謝琳

隨著我國旅游的快速發(fā)展，旅游規(guī)劃作為旅游項目可行性的保障也越來越引起相關(guān)部門的重視，但旅游規(guī)劃行業(yè)在我國還是一個不成熟的年輕產(chǎn)業(yè)，存在諸多問題，不能滿足現(xiàn)今旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。本文對我國現(xiàn)今旅游規(guī)劃行業(yè)內(nèi)存在的主要問題進(jìn)行總結(jié)分析，并提出相關(guān)解決思路。

引言

隨著旅游快速發(fā)展，旅游已成為大眾共識，旅游產(chǎn)業(yè)也已成為國家重要支柱性產(chǎn)業(yè)，旅游市場的發(fā)展催生旅游規(guī)劃的需要。近年來，國家高度重視頂層設(shè)計，不斷出臺眾多政策和法規(guī)，先規(guī)劃后開發(fā)已成為全國普遍共識。但在現(xiàn)實中，旅游規(guī)劃并不能跟上旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，存在諸多問題，嚴(yán)重影響了整個旅游規(guī)劃行業(yè)的成熟和發(fā)展。

一、現(xiàn)今旅游規(guī)劃行業(yè)存在的問題

旅游規(guī)劃行業(yè)在我國還是一個比較年輕的產(chǎn)業(yè)，處于遠(yuǎn)不完善的發(fā)展階段，在管理水平上整體偏低，在效用上不能為旅游業(yè)的良性發(fā)展助力，究其原因，現(xiàn)如今旅游規(guī)劃行業(yè)內(nèi)存在以下主要問題。

（一）缺乏行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和行業(yè)規(guī)范認(rèn)證機(jī)制

隨著旅游業(yè)的火熱發(fā)展，眾多規(guī)劃者涌入旅游規(guī)劃行業(yè)，規(guī)劃行業(yè)進(jìn)入門檻低，從業(yè)人員水平良莠不齊。目前，旅游規(guī)劃團(tuán)隊以兩類為主，一是以高校和旅游專家學(xué)者們構(gòu)成，這類人員學(xué)術(shù)水平高，理論性強(qiáng)，專業(yè)化程度高，但因缺乏專業(yè)實踐經(jīng)驗，往往規(guī)劃成果注重理論研究而輕實際落地，規(guī)劃的實際可操作性差;二是以公司運(yùn)營盈利為主的項目團(tuán)隊，這類人員實踐經(jīng)驗豐富，規(guī)劃更重盈利性和短期效益，且規(guī)劃水平參差不齊，存在以次充好，冒充利用旅游規(guī)劃專家的名號欺騙委托方的行為，規(guī)劃質(zhì)量難以保障。造成此類問題的原因，就是缺乏規(guī)劃人員的資質(zhì)認(rèn)證管理，我國目前雖已相繼出臺了《旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)認(rèn)定辦法》等規(guī)范性文件，但資質(zhì)認(rèn)定辦法并不具備法律約束力，在很多旅游采購和競標(biāo)項目中，都沒有要求旅游資質(zhì)等級。而單位資質(zhì)認(rèn)定辦法，只對規(guī)劃團(tuán)隊的機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證，無法確定規(guī)劃成員個人資質(zhì)，而個人資質(zhì)的好壞是決定團(tuán)隊水平和規(guī)劃質(zhì)量的基礎(chǔ)，且旅游規(guī)劃涵蓋內(nèi)容眾多，需要人文、地理、旅游、交通、市場、環(huán)境、綠化、市政等多方面專業(yè)知識和人才技術(shù)，現(xiàn)行評定辦法專業(yè)結(jié)構(gòu)單一，無法合適定位眾多類型的旅游規(guī)劃。

