周昌發(fā)

合作金融的特性在于“合作”二字，體現(xiàn)出合作社成員在數(shù)量上的非單一性，其設立初衷旨在社員之間的彼此互助，以抵御資金短缺的風險。合作金融是由有相互合作意愿的成員通過資金入股等方式建立的一個主要在內(nèi)部成員間循環(huán)的資金融通形式。當社員資金富足時，將資金放到組織內(nèi)，當有資金需求時，則從組織獲取借款，進而形成相互支持、彼此幫襯的緊密循環(huán)。由于組織內(nèi)部成員彼此熟悉，交易成本和資金融通成本都較低，容易經(jīng)營管理，且能形成一定的收益。農(nóng)村合作金融不應簡單地理解為“農(nóng)村”與“合作金融”的簡單相加，它不僅包括金融主體的地域性、服務對象的特殊性，更重要的是服務內(nèi)容的涉農(nóng)性。我國是一個典型的農(nóng)業(yè)大國，只有通過鄉(xiāng)村振興的全面實施，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，才能真正達成中國的現(xiàn)代化。農(nóng)村合作金融為滿足農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟建設、美麗鄉(xiāng)村建設等方面發(fā)揮了巨大作用，在今后的全面振興中還應持續(xù)性地、更大程度地發(fā)揮作用。目前，我國已基本形成多元化的農(nóng)村合作金融體系，既包括傳統(tǒng)的尚未改制成農(nóng)村商業(yè)銀行（以下簡稱農(nóng)商行）的農(nóng)村信用合作社（以下簡稱農(nóng)信社）、農(nóng)村合作基金、農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部開展的信用合作，也包括農(nóng)村資金互助社及隨著現(xiàn)代科技發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)新型合作金融形態(tài)等。這些合作金融形態(tài)組成了我國多樣化的農(nóng)村合作金融服務，彌補了商業(yè)性金融為三農(nóng)服務、支持鄉(xiāng)村振興配置金融資源的不足。然而，我國農(nóng)村合作金融長期以來處于立法缺位的狀態(tài)，隨著國家政策不斷推陳出新，甚至造成合作金融在發(fā)展過程中出現(xiàn)異化（王楊，2018［1］）。與當初的設立宗旨和目標發(fā)生偏離，未能堅守其互助合作性、資格限制性和服務益農(nóng)性，不能充分地從制度上為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進提供有效支持。

1 我國農(nóng)村合作金融的歷史實踐

1.1 農(nóng)村合作金融的發(fā)展沿革

自建國以來，我國就開始在廣大的農(nóng)村地區(qū)興起信用合作社。中共中央于1953年通過了《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》,該決議指出，要把農(nóng)業(yè)合作化運動由半社會主義性質(zhì)的互助組推向以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營為主要內(nèi)容的社會主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，農(nóng)業(yè)合作化運動的興起為信用社發(fā)展創(chuàng)造了條件，各地開始全面設立農(nóng)信社。到1957年底，全國80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都覆蓋了農(nóng)信社，數(shù)量達到80000多個，社員股金3.1億元，吸納存款20多億元（張建文，2011［2］）。70年代末，隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步開展，一些地方誕生了城市信用合作社，1979年，我國第一家城市信用合作社在河南省漯河市成立。1986年人民銀行下發(fā)《城市信用合作社管理暫行規(guī)定》，全國大規(guī)模建立了城市信用社，截止1993年末，全國的城市信用社就達到了5200多家。①我國改革開放40年銀行業(yè)民資準入發(fā)展歷程暨民營銀行發(fā)展報告https://www.sohu.com/a/230143473_618573，2020年7月15日訪問。但城市信用社在管理和經(jīng)營上的缺陷很快暴露，迎來了監(jiān)管部門的清理整頓，截止2012年，最終通過改制、收購、重組、停業(yè)整頓等方式退出歷史舞臺（高冬民，2004［3］）。

