翊明

摘 要：提升政府治理效能是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)治理是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的技術(shù)手段、服務(wù)業(yè)態(tài)和治理方式，并為驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升提供新的支撐。數(shù)據(jù)治理通過(guò)驅(qū)動(dòng)思維決策方式轉(zhuǎn)型、價(jià)值創(chuàng)造方式轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)主體行為方式轉(zhuǎn)型和政府自我調(diào)適轉(zhuǎn)型等途徑提升政府治理效能。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府需主動(dòng)適應(yīng)并加快自身數(shù)字化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而不斷提升數(shù)據(jù)應(yīng)用水平。為此，有必要從強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)縱橫交融的復(fù)雜性、增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理與市場(chǎng)發(fā)展的適應(yīng)性以及政府?dāng)?shù)據(jù)治理與社會(huì)治理的協(xié)同性等方面著力，為推進(jìn)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)治理;政府治理;優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）02-0071-05

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)提出，建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。2019年10月，習(xí)近平總書記在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)生態(tài)，加快區(qū)塊鏈和人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等前沿信息技術(shù)的深度融合，推動(dòng)集成創(chuàng)新和融合應(yīng)用。這為數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府治理創(chuàng)新提供了根本指針和發(fā)展方向。

政府治理承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家公共安全、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、管理社會(huì)公共事務(wù)、服務(wù)人民群眾等重要職責(zé)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以5G、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等為代表的新一代信息技術(shù)日新月異，不僅推動(dòng)著國(guó)家治理理念、治理模式、治理手段的深刻轉(zhuǎn)型，也對(duì)政府治理的有限性、有序性、有效性提出了新的要求。學(xué)術(shù)界對(duì)大數(shù)據(jù)在國(guó)家治理領(lǐng)域產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響及其體現(xiàn)的重要價(jià)值給予了廣泛關(guān)注。例如，在大數(shù)據(jù)影響方面，馮鋒認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是一柄雙刃劍，它獨(dú)特的理念、技術(shù)和方法既能有效提升國(guó)家治理水平，又使國(guó)家治理面臨數(shù)據(jù)處理、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等一系列技術(shù)性、社會(huì)性的難題和挑戰(zhàn);①在大數(shù)據(jù)治理方面，王金永和張德才認(rèn)為，在數(shù)據(jù)治理背景下實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理理念，要求治理方式由封閉管理轉(zhuǎn)向開放治理、由單向管理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維與技術(shù)推動(dòng)決策方式、管理流程、治理手段進(jìn)步的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步與社會(huì)價(jià)值相融合、數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全并舉、數(shù)據(jù)共享與協(xié)同治理互推共進(jìn);②在大數(shù)據(jù)共享方面，周博文和張?jiān)偕J(rèn)為要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理，大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略勢(shì)在必行，數(shù)據(jù)財(cái)富應(yīng)成為全民意識(shí)。③隨著數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，通過(guò)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)充分發(fā)揮數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升的優(yōu)勢(shì)，是轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府行政管理運(yùn)行模式的必由之路。但是，還應(yīng)看到，基于數(shù)據(jù)資源共享的大數(shù)據(jù)整體性管理機(jī)制缺位、針對(duì)大數(shù)據(jù)開放共享的制度保障不足、支撐大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)的人才匱乏以及旨在保證大數(shù)據(jù)信息安全的法律體系不完善，是當(dāng)前推動(dòng)政府治理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型過(guò)程中亟須解決的難點(diǎn)和要點(diǎn)。④基于此，本文從思維決策方式轉(zhuǎn)型、價(jià)值創(chuàng)造方式轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)主體行為方式轉(zhuǎn)型和政府自我調(diào)適轉(zhuǎn)型等環(huán)節(jié)入手，探尋數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升的優(yōu)化路徑。