（二）規(guī)劃團(tuán)隊在整個項目中的參與度和話語權(quán)低

規(guī)劃團(tuán)隊雖然是旅游項目的規(guī)劃編制人員，但在整個旅游項目中的參與度卻不高。目前的普遍情況是，規(guī)劃團(tuán)隊只是充當(dāng)行業(yè)軍事，為政府或景區(qū)提供規(guī)劃設(shè)計，卻并不參與項目招商和后續(xù)的項目落地以及運(yùn)營管理。對于規(guī)劃團(tuán)隊而言，方案提交基本代表服務(wù)終結(jié)，項目后續(xù)是否會參照執(zhí)行，能夠操作落地，都與規(guī)劃團(tuán)隊無關(guān)。而政府和開發(fā)商在具體的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營管理中，也將規(guī)劃團(tuán)隊排除在外，不會征求規(guī)劃團(tuán)隊的意見。在很多時候，規(guī)劃團(tuán)隊作為乙方，只能聽從和遵循甲方的意見，很難在規(guī)劃里體現(xiàn)更多的創(chuàng)意，尤其是對于小型和沒有多少代表作的新型團(tuán)隊，在規(guī)劃中的話語權(quán)更低。參與度低、話語權(quán)低也在一定程度上降低了規(guī)劃團(tuán)隊的工作積極性和責(zé)任意識，造成目前規(guī)劃行業(yè)內(nèi)普遍存在的就項目而項目、就規(guī)劃而規(guī)劃情況，只求文本好看，甲方滿意，方便成果過審，無視長遠(yuǎn)發(fā)展和實際落地。

（三）行業(yè)跟風(fēng)和盲從成風(fēng)，缺乏特色和創(chuàng)新

目前，旅游規(guī)劃整體水平偏低的最突出問題就是行業(yè)跟風(fēng)和盲目開發(fā)成風(fēng)，缺乏特色和創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在3個方面：一是受政策影響明顯，盲目趨從于政治紅利;二是過于追求經(jīng)濟(jì)效益，不注重資源保護(hù)和長遠(yuǎn)利用;三是模板化、套路化現(xiàn)象普遍存在。任何設(shè)計和規(guī)劃都會受到時局影響，具有時局印記，但目前旅游規(guī)劃行業(yè)受時局政策影響尤為嚴(yán)重，很多地方政府、開發(fā)商和規(guī)劃團(tuán)隊盲目趨從于政治紅利，造成特色小鎮(zhèn)、溫泉旅游、森林康養(yǎng)等項目惠然成風(fēng)，無視地方經(jīng)濟(jì)實際情況和歷史文化特色發(fā)展，造成整體資源和成本浪費。而有些地方旅游規(guī)劃過于看重眼前利益，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，無視了生態(tài)效益和社會效益亦是旅游效益的重要部分，導(dǎo)致旅游資源的過度開發(fā)和商業(yè)化，無益于長遠(yuǎn)利用和保護(hù)發(fā)展。且在項目開發(fā)和設(shè)置中，跟風(fēng)抄襲成風(fēng)，項目你中有我，我中有你，成果相互套用借鑒，缺乏對地方實際和特色文化的系統(tǒng)梳理和研究，造成眾多規(guī)劃千篇一律，眾多景區(qū)似曾相識，缺乏特色和識別性，景區(qū)同質(zhì)化嚴(yán)重。

（四）行業(yè)成果缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法律約束

目前，旅游規(guī)劃沒有明確標(biāo)準(zhǔn)來判定好與壞，這也是很多規(guī)劃不受重視、不能落地的重要原因。雖然國家出臺了《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》《旅游規(guī)劃通則》等相關(guān)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，但僅是對規(guī)劃需要涵蓋的內(nèi)容，即對旅游規(guī)劃范疇的內(nèi)涵做了些要求和界定，對于成果的質(zhì)量評定卻無規(guī)范。目前，行業(yè)對規(guī)劃成果的評定主要采用專家評審，每一位專家各有專攻和立場，對成果的好壞主要基于主觀判斷，缺少客觀依據(jù)。評審是否通過成為目前規(guī)劃成果的評定標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量好壞、能否具體落地等問題不再作為成果的評定內(nèi)容。在實際過程中，很多地方將旅游規(guī)劃作為招商手段，而投資商看中后，基本上無視規(guī)劃內(nèi)容而完全按照自己意圖進(jìn)行開發(fā)，造成好的規(guī)劃旁置甚至面目全非。究其原因是目前旅游規(guī)劃缺乏法律保障，即使評審?fù)ㄟ^的規(guī)劃方案也不具備強(qiáng)制約束力。

（五）知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足、規(guī)劃機(jī)構(gòu)權(quán)益缺乏保障