在上世紀80年代，隨著農(nóng)戶經(jīng)營自主權的實現(xiàn)，資金需求較大，農(nóng)信社和其他商業(yè)性銀行無法充分滿足，隨之又誕生了一種新的合作金融模式，即農(nóng)村合作基金會，得益于政府的積極推動，發(fā)展特別迅猛，1997年底全國就有近3萬家（張海洋，2019［4］）。但由于很多基金會都是由政府參與注資設立，且政府干預過多，運營過程中逐漸偏離了合作金融的本質(zhì)，反而成了當?shù)卣摹靶〗饚臁?，為了管理好基金會，國家要求農(nóng)業(yè)行政管理部門負責主管，但始終不是專業(yè)的金融管理部門，最終導致各地的基金會基本被清理。

進入21世紀后，農(nóng)戶資金需求持續(xù)旺盛，一些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民自愿出資入股成立資金互助社。①2004年吉林省榆樹縣的8戶農(nóng)民成立了“百信農(nóng)村資金互助社”，這是我國最早的農(nóng)村資金互助社。2005年，《關于深化經(jīng)濟體制改革的意見》提出探索發(fā)展新的農(nóng)村合作金融組織；農(nóng)村資金互助社這一模式逐步得到政府認可，但因為監(jiān)管政策的模糊、監(jiān)管法規(guī)的缺失和監(jiān)管力量的薄弱，監(jiān)管部門在核準時采取了較為謹慎的態(tài)度，到2016年底，全國也僅有48家農(nóng)村資金互助社被批準設立。除此之外，有上萬家依托生產(chǎn)合作社和供銷合作社成立的資金互助社沒有得到批準。地方政府對后者采取“不反對、不登記、不管理”的政策，他們基本游離于監(jiān)管之外；甚至有很多地方的農(nóng)民專業(yè)合作社通過設立信貸部開展內(nèi)部社員資金互助服務?？傮w來看，農(nóng)村資金互助組織大致可以分為三類：一是經(jīng)監(jiān)管部門正式批準且有金融牌照的；二是由地方政府部門認可注冊的；三是上文提到的專業(yè)合作社內(nèi)部成立的信用合作部門（蘭永海等，2018［5］）。再有，2008年黨的十七屆三中全會提出允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社可以開展內(nèi)部信用合作，之后，連續(xù)多年的中央一號文件也明確要求發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，這樣一來，我國形成了多元化的合作金融體系，僅以2018、2019兩年的數(shù)據(jù)基本就可以看出全國農(nóng)村合作金融的概況。截至2018年6月，我國的銀行業(yè)機構共有4571家，其中農(nóng)村合作金融機構為2249家，包括農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社，約占銀行業(yè)金融機構總數(shù)的49.20%。具體來看，農(nóng)商行1311家，較2017年末的1262家新增49家，占銀行業(yè)金融機構總數(shù)的28.68%；農(nóng)村合作銀行31家，較2017年末的33家減少2家，占銀行業(yè)金融機構總數(shù)的0.68%；農(nóng)信社907家，較2017年末的965家減少58家，占銀行業(yè)金融機構總數(shù)的19.84%。②農(nóng)村合作金融機構占全國銀行業(yè)機構總數(shù)“半壁江山”，http://www.sinotf.com/GB/News/1001/2018-08-31/yNMDAwMDMyMjYyNQ.html，2020年7月16日訪問。時隔一年后，截至2019年6月，我國共有農(nóng)商行1423家、農(nóng)村合作銀行30家、農(nóng)信社782家，合計達2235家，法人機構數(shù)量占4597家銀行業(yè)金融機構的48.6%；農(nóng)村金融機構（含農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社和新型農(nóng)村金融機構）總資產(chǎn)為36.48萬億元，占銀行業(yè)金融機構比例為13.3%。③農(nóng)信省聯(lián)社改革或加速推進，已有省份初步擬訂改革方案，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667021754624775835&wfr=spider&for=pc，2020年7月16日訪問。