二、數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升的影響機(jī)制

1.數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)思維決策方式轉(zhuǎn)型

隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施在社會(huì)層面的廣泛應(yīng)用和創(chuàng)新發(fā)展，數(shù)據(jù)資源正在形成非線性的、面向不確定性的、自下而上的決策基礎(chǔ)。一方面，數(shù)據(jù)治理推動(dòng)思維決策觀念的轉(zhuǎn)變。在“萬(wàn)物皆數(shù)”的時(shí)代，越來(lái)越多的國(guó)家或者組織開始認(rèn)同“數(shù)據(jù)即權(quán)力，權(quán)力即數(shù)據(jù)”的世界觀，即權(quán)力被賦予數(shù)字化屬性，而數(shù)據(jù)本身也成為一種重要的權(quán)力資源。⑤由于數(shù)據(jù)種類多、覆蓋廣、多元化且借由前沿技術(shù)從宏觀群體走向微觀個(gè)體，數(shù)據(jù)分析進(jìn)入全方位事實(shí)分析階段。來(lái)自單位內(nèi)部的數(shù)據(jù)同時(shí)納入第三方的競(jìng)爭(zhēng)數(shù)據(jù)，并以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主的大數(shù)據(jù)作為決策的支撐基礎(chǔ)，使得與之相伴而生的思維決策將根據(jù)設(shè)定好的參數(shù)自動(dòng)化生成應(yīng)對(duì)策略。另一方面，數(shù)據(jù)治理極大改變了思維決策的過(guò)程。具有智能化、實(shí)時(shí)性處理海量數(shù)據(jù)能力的大數(shù)據(jù)極大地激活了曾經(jīng)利用率偏低的大量的社會(huì)日常運(yùn)行數(shù)據(jù)，這意味著數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、加工和結(jié)果運(yùn)用離不開政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾、個(gè)體等主體的共同參與。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，決策過(guò)程不僅需要領(lǐng)導(dǎo)層的布局與組織，也需要數(shù)據(jù)分析師的技術(shù)支持，最終的決策是雙方乃至多方共同參與的結(jié)果。決策組織架構(gòu)的主流模式呈現(xiàn)出扁平化、單元式的顯著特征。決策鏈條由組織架構(gòu)底層向上層傳遞，決策機(jī)制由自上而下的正三角形模式向自下而上的倒三角形機(jī)制轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府思維決策方式轉(zhuǎn)型不僅極大改變了政府治理方式和治理工具，還顯著提升工作效能，并有效降低行政管理成本。有關(guān)資料顯示，歐盟政府部門通過(guò)大數(shù)據(jù)應(yīng)用可在未來(lái)10年每年創(chuàng)造1500億至3000億歐元的新價(jià)值，行政開支額度每年減少15%—20%。⑥

2.數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)價(jià)值創(chuàng)造方式轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)政府治理的一個(gè)重要任務(wù)是保證績(jī)效進(jìn)而實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造，其評(píng)判手段是確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)并以此進(jìn)行績(jī)效考核與評(píng)估。在這樣的評(píng)判背景下，治理行為本身極易在標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)固定的考核與評(píng)估過(guò)程中偏離最初的目標(biāo)任務(wù)，導(dǎo)致治理為政府的績(jī)效服務(wù)。在數(shù)據(jù)賦能作用下，借助算法對(duì)海量的數(shù)字化內(nèi)容進(jìn)行聚合反應(yīng)，可以將更多元的治理主體需求進(jìn)行融合，同時(shí)提供更加動(dòng)態(tài)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和及時(shí)的績(jī)效評(píng)估反饋，優(yōu)化并促進(jìn)多元治理主體自身利益和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。一方面，數(shù)據(jù)賦能價(jià)值創(chuàng)造的信息條件。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的興起，對(duì)傳統(tǒng)信息經(jīng)濟(jì)理論造成沖擊，賦予信息新的價(jià)值創(chuàng)造內(nèi)涵。信息更多以數(shù)據(jù)形式出現(xiàn)，市場(chǎng)參與者將會(huì)留下可發(fā)掘的活動(dòng)足跡，決策者可以通過(guò)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)有效降低隱藏信息和行為的時(shí)間成本，進(jìn)一步增強(qiáng)大數(shù)據(jù)本身的交叉聚合突變效應(yīng)。另一方面，數(shù)據(jù)賦能價(jià)值創(chuàng)造和分配方式。海量的數(shù)據(jù)資源可以提高價(jià)值創(chuàng)造的市場(chǎng)透明度，消除信息不對(duì)稱，促進(jìn)數(shù)據(jù)共創(chuàng)共有共容共享，并創(chuàng)造出新的價(jià)值。⑦例如，在市場(chǎng)價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中，大數(shù)據(jù)能夠?qū)λ袧撛诘姆?wù)對(duì)象進(jìn)行精確細(xì)分，以接近精確地了解服務(wù)對(duì)象的習(xí)慣，以便提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)方式，增加新的個(gè)性化服務(wù)附加值，減少因服務(wù)不精準(zhǔn)而使服務(wù)無(wú)效所產(chǎn)生的損失。

