不僅限于醫(yī)院隔離、船上隔離、指定場所隔離等;第二部分第3條第5款規(guī)定，病人有呼吸道疾病癥狀時，要關閉空調系統(tǒng)。中國針對郵輪疫情采取的多種隔離方式，有利于根據(jù)疫情具體情況，靈活采用隔離措施;針對呼吸道傳染疾病，中國早已意識到郵輪空調可能引發(fā)的問題。但是，中國目前的郵輪防疫法規(guī)還存在完善空間。

首先，中國的郵輪管理法規(guī)體系缺乏對郵輪入境規(guī)范、郵輪母港建設標準中的隔離場所規(guī)范等，對多種隔離方式的選擇和適用也缺乏相應的指導，未來可考慮在相關海運管理法規(guī)以及《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《國際航行船舶出入境檢驗檢疫管理辦法》等法律法規(guī)中補充此類內容。

其次，目前海上行為的關聯(lián)性大為提高，海上風險的類型日益變化。由于這些客觀變遷，作為海法根本規(guī)律的自體性，內涵更為豐富，與陸上法律的本質區(qū)別也更為明顯。[20]中國需充分認識到海法的自體性，構建包含海洋法、海商法在內的海法體系，推動中國特色社會主義海洋法律體系的建設。在此過程中，結合“鉆石公主”號郵輪疫情事件所體現(xiàn)出來的陸上衛(wèi)生法律體系不同于海上，海洋法律體系又缺乏衛(wèi)生檢疫問題的事實，在中國特色海洋法律體系中，充分加入海上、尤其是郵輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法、執(zhí)法以及司法相關內容。

最后，中國目前的郵輪衛(wèi)生防疫法規(guī)內容較分散、效力位階較低，如僅是隔離問題便在《出入境郵輪檢疫管理辦法》《關于印發(fā)〈國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應急處置技術方案〉的通知》中有不同的規(guī)定，法律規(guī)定的分散難以對郵輪疫情形成有效的規(guī)范;再如前述管理辦法和通知均是國家質檢總局發(fā)布的部門規(guī)章，低位階的部門規(guī)章在遇有不同規(guī)定的上位法時難以得到有效適用，而全國人民代表大會制定的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》雖位階較高，但對于郵輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)范較少。如此，中國需考慮適時頒行針對郵輪疫情應對的高位階的專門、統(tǒng)一立法。四、結語

“鉆石公主”號、“威斯特丹”號、“歌詩達賽琳娜”號郵輪近期的遭遇，顯示出人員高度集中的上下疊加式密閉建造結構的郵輪對疫情防控技術的特殊要求，也顯示出郵輪所特有的與船旗國、經(jīng)營人所在國、港口國、旅客所在國皆有聯(lián)系的國際復雜性。面對疫情，船旗國、港口國以及旅客所在國都將面臨極大的防控壓力和責任風險，為此，制定完備的郵輪防疫法規(guī)、設立科學的應急機制是保證疫情防控措施及早啟動，科學實施的重要保證。一方面，國際社會應共同尋求解決方便旗郵輪船東與船旗國缺乏“真正聯(lián)系”隱患的方案;另一方面，國際海上郵輪衛(wèi)生應急立法不能僅著眼于國際衛(wèi)生立法，還應注重國際海事立法與國際衛(wèi)生立法的交叉結合，以國際海事公約的形式構建以WHO與IMO為主導的國際合作機制，以便實現(xiàn)船舶疫情上報及國際通報機制，船旗國海事局、船舶實際經(jīng)營人所在國海事局、歷史掛靠港海事局、預計掛靠港海事局間的信息通報機制，掛靠港海事局與當?shù)匦l(wèi)生防疫部門的信息通報機制以及協(xié)調防控行動機制。再一方面，針對國際合作機制的有效實施，中國除履行相關國際公約義務之外，應完善中國海事機構對中國衛(wèi)生防疫部門應急響應聯(lián)動機制條例的制定，內容涉及機制目標、機制框架以及相應的義務和責任。同時，在中國的郵輪管理法規(guī)體系中，完善郵輪入境規(guī)范、郵輪母港建設標準中的隔離場所規(guī)范，最終完善中國海洋法律體系中的郵輪疫情防控短板。

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收稿日期：2020-03-05

基金項目：2017年國家社會科學基金重大項目“中國海權發(fā)展模式及海洋法制完善研究”（17ZDA145）

作者簡介：劉晨虹（1988-），女，河北唐山人，法學博士，大連海事大學法學院講師，中國海事政策法規(guī)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心成員，E-mail：liuchenhong@dlmu.edu.cn。

①特別感謝大連海事大學法學院初北平教授在該文寫作與修改過程中提出的寶貴意見！

①由于各方提供的數(shù)據(jù)不盡統(tǒng)一，表1中部分日期的數(shù)據(jù)可能略有出入，但各方對最終感染病例的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是一致的。

②R0，即一位病毒感染者在患病期內的平均傳染人數(shù)。R0數(shù)值若高于1，則意味著需要采取隔離措施來遏制病原體的傳播。

①參見《海洋法公約》第94條、第33條、第2條、第19條、第21條、第25條。

②參見《國際海港制度公約與規(guī)約》第17條。

①百慕大群島屬于英國的海外領地，其領土主權歸屬英國，但擁有內部自治權。英國并非實施方便旗的國家，但百慕大群島根據(jù)其自治權而在此問題上有所不同。在國際運輸業(yè)工人聯(lián)合會（ITF）認定的方便旗國名單中，百慕大群島屬其中之一。

②百慕大目前被稱為世界上最優(yōu)的避稅地之一。

③如中國的《國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應急處置技術方案》《出入境郵輪檢疫管理辦法》等。