目前，在整個旅游行業(yè)類，知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)問題十分嚴(yán)重，我國現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)法律體系，難以為旅游行業(yè)提供全面有力地保護(hù)，且目前實施的旅游基本法——《旅游法》中也并沒有關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的條款。而旅游規(guī)劃因其特殊性，更是成為知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的重災(zāi)區(qū)。因旅游規(guī)劃方案在我國目前的法律框架下無法取得整體保護(hù)，導(dǎo)致很多方案“套用”“復(fù)制”和“借鑒”，導(dǎo)致各大項目和方案大同小異，似曾相識，也導(dǎo)致該項目和方案失去競爭力和優(yōu)勢，從根源上拉低我國景區(qū)建設(shè)發(fā)展水平。而因政府往往是旅游項目的主體，常通過委托的方式交由規(guī)劃機(jī)構(gòu)完成項目設(shè)計，規(guī)劃成果雖然在法律上對其著作權(quán)歸屬有規(guī)定，但在實際中，雙方都疏于對規(guī)劃成果的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。發(fā)現(xiàn)侵權(quán)問題，政府和規(guī)劃機(jī)構(gòu)雙方都怠于追究責(zé)任。政府發(fā)現(xiàn)規(guī)劃成果有侵權(quán)內(nèi)容也依舊無視過審，規(guī)劃機(jī)構(gòu)一稿多用也時有發(fā)生，從而在根源上導(dǎo)致現(xiàn)今旅游項目的同質(zhì)性。甚至可以說，在目前的規(guī)劃行業(yè)內(nèi)，幾乎所有從業(yè)人員都是知識產(chǎn)權(quán)的受害者，同時也是侵權(quán)者。因缺乏知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，現(xiàn)有眾多開發(fā)單位以評標(biāo)為由，騙取方案;或者直接將合作中的規(guī)劃方案交與另一方署名使用，而規(guī)劃機(jī)構(gòu)作為乙方，在一無法律保障，二無多少話語權(quán)，三追責(zé)成本過高的情況下，多數(shù)會抱著不得罪甲方的心理忍氣吞聲，導(dǎo)致規(guī)劃機(jī)構(gòu)權(quán)益無法保障，對整個規(guī)劃行業(yè)造成傷害。

二、旅游規(guī)劃行業(yè)存在問題的解決思路的建議

（一）確認(rèn)責(zé)任聯(lián)合機(jī)制，提升規(guī)劃機(jī)構(gòu)在行業(yè)中的話語權(quán)和參與權(quán)

旅游規(guī)劃機(jī)構(gòu)作為旅游發(fā)展的智力源泉，不應(yīng)僅僅停留在“軍師”和“藍(lán)圖構(gòu)畫”的層面，而應(yīng)同開發(fā)商和運(yùn)營管理者一起參與項目的實施和落地中。現(xiàn)今行業(yè)內(nèi)知名的規(guī)劃機(jī)構(gòu)如巔峰智業(yè)、大地風(fēng)景、綠維創(chuàng)景等都不僅僅停留在規(guī)劃設(shè)計的層面，而是不斷拓展業(yè)務(wù)鏈，參與到項目開發(fā)和運(yùn)營管理中，并取得了可喜成績。這樣的行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)和團(tuán)隊也為旅游規(guī)劃行業(yè)的優(yōu)化發(fā)展提供了思路和范例：拓展產(chǎn)業(yè)鏈、項目規(guī)劃和實施落地責(zé)任聯(lián)合成為必然趨勢。項目落地和運(yùn)營應(yīng)成為規(guī)劃成功與否的最終評定，而不是方案過審。因此應(yīng)建立責(zé)任聯(lián)合機(jī)制，讓規(guī)劃團(tuán)隊自始至終參與項目設(shè)計、開發(fā)、運(yùn)營和管理中，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，讓規(guī)劃機(jī)構(gòu)也成為項目開發(fā)的一份子，能夠掌握真正的行業(yè)話語權(quán)，從項目的旁觀者變成項目的實際參與者，為了做好項目，做好自己的項目，能更真實表達(dá)和堅持自己的真實意愿，從而制定更符合市場需求和文化創(chuàng)意的思路和方案。

（二）完善方案評選評比機(jī)制和獎勵補(bǔ)償制度

現(xiàn)今，越來越多的項目通過招投標(biāo)的方式選擇規(guī)劃機(jī)構(gòu)，為了促進(jìn)招投標(biāo)的規(guī)范性和公平性，應(yīng)建立完善的方案評選評比機(jī)制，如招投標(biāo)規(guī)范、評審專家組選方法、方案評審方法和標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)文件制作等，通過機(jī)制完善，提供盡可能公平公正合理的平臺和環(huán)境，從而選出最好、最適合的規(guī)劃方案。同時為了增加規(guī)劃機(jī)構(gòu)參與的積極性，應(yīng)建立獎勵補(bǔ)償機(jī)制，對參與評標(biāo)落標(biāo)的優(yōu)秀者給予投標(biāo)成本補(bǔ)償，并建立行業(yè)協(xié)會，定期進(jìn)行成果評選，讓行業(yè)人員自己評選優(yōu)秀者，通過比較和表彰，增加行業(yè)從業(yè)人員的積極性，并促進(jìn)行業(yè)質(zhì)量提升和進(jìn)一步規(guī)范。