3.數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)主體行為方式轉(zhuǎn)型

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，科層制與市場(chǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)治理組成了復(fù)雜的混合體，實(shí)現(xiàn)多種治理形態(tài)的融合、平衡、協(xié)作和統(tǒng)籌成為政府治理的重要內(nèi)容。⑧對(duì)此，“元治理”理論所蘊(yùn)含的積極價(jià)值越來(lái)越受到政學(xué)兩界關(guān)注?！霸卫怼崩碚撝饕獜?qiáng)調(diào)政府對(duì)制度保障和凝聚社會(huì)共識(shí)所擔(dān)負(fù)的首要責(zé)任。⑨尤其在數(shù)據(jù)的多向自由流動(dòng)趨勢(shì)下，政府通過(guò)實(shí)施“元治理”有效整合多方利益，不僅可以保障自組織治理的順利實(shí)施，還可以彌補(bǔ)社會(huì)子系統(tǒng)的治理缺失。一方面，數(shù)據(jù)治理可使市場(chǎng)主體從非結(jié)構(gòu)化的海量數(shù)據(jù)中挖掘出能夠與業(yè)務(wù)融合的新知識(shí)，并促進(jìn)生產(chǎn)模式、商業(yè)模式、管理模式等的變革和發(fā)展。在通過(guò)多種途徑提升信息的可訪問(wèn)度、數(shù)據(jù)透明度及其可廣泛獲取性的基礎(chǔ)上，利用云計(jì)算技術(shù)能夠大規(guī)模收集有關(guān)潛在消費(fèi)者的海量數(shù)據(jù)，并在對(duì)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)、高效分析的基礎(chǔ)上作出相應(yīng)預(yù)判，提高消費(fèi)需求預(yù)測(cè)的有效性。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)和人工智能勾勒用戶“數(shù)字剪影”，可以提高服務(wù)的量身定制及對(duì)產(chǎn)品功能的驗(yàn)證水平，大大縮減產(chǎn)品與最終用戶的溝通成本，使實(shí)時(shí)個(gè)性化成為可能。另一方面，數(shù)據(jù)治理推動(dòng)市場(chǎng)主體組織結(jié)構(gòu)變革，不斷突破信息傳輸?shù)膫鹘y(tǒng)活動(dòng)空間，使產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、市場(chǎng)營(yíng)銷等價(jià)值鏈環(huán)節(jié)全部通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成，為傳統(tǒng)組織的改造和新型組織的建立提供組合分工和加大管理跨度的可能性，也使橫向組織模式的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。在此基礎(chǔ)上，動(dòng)態(tài)化、虛擬化組織成為一些企業(yè)或其他組織結(jié)構(gòu)的主體，并表現(xiàn)出其對(duì)傳統(tǒng)管理模式的業(yè)務(wù)流程再造及實(shí)行柔性管理的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。例如，杭州市余杭區(qū)建立涵蓋稅務(wù)、科技、統(tǒng)計(jì)等12個(gè)部門的“多維度市場(chǎng)主體服務(wù)平臺(tái)”，匯聚全區(qū)企業(yè)、政務(wù)、金融、技術(shù)等領(lǐng)域資源，為企業(yè)提供基于大數(shù)據(jù)的需求對(duì)接、發(fā)展指導(dǎo)、技術(shù)支持、政策法律咨詢等精準(zhǔn)服務(wù)，極大助力市場(chǎng)主體的高質(zhì)量發(fā)展。⑩