1.2 農(nóng)村合作金融與農(nóng)村政策性金融的關系

農(nóng)村合作金融是以“互助合作”為基礎在特定范圍內(nèi)建立起來的資金融通形式，其具有主體同一性、運行民主性、非營利性和自我服務性的特點（蔣詠穆和王麗程，2019［6］）。所謂主體的同一性，是指農(nóng)村合作金融的社員既是資金的所有者，又是組織的經(jīng)營者，這些社員相互之間熟悉，都是長期農(nóng)作、生活在一起的村民，彼此知曉各社員的生產(chǎn)、經(jīng)濟狀況，他們有便捷的條件知悉合作金融的使用領域，并對運營產(chǎn)生的利潤享有分配權。運行的民主性主要體現(xiàn)在社員在管理過程享有“一人一票”的表決權，而非完全根據(jù)出資入股的多少來決定所投的票數(shù)，組織的管理由社員自行控制，不受外界的干擾，社員也根據(jù)自愿原則加入或退出組織。非營利性與自我服務性是農(nóng)村合作金融的本質(zhì)所在，其設立的初衷在于社員之間的“抱團取暖”和“患難與共”，體現(xiàn)社員之間的自我服務，而非以追求利益最大化為目標。當然這并不意味著合作金融組織自身不產(chǎn)生營利、不進行商業(yè)化運作，恰恰相反，為了維護組織的穩(wěn)定、正常持續(xù)和適度規(guī)模的發(fā)展壯大，只有獲取一定的營利，才能實現(xiàn)社員的自我服務（廖運鳳，2004［7］）。而且，合作金融也需要根據(jù)貢獻額的大小對成員進行利益返還，這種“返還”不能理解為表象上的利益最大化追求，它是為實現(xiàn)自我服務能持續(xù)下去的優(yōu)化選擇（蔣穎，2013［8］）。

農(nóng)業(yè)政策性金融是以財政資金為依托而實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)金融支持的資金融通形式，具有公共性、金融性、國家信用性等特征，其業(yè)務領域集中于特定的范圍，如受季節(jié)氣候影響較大的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎設施建設等，這些領域大多是合作金融、商業(yè)性金融業(yè)務活動的“盲點”，其運作機制是一種非排他性的制度安排，與國家緊密結合（白欽先和張坤，2019［9］）。農(nóng)業(yè)政策性金融與合作金融的直接區(qū)別在于資金的來源，前者來自于國家龐大的財政支撐，出資主體單一，發(fā)揮資金規(guī)模龐大的保障作用；后者則屬于農(nóng)戶自籌資金，規(guī)模小，人數(shù)眾多。鑒于金融市場的非萬能性，許多具有全局性、公共性特征的項目和活動合作金融很難勝任，出于經(jīng)濟有效性的考慮，也不會去選擇；此時，就需要農(nóng)業(yè)政策性金融從社會公共性目標出發(fā)，主動配置資源到這些領域，實現(xiàn)社會整體利益目標。

盡管農(nóng)村合作金融與農(nóng)業(yè)政策性金融在資金來源還是目標追求側重點有較大的差異，但歸根到底都是在解決農(nóng)村金融資源的配置問題。我國“三農(nóng)”處于“弱勢地位”，農(nóng)村金融供給不足多年來制約著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，“自救性”的合作金融和“施救性”的政策性金融相互協(xié)調(diào)，與市場化的商業(yè)性金融形成立體架構（白欽先，2015［10］）。農(nóng)村合作金融為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的金融支持，其內(nèi)生的“自救性”彌補了農(nóng)村政策性金融外部的“施救性”之不足。

1.3 我國農(nóng)村合作金融變革的特點

我國農(nóng)村合作金融不斷變革的緣由在于自上而下政府主導型的金融體制，在建國初期的30多年中，人民銀行集中央銀行與商業(yè)銀行于一身，政府在金融體制改革和金融資源配置中起了絕對的主導作用，農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營主體的自主經(jīng)營能力低，整個國家的經(jīng)濟基礎薄弱，農(nóng)村金融發(fā)展落后，農(nóng)村合作金融組織獨立經(jīng)營權缺乏，金融發(fā)展環(huán)境缺失。農(nóng)村合作金融改革不管在政策目標、發(fā)展方向、綜合體系以及業(yè)務范圍等都依賴于政府的決策和部署。盡管農(nóng)村合作金融改革的不斷深化在很大程度上改變了政府插手金融的深度和廣度，但總體上改革的過程還是自上而下的政策推動，政府主導這一根本的特點始終沒有發(fā)生變化。此特點在農(nóng)信社改制的變遷過程可以清晰呈現(xiàn)，2000年7月經(jīng)國務院批準江蘇省成為農(nóng)信社改革的試點，率先組建省級信用聯(lián)社，在縣（市）級設立具有獨立法人地位的農(nóng)商行；張家港農(nóng)商行2001年11月正式掛牌成立，成為全國首家由農(nóng)信社改制而成的農(nóng)商行。2003年6月又啟動新一輪的農(nóng)信社改制，原銀監(jiān)會在同年9月出臺《農(nóng)商行管理暫行規(guī)定》和《農(nóng)合行管理暫行規(guī)定》，兩個《規(guī)定》為農(nóng)信社改制奠定了法制基礎；在更高層面上，國務院于2004年8月下發(fā)《關于進一步深化農(nóng)信社改革試點的意見》，全國21個省市正式納入試點，2005年除西藏、4個直轄市外，其余省區(qū)市成立信用聯(lián)社。自2006年開始，一些農(nóng)信社采用農(nóng)村合作銀行模式；但從原銀監(jiān)會2010年11月頒發(fā)《關于加快推進農(nóng)村合作金融機構股權改造的指導意見》后，農(nóng)信社改制的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)商行。從2011年至今，全國農(nóng)信社進入銀行化改制的浪潮之中。①15年鑄就“新農(nóng)信”！農(nóng)信社改革發(fā)展成就回顧（2003-2018），https://www.sohu.com/a/285615806_120051007，2020年6月13日訪問。