（三）確立旅游規(guī)劃成果評審評定標(biāo)準(zhǔn)和法律約束力

旅游規(guī)劃評審應(yīng)該具有嚴(yán)格的評審程序，應(yīng)該具有明確的規(guī)劃成果評審評定標(biāo)準(zhǔn)，可在評審中按照標(biāo)準(zhǔn)參照評比，而非完全靠專家的主管臆斷。因為專家雖有學(xué)術(shù)經(jīng)驗，但術(shù)有專攻，且對項目的背景和實際缺乏相應(yīng)了解，短時間內(nèi)要對方案進(jìn)行全面評析，如果沒有標(biāo)準(zhǔn)很難做到客觀公正和全面。旅游規(guī)劃成果一旦制定和審定就應(yīng)該產(chǎn)生法律效應(yīng)，具有法律約束力，任何單位和個人不得隨意修改，地方政府和開發(fā)商在后續(xù)開發(fā)操作中必須參照執(zhí)行，如確需修改，應(yīng)該經(jīng)原編制單位、審批機(jī)關(guān)同意或采取新的審批程序。如果旅游規(guī)劃不具約束力，很難引起行業(yè)、政府和開發(fā)商的重視，從而也很難從根本上提高旅游規(guī)劃的質(zhì)量水平。

（四）促進(jìn)旅游規(guī)劃行業(yè)規(guī)范化管理和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)

旅游規(guī)劃行業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展，應(yīng)重視知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，應(yīng)進(jìn)一步完善我國現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)體系，修改完善基本法，在《旅游法》中增加知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)條例，并制定知識產(chǎn)權(quán)單行法規(guī)，各地方政府也應(yīng)制定知識產(chǎn)權(quán)的地方法規(guī)。在規(guī)范評審中，加大審核力度，對于涉嫌抄襲、復(fù)制等侵犯知識產(chǎn)權(quán)的方案不予審批立項。行業(yè)也應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)自律，形成行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)成立旅游規(guī)劃專業(yè)協(xié)會，成立旅游規(guī)劃知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)專項機(jī)構(gòu)，增加行業(yè)誠信，用于監(jiān)督和協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和侵權(quán)行為。并可充分利用互聯(lián)網(wǎng)，建立規(guī)劃方案項目庫，將過審方案錄入項目庫，評審人員和規(guī)劃單位可以通過項目查重的方式，查詢方案是否抄襲、模仿和套用。建立行業(yè)單位、人員和專家?guī)欤⑿袠I(yè)征信機(jī)制，對整個行業(yè)進(jìn)行規(guī)范化管理。

三、結(jié)語

旅游規(guī)劃因旅游行業(yè)本身的復(fù)雜性及旅游規(guī)劃研究的滯后性，方案比選機(jī)制、規(guī)劃成果評價體系、知識產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)效益等法律保障體系、行業(yè)監(jiān)督體系等缺乏，造成旅游規(guī)劃行業(yè)自律性缺失、規(guī)劃主體地位失衡、規(guī)劃成果效用不佳、旅游規(guī)劃市場混亂等諸多問題，以致影響了旅游規(guī)劃理論的進(jìn)展和實際價值的發(fā)揮。要改變旅游規(guī)劃行業(yè)現(xiàn)有問題，走向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的成熟之路任重道遠(yuǎn)，需要國家政府、行業(yè)、企業(yè)以及每一位旅游規(guī)劃從業(yè)人員的共同努力。隨著旅游的高速發(fā)展，旅游市場的不斷成熟，旅游政策的不斷完善，為旅游規(guī)劃行業(yè)提供了更加廣闊的市場，與此同時也對旅游規(guī)劃行業(yè)提出了更高的要求，從而倒逼旅游規(guī)劃行業(yè)的成熟和發(fā)展。相信不久的將來，旅游規(guī)劃行業(yè)會越來越專業(yè)化、規(guī)范化，會更好地承擔(dān)其智力指導(dǎo)的本質(zhì)職能，成為指導(dǎo)整個旅游行業(yè)發(fā)展的設(shè)計藍(lán)圖，成為整個旅游行業(yè)的智力源泉，為中國旅游業(yè)的整體提升做出更大貢獻(xiàn)。

（作者單位：四川省旅游學(xué)校）