4.數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府自我調(diào)適轉(zhuǎn)型

受行政科層體制影響，傳統(tǒng)的政府治理側(cè)重于流程管理，而管理的流程化會(huì)逐漸退化為流程的刻板化，進(jìn)而造成治理效能下降。數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府自我調(diào)適不僅是從經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策與執(zhí)行轉(zhuǎn)變，更重要的是通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的匯集、關(guān)聯(lián)和融合實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的治理。B11這種基于數(shù)據(jù)的治理是一種透明、開放、高效、和諧的政府治理，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，大數(shù)據(jù)影響政府治理的信息獲取模式。信息獲取方式從有目的的調(diào)查采集轉(zhuǎn)向現(xiàn)有大數(shù)據(jù)的分析挖掘，制度設(shè)計(jì)從以機(jī)構(gòu)為中心轉(zhuǎn)向以有需求價(jià)值的指標(biāo)為中心，調(diào)查主體從政府單一機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為社會(huì)各機(jī)構(gòu)聯(lián)合，信息獲取的分工由縱向?qū)訉硬贾没蛘呒庸R總上報(bào)轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌块T直接按照自身需求挖掘整理。另一方面，大數(shù)據(jù)助力政府治理決策科學(xué)化及公共服務(wù)個(gè)性化、精準(zhǔn)化。大數(shù)據(jù)通過(guò)轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品提供方式，助推云服務(wù)型政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高政府依法行政的水平和能力。同時(shí)，政府通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以更好地整合部門職能，為深化企業(yè)、財(cái)稅、金融等方面改革提供有力支持，促進(jìn)部門間業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的數(shù)字政府建設(shè)不僅能增強(qiáng)橫向部門間的溝通，提高政府資源配置水平，進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控體系，還能提升部門對(duì)綜合問(wèn)題的治理能力，提高政府工作效率和服務(wù)能力。例如，貴州省開通了全國(guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)全省政府“統(tǒng)籌存儲(chǔ)、統(tǒng)籌共享、統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌安全”的云計(jì)算平臺(tái)——“云上貴州”，該平臺(tái)可提供云服務(wù)器8000臺(tái)、云數(shù)據(jù)庫(kù)1300臺(tái)、存儲(chǔ)空間10PB，并承載省內(nèi)256家政府和企業(yè)用戶的730多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，為消除“數(shù)據(jù)孤島”、打破“部門壁壘”提供有力的技術(shù)服務(wù)，為政府利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)決策提供支撐。B12

三、數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升的發(fā)展歷程

1.起步階段：政府信息中心初步建立

隨著計(jì)算機(jī)的普及和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，為了快速提高自身的辦公自動(dòng)化水平和社會(huì)管理水平，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)務(wù)院和地方政府以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為載體，著手建立獨(dú)立的信息中心或信息辦公室，并啟動(dòng)實(shí)施了一系列辦公自動(dòng)化項(xiàng)目建設(shè)，積極開展對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的信息化知識(shí)普及與技術(shù)培訓(xùn)。經(jīng)過(guò)10多年發(fā)展，全國(guó)政府系統(tǒng)信息化建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，基本形成了政府自動(dòng)化、信息化辦公。20世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院主導(dǎo)實(shí)施“三金工程”（金橋工程、金關(guān)工程、金卡工程）建設(shè)，奠定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化的基礎(chǔ)。這一時(shí)期，雖然政府在信息資源開發(fā)和應(yīng)用上取得較大進(jìn)步，但政府科層制的組織弊端加劇了政府職能部門之間碎片化、條塊分割的現(xiàn)象，各部門之間缺乏有效溝通機(jī)制加劇了信息在組織層面橫向及縱向上的不對(duì)稱性。各部門之間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制缺位，導(dǎo)致“信息島”變?yōu)椤靶畔⒐聧u”，極大制約了政府治理效能提升。