從我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的歷史演變來看，經(jīng)歷了人民公社管理——農(nóng)業(yè)銀行管理——委托農(nóng)業(yè)銀行管理——人民銀行監(jiān)管——人民銀行、銀監(jiān)會與地方金融部門共管的過程，從設立之初的自愿出資、民主管理，到行政化色彩濃厚的管理，再到逐漸自主經(jīng)營，呈現(xiàn)出蜿蜒回歸到互助合作、自主經(jīng)營的本源趨勢，從最初單一性的農(nóng)信社到如今多元化的合作金融體系。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷深入發(fā)展，農(nóng)村金融需求也在持續(xù)增加，農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)營主體和農(nóng)村金融組織的金融創(chuàng)新意識都在不斷提高。在我國農(nóng)村合作金融不斷發(fā)展的過程中，盡管自下而上的基層創(chuàng)新也在一定程度上召喚著整個國家金融制度的變革和完善，但從宏觀上看，農(nóng)村合作金融演化的整體節(jié)奏基本都是政府在譜寫，這種政府主導型的模式在我國過去70年發(fā)展中取得了舉世矚目的成績?？梢哉f，這種成績的取得也暫時屬于階段性的結果，政府主導的使命還根本沒有完成，在鄉(xiāng)村全面振興的時間表里，未來中國的全面現(xiàn)代化還時日較長，“兩個一百年”奮斗目標才基本完成一個，第二個一百年即新中國誕辰100年時，要把我國建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化強國，政府主導的金融支持無疑還需榮擔使命，農(nóng)村合作金融在鄉(xiāng)村振興的全面實施中也還要擔負重任。

我國農(nóng)村合作金融立法明顯滯后于商業(yè)性金融立法的步伐，源于我國的商業(yè)性金融立法是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展節(jié)奏和需要而展開的，幾大國有銀行盡管原來的產(chǎn)權都屬于公有，但為了適應市場的需要，也很快進行股份改造，與其他依照各種資本建立起來的商業(yè)銀行共同遵循《商業(yè)銀行法》形成競爭性的金融機構，參與到國家的經(jīng)濟社會發(fā)展之中，尤其參與到中國高速發(fā)展的城市化進程。然而，在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，受制于經(jīng)濟基礎薄弱的金融業(yè)極不發(fā)達，依照《商業(yè)銀行法》建立的諸多商業(yè)性銀行由于“逐利”的特質(zhì)不愿將金融服務覆蓋到獲利較少的農(nóng)村，市場自發(fā)配置金融資源在農(nóng)村地區(qū)“失靈”，尋求政府主導的、能激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力的金融配置機制成了必然的選擇，合作金融正是這種金融資源配置中的重要組織形式，但立法卻一直沒有跟上金融改革的步伐。

