白世強 陳政民 霍盈睿

習近平總書記2019年9月18日在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會時指出，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。

為貫徹落實習近平總書記重要講話精神和中央要求，建立國土空間規(guī)劃體系，促進河南省黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，河南啟動了黃河流域國土空間規(guī)劃編制工作。為編制好這一重大專項規(guī)劃，筆者進行了認真思考和實地調研，提出了規(guī)劃編制應開展的重點工作和研究內容。

開展流域資源利用和空間開發(fā)保護“雙評價”。充分運用國土三調、水資源調查、森林資源調查等調查成果和最新的遙感影像數(shù)據(jù)，全面查清河南省黃河流域各類自然資源的分布和變化情況，繪制河南省黃河資源管理一張底圖，建立一本資源清單，同步摸清水資源和水生態(tài)空間的產權狀況，為進一步加強黃河岸線保護、規(guī)范河灘地開發(fā)、開展黃河流域綜合治理和生態(tài)修復等提供基礎數(shù)據(jù)。參照國家關于資源環(huán)境承載能力和國土空間適宜性評價的技術方法，對河南黃河流域資源環(huán)境稟賦和空間開發(fā)保護的適宜性進行分析評價，注重對水資源量和開發(fā)利用情況、各類土地資源利用狀況、礦產資源開發(fā)影響、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性等進行評價，識別資源利用、空間開發(fā)中存在的問題和風險，為形成科學合理的規(guī)劃成果，構建黃河水域空間和水資源開發(fā)保護并重、家底清楚、產權清晰、系統(tǒng)完整的制度體系提供基礎依據(jù)。

開展重大問題研究。圍繞支撐黃河流域國土空間規(guī)劃編制工作，有針對性地設置并開展重大專題研究。研究水資源約束下的人口、城鎮(zhèn)、產業(yè)發(fā)展的規(guī)模和布局，力求將經(jīng)濟社會發(fā)展控制在水資源的承載能力范圍內;區(qū)分黃河老灘、中灘、嫩灘，研究河湖岸線、生態(tài)保護紅線、永久基本農田等開發(fā)保護控制線的劃定問題，差異化管控黃河灘區(qū)的土地用途，合理確定灘區(qū)居民搬遷的布局和時序;針對流域水資源匱乏、利用過度且粗放的現(xiàn)狀，研究減少地下水開采，提高工農業(yè)用水效率的具體舉措;以“雙評價”成果為基礎，按照“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”的原則，提出流域各類型國土空間的適宜用途，支撐流域國土空間規(guī)劃及相關市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作。

確定各類自然資源利用的目標和指標。圍繞黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略實施，以國土三調成果為基礎，充分發(fā)揮專題研究成果的支撐作用，合理確定2025、2035年黃河流域涉及市縣的濕地面積、耕地和永久基本農田保有量、國土開發(fā)強度、城鄉(xiāng)建設用地控制規(guī)模、水資源利用總量等主要指標，區(qū)分指標的約束性和預期性，充分體現(xiàn)最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度、節(jié)約用地制度要求。通過編制市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃，將這些指標傳導落實到具體地塊和坐標，形成空間開發(fā)保護的硬約束。

提出流域空間開發(fā)保護總體格局。堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，實行問題導向與目標導向相結合的策略，統(tǒng)籌謀劃上下游、干支流、左右岸、堤內外國土空間的開發(fā)保護，提出流域生態(tài)保護、新型城鎮(zhèn)化、農業(yè)農村發(fā)展、歷史文化保護傳承等的總體布局。生態(tài)保護格局應注重對流域生態(tài)重要區(qū)、敏感區(qū)的保護，涵蓋各類自然保護地，突出體現(xiàn)生態(tài)屏障完整性、生態(tài)廊道連通性;農業(yè)農村空間格局應以各類農用地和農村建設空間為主體，突出對耕地特別是永久基本農田的保護，因地制宜優(yōu)化用地結構布局，改善農業(yè)耕作條件和農村人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展;城鎮(zhèn)體系格局應凸顯以城市群、都市圈為主體，大中小城市協(xié)調發(fā)展理念，放大城市群中心城市的輻射能力，促進交通設施互聯(lián)互通、公共服務設施共建共享，加深中心城市與周邊中小城市的聯(lián)系協(xié)作;歷史文化保護格局應突出對作為黃河文明載體的大遺址、治河遺跡、文化遺產、文物古跡等的保護，構建黃河文明保護體系，傳承弘揚歷史悠久、光輝燦爛的古都文化、河洛文化、根親文化，打造沿黃生態(tài)文化帶。