2.過(guò)渡階段：政府信息公開進(jìn)程加快

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的不斷革新以及社會(huì)發(fā)展的切實(shí)需要，政府部門加快了信息中心建設(shè)，但各部門之間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)依舊滯后，導(dǎo)致“業(yè)務(wù)孤島”“數(shù)據(jù)孤島”“系統(tǒng)孤島”等現(xiàn)象長(zhǎng)期存在且愈加嚴(yán)重。為了打破這種信息壟斷，實(shí)現(xiàn)政府各部門之間數(shù)據(jù)共享、提升辦事效率、優(yōu)化辦事流程，1999—2001年，政府逐步建設(shè)信息共享系統(tǒng)及政務(wù)信息公開工程。在國(guó)家層面，推行“政府上網(wǎng)”工程，以盡快實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)政府統(tǒng)一使用的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，從而提升各級(jí)政府公共管理與公共服務(wù)水平。2008年5月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《政府信息公開條例》，明確規(guī)定公民、法人和其他組織有依法獲取政府信息的權(quán)利。在此背景下，許多地方相繼提出了電子政務(wù)發(fā)展目標(biāo)，一些沿海發(fā)達(dá)城市率先開展數(shù)字化城市建設(shè)。通過(guò)多年努力，各地政府部門基本實(shí)現(xiàn)了政府信息網(wǎng)上公開，一些政府服務(wù)網(wǎng)站、APP等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)還添加了便民服務(wù)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)線上線下一體化，并逐漸形成了較為合理高效的電子政務(wù)框架和較為系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)辦公體系，顯著提高了政府部門的公共服務(wù)水平及行政審批效率。

3.提升階段：政府信息共享取得突破

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以電子計(jì)算機(jī)、現(xiàn)代信息技術(shù)和現(xiàn)代通信技術(shù)為標(biāo)志的信息化發(fā)展，引起了信息時(shí)代的綜合反應(yīng)。《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《物聯(lián)網(wǎng)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等先后出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)要大力支持海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)及其處理技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，將信息處理技術(shù)列為四項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新工程之一。隨著國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施和數(shù)字中國(guó)建設(shè)步伐的加快，各地區(qū)圍繞數(shù)字政府的探索與實(shí)踐不斷深化，數(shù)據(jù)共享取得重大突破。例如，浙江省將數(shù)字政府建設(shè)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)的基礎(chǔ)性工程。2017年2月，浙江省人民政府印發(fā)《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，該辦法是全國(guó)第一部專門規(guī)范公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)的省級(jí)政府規(guī)章;2018年11月，廣東省人民政府發(fā)布《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》，明確了省域“數(shù)字政府”建設(shè)的路線圖。

四、數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升的優(yōu)化路徑

在全球范圍大數(shù)據(jù)蓬勃發(fā)展的背景下，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的新一代信息技術(shù)有力驅(qū)動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型，推動(dòng)政府組織再造、政社關(guān)系重塑、決策機(jī)制優(yōu)化、政務(wù)流程簡(jiǎn)化，加快政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化步伐。實(shí)踐證明，數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升不僅有技術(shù)可行性，更有戰(zhàn)略必然性。因此，亟須從政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)維度綜合考量，加快構(gòu)建“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的融復(fù)雜性、適應(yīng)性與協(xié)同性于一體的邏輯體系和管理機(jī)制，通過(guò)科學(xué)的數(shù)據(jù)決策，創(chuàng)新政府管理理念與社會(huì)治理模式，進(jìn)而加快建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制發(fā)展相吻合的法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，推動(dòng)政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.樹立開發(fā)運(yùn)用數(shù)據(jù)治理思維，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)縱橫交融的復(fù)雜性