2 我國農(nóng)村合作金融的立法探索

2.1 計劃經(jīng)濟時期

從前文可以看出，我國的農(nóng)村合作金融最初是從農(nóng)信社的建立開始的。人民銀行早在1951年就制定了《農(nóng)村信用合作社章程準則（草案）》，由農(nóng)民自愿出資入股成立農(nóng)信社，設立“三會”即社員代表大會、理事會和監(jiān)事會，社員大會或社員代表大會行使管理決定權，充分體現(xiàn)社員的平等性和民主性，對于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織的發(fā)展起到了非常大的作用。到上世紀50年代末基本達到“一鄉(xiāng)一社”的覆蓋程度（朱鴻軒，1998［11］）。到了六、七十年代，農(nóng)信社先后被下放給人民公社、生產(chǎn)大隊和貧下中農(nóng)管理，信用合作的功能銳減，挪用資金嚴重，為國家工業(yè)化發(fā)展輸送了資金，社員的管理權被國家收走。“文化大革命”結束后，國務院1977年發(fā)布了《關于整頓和加強銀行工作的幾項規(guī)定》，把農(nóng)信社視為國家銀行在農(nóng)村的基層機構，將其定位為我國的農(nóng)村集體金融組織。通過下表2-1可以看出，這個時期國家為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，推動農(nóng)村信用社的建立，意欲激活農(nóng)民的自發(fā)性，發(fā)揮互助資金的合力作用，但由于缺乏經(jīng)驗，大多以政策文件形式推動，政社合一現(xiàn)象突出；尤其是文化大革命期間，農(nóng)信社幾乎沒有體現(xiàn)出其應有的金融服務功能。①數(shù)據(jù)來源，http://www.ccfc.zju.edu.cn/Scn/NewsDetail?newsId=8265&catalogId=342，2020年7月10日訪問。

表2-1 計劃經(jīng)濟時期的農(nóng)村合作金融立法

2.2 市場經(jīng)濟體制醞釀期

中國農(nóng)業(yè)銀行1979年正式恢復營運后，農(nóng)信社由農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)一領導和管理，全國農(nóng)信社成了農(nóng)業(yè)銀行的內(nèi)設部門，失去了自主經(jīng)營和管理的權力，之前的“集體金融組織”定位與專業(yè)銀行又混同起來，界限不清。自1983年開始，國家連續(xù)出臺諸多文件，目的在于將農(nóng)信社辦成真正的農(nóng)村合作金融組織。②國務院批轉(zhuǎn)中國農(nóng)業(yè)銀行關于改革信用合作社管理體制的報告的通知，https://law.lawtime.cn/d550607555701.html；把農(nóng)村改革引向深入（中共中央1987年5號文件），https://code.fabao365.com/law_92329_1.html，2020年2月6日訪問。但在沒有改變農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行的從屬關系條件下，要實現(xiàn)運營自主權必然是一句空話。國務院1986年頒布《銀行管理暫行條例》，明確規(guī)定在農(nóng)村和大中城市可以設立信用合作社，其屬于民主管理的群眾性合作金融組織。自此，農(nóng)信社在立法層面上被給予了“合作金融組織”的定位。1987年5號文件進一步明確農(nóng)信社要改革官辦的弊端，獨立經(jīng)營，自負盈虧，實行民主管理，各級政府不得干預其資金營運自主權。為做好依法對農(nóng)信社的管理。人民銀行1990年發(fā)布了《農(nóng)村信用合作社管理暫行規(guī)定》，提出農(nóng)信社由人民銀行委托農(nóng)業(yè)銀行領導和管理，雖不由人民銀行直接管理，但“委托”二字突出了人民銀行的管理地位，農(nóng)業(yè)銀行只是接受“授權”，而非像過去那樣享有實質(zhì)的領導和管理權。

從表2-2可以看出，國家通過一系列的政策和法規(guī)試圖對信用社進行徹底改革，對農(nóng)信社“官辦化”起到了重要的糾偏作用，尤其是《銀行管理暫行條例》的出臺，第一次在立法層面規(guī)定了中央銀行、專業(yè)銀行和包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的其他金融機構的性質(zhì)與地位，合作金融的發(fā)展有了一定的制度依據(jù)。但這個階段的很多規(guī)定沒有得到真正落實，社員自主管理的權利流于形式，內(nèi)部人控制嚴重，很多資金投向了一些效益較好的企業(yè)（易棉陽和陳儉，2011［12］）。農(nóng)民的信貸需求未能真正得以滿足，偏離了農(nóng)信社互幫互助及自我管理的本質(zhì)