科學劃定空間開發(fā)保護控制線。以“雙評價”為基礎，緊密結合流域特點和開發(fā)利用導向，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確保三線不交叉不重疊不沖突，作為維護國家和區(qū)域生態(tài)安全、糧食安全，促進城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展的底線，納入各級國土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。生態(tài)保護紅線劃定要緊緊圍繞鞏固提升黃河流域的生態(tài)功能，將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、水土保持、防風固沙等功能的國土空間劃入紅線范圍;科學評估流域的自然保護區(qū)、濕地公園、地質公園等各類自然保護地范圍線，統(tǒng)籌協(xié)調防洪安全、自然生態(tài)保護、耕地保護、城鄉(xiāng)建設之間的關系，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系;對現(xiàn)行永久基本農田的劃定布局進行優(yōu)化，確保數(shù)量不減少、質量不降低;按照避讓重要生態(tài)功能區(qū)、不占或少占永久基本農田、集約適度的原則，確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模布局，防止城鎮(zhèn)無序蔓延。

統(tǒng)籌安排重大工程項目建設的布局和時序。針對黃河流域生態(tài)環(huán)境存在的問題，在三門峽、洛陽、濟源等中游地區(qū)合理安排礦山地質環(huán)境恢復治理項目，實施黃土丘陵水土流失治理工程，整治或搬遷支流沿線的高污染工業(yè)項目，減少入河泥沙、污染物;立足于節(jié)約高效利用水資源，研究提出一批引黃調蓄工程、灌區(qū)節(jié)水改造項目、城鎮(zhèn)污水處理和中水回用項目，提升流域水資源對于經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力;圍繞傳承弘揚黃河文化，依托黃河大堤森林公園、沿黃綠道、歷史文化名鎮(zhèn)名村，建設一批黃河文化驛站，打造一批各具特色的博物館;著眼于促進流域市縣協(xié)同發(fā)展、互聯(lián)互通，規(guī)劃建設一批交通工程，改造升級難以滿足發(fā)展需要的國省道，連通市縣界的“斷頭路”，促進城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

加強規(guī)劃協(xié)調銜接。按照國家對于國土空間規(guī)劃體系的內涵界定，河南黃河流域國土空間規(guī)劃屬于省級專項規(guī)劃。該規(guī)劃在省級國土空間規(guī)劃的指導約束下編制，經(jīng)省人民政府審批實施。規(guī)劃應落實省級規(guī)劃確定的空間開發(fā)保護主要指標和總體布局，并將主要內容傳導到市縣級空間規(guī)劃當中。規(guī)劃編制過程應廣泛征求各方面意見建議，將經(jīng)濟社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃的相關內容落實到國土空間，與生態(tài)環(huán)保、農業(yè)農村、水利等方面的規(guī)劃協(xié)調銜接，形成總體規(guī)劃、相關專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃協(xié)調銜接的規(guī)劃體系。

差異化管控各類國土空間。國土空間規(guī)劃是空間發(fā)展的引領，用途管制是規(guī)劃實施的抓手。編制黃河流域國土空間規(guī)劃，應該充分考慮統(tǒng)一國土空間用途管制的要求，對流域的全域全要素國土空間實施用途管控。對黃河流域的生態(tài)空間，通過劃定河湖岸線、生態(tài)保護紅線等管控線，實施項目準入正負面清單管理，嚴格保護生態(tài)空間，有序實施退耕還草還濕項目，逐步搬遷灘區(qū)居民點，促進流域生態(tài)空間的恢復與擴大，對各類自然保護地實行特殊保護;對于農業(yè)農村空間，根據(jù)規(guī)劃情況實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式，嚴格控制建設占用，以全域土地綜合整治為抓手，縮減用地規(guī)模、優(yōu)化用地布局。同時，加強對因農藥、化肥施用造成農業(yè)面源污染的治理，發(fā)展綠色有機農業(yè);對于城鎮(zhèn)建設空間，實施“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”管制方式，落實總體規(guī)劃要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結構和布局形態(tài)，合理布局結構性綠地、水體等開敞空間，保障居住、公共服務等空間需求，高效利用工業(yè)生產空間，保護歷史文化空間，凸顯特色風貌，營造宜居宜業(yè)宜游的城鎮(zhèn)空間環(huán)境。（作者單位：河南省自然資源廳）