傳統(tǒng)政府治理思路大多以問(wèn)題為導(dǎo)向，即遵循“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—分析問(wèn)題—解決問(wèn)題”的事后應(yīng)對(duì)模式，政府在治理過(guò)程中常常表現(xiàn)得較為被動(dòng)。政府在治理過(guò)程中如果沒(méi)有運(yùn)用數(shù)據(jù)治理的意識(shí)和能力，對(duì)數(shù)據(jù)資源所蘊(yùn)含的潛在價(jià)值缺乏深度挖掘及清晰研判，勢(shì)必導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)資源“深藏閨中”，不僅會(huì)造成極大浪費(fèi)，還可能錯(cuò)失一些問(wèn)題的最佳解決時(shí)機(jī)。一般來(lái)說(shuō)，政府行政組織的縱向與橫向結(jié)構(gòu)決定著其數(shù)據(jù)通過(guò)組織權(quán)力線的縱向連接和關(guān)系線的橫向聯(lián)系共同組成縱橫交織的網(wǎng)狀形態(tài)。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)空壓縮和智能化水平的不斷提高，公眾注意力從過(guò)去過(guò)多地關(guān)注政府管理的復(fù)雜性行為逐步轉(zhuǎn)移到政府?dāng)?shù)據(jù)的復(fù)雜性治理上來(lái)。尤其是在當(dāng)前的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、人機(jī)協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)共享等蔚然成風(fēng)，對(duì)“數(shù)字政府”的治理理念與思維范式提出了新的要求。政府部門應(yīng)樹立創(chuàng)新、開放和協(xié)同的治理理念，運(yùn)用新的技術(shù)手段，進(jìn)一步明確權(quán)力的邊界與運(yùn)行秩序，推進(jìn)組織的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型，打破部門孤立，進(jìn)一步建立多部門聯(lián)合、多主體參與、多渠道供給的公共服務(wù)新模式。對(duì)公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要緊跟時(shí)代步伐，努力學(xué)習(xí)各類信息技術(shù)的前沿理論，不斷豐富和提升自身判斷、獲取、分析、運(yùn)用數(shù)據(jù)的知識(shí)和能力，將數(shù)據(jù)思維、互聯(lián)網(wǎng)思維、人機(jī)協(xié)作思維應(yīng)用到實(shí)際工作中去。此外，企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人也應(yīng)秉持開放共享的合作態(tài)度，加強(qiáng)自身的行為規(guī)范和數(shù)據(jù)安全保護(hù)意識(shí)，有條件者可以主動(dòng)把有益于國(guó)家建設(shè)和民生發(fā)展的數(shù)據(jù)面向社會(huì)公開，積極參與數(shù)字協(xié)商民主，共同遵循和維護(hù)虛擬空間規(guī)則秩序，攜手共建數(shù)字治理共同體。

2.聚焦數(shù)據(jù)公平與數(shù)據(jù)安全，注重政府?dāng)?shù)據(jù)治理與市場(chǎng)發(fā)展的適應(yīng)性

黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“基礎(chǔ)性作用”指的是政府主導(dǎo)的重要角色不可替代，“決定性作用”則更加注重政府的服務(wù)功能，要求政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面發(fā)揮重要作用。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前數(shù)字治理不僅是政府治理方式的數(shù)據(jù)化運(yùn)用，更深層次的是在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的技術(shù)氛圍下探索政府改革和組織機(jī)構(gòu)重組、政府體制機(jī)制優(yōu)化和政務(wù)流程再造、政務(wù)服務(wù)渠道和方式的數(shù)字化變革，進(jìn)一步理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的“有形之手”“無(wú)形之手”和“自治之手”的邏輯關(guān)系。B13因此，在構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理與市場(chǎng)發(fā)展的適應(yīng)性邏輯體系過(guò)程中，應(yīng)保障數(shù)據(jù)公平和數(shù)據(jù)安全，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在政府與市場(chǎng)之間公平交易和安全流動(dòng)。一方面，要深化研究大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息安全問(wèn)題和信息安全保障技術(shù)問(wèn)題，建立健全數(shù)據(jù)安全等級(jí)制度和數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。另一方面，要切實(shí)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護(hù)，明確數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)開放等不同環(huán)節(jié)的安全邊界，積極做好數(shù)據(jù)提供平臺(tái)和數(shù)據(jù)供應(yīng)商的監(jiān)督預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，注重對(duì)涉及國(guó)家安全利益等信息的安全處理與保護(hù)。

3.推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合與開放共享，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理與社會(huì)治理的協(xié)同性

政府在履行行政職責(zé)過(guò)程中收集并產(chǎn)生了大量與國(guó)民生產(chǎn)生活相關(guān)的具有重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的數(shù)據(jù)。消除政府“數(shù)據(jù)孤島”，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合與開放共享，在安全可控的前提下促進(jìn)政府的數(shù)據(jù)治理和社會(huì)治理融合聯(lián)動(dòng)，并積極向社會(huì)開放數(shù)據(jù)，同時(shí)驅(qū)動(dòng)個(gè)人、企業(yè)、科研院所和社會(huì)相關(guān)組織創(chuàng)新應(yīng)用開放數(shù)據(jù)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、構(gòu)建透明政府、提升政府公信力和行政效率，具有極高的戰(zhàn)略價(jià)值。從國(guó)外數(shù)據(jù)共享開放的實(shí)施路徑來(lái)看，基本分為推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的“統(tǒng)一匯聚”以及建設(shè)開放門戶向社會(huì)“集中開放”數(shù)據(jù)兩個(gè)步驟。一方面，積極推動(dòng)政府部門的數(shù)據(jù)共享，明確不同部門數(shù)據(jù)共享的有效邊界和使用權(quán)限，確定不同部門管理和共享數(shù)據(jù)的權(quán)利和義務(wù)。以統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)為載體，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人口、企業(yè)、城市建設(shè)、交通物流、自然資源等基礎(chǔ)信息庫(kù)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門共享。另一方面，建立開放公共數(shù)據(jù)資源的長(zhǎng)效機(jī)制。在確保數(shù)據(jù)安全和保護(hù)隱私的前提下，探索建立政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位開放數(shù)據(jù)資源清單制度，在全國(guó)層面加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立相對(duì)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源開放公共平臺(tái)。推動(dòng)數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在信用、醫(yī)療、就業(yè)等與百姓切身利益相關(guān)的民生服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)先推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放與共享。在此基礎(chǔ)上，規(guī)范引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)、科研院所、公益組織等主動(dòng)采集并有序開放自身的數(shù)據(jù)資源。

注釋

①馮鋒：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的國(guó)家治理：評(píng)析與反思》，《東岳論叢》2019年第10期。

②王金水、張德財(cái)：《以數(shù)據(jù)治理推動(dòng)政府治理創(chuàng)新：困境辨識(shí)、行動(dòng)框架與實(shí)現(xiàn)路徑》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2019年第5期。

③周博文、張?jiān)偕骸洞髷?shù)據(jù)背景下社會(huì)治理體系的價(jià)值建構(gòu)》，《天津大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期。

④王山：《大數(shù)據(jù)時(shí)代中國(guó)政府治理能力建設(shè)與公共治理創(chuàng)新》，《求實(shí)》2017年第1期。

⑤孫中倫：《大數(shù)據(jù)背景下的政府治理能力現(xiàn)代化》，《理論學(xué)習(xí)》2016年第9期。

⑥黃振威：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府精細(xì)化管理》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年3月16日。

⑦吳昊：《大數(shù)據(jù)時(shí)代中國(guó)政府信息共享機(jī)制研究》，吉林大學(xué)2017年博士論文。

⑧孫珠峰、胡近：《“元治理”理論研究：內(nèi)涵、工具與評(píng)價(jià)》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第3期。

⑨“元治理”理論源于西方治理實(shí)踐，旨在通過(guò)政府的強(qiáng)力回歸消除政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種治理模式的對(duì)立沖突，促進(jìn)三種治理模式協(xié)同互補(bǔ)，從而滿足新的治理需求?！霸卫怼钡淖畲笕秉c(diǎn)是容易出現(xiàn)管理過(guò)度或者管理不足的現(xiàn)象。

⑩《余杭“大數(shù)據(jù)”助力市場(chǎng)主體高質(zhì)量發(fā)展》，《杭州日?qǐng)?bào)》2018年11月28日。

B11劉淑春：《數(shù)字政府戰(zhàn)略意蘊(yùn)、技術(shù)構(gòu)架與路徑設(shè)計(jì)——基于浙江改革的實(shí)踐與探索》，《中國(guó)行政管理》2018年第9期。

B12《“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)第三節(jié)點(diǎn)交付啟用》，《貴州日?qǐng)?bào)》2019年2月13日。

B13張欣：《分化與共生——塊數(shù)據(jù)在貧困治理場(chǎng)域中的數(shù)聚效應(yīng)》，《中國(guó)行政管理》2019年第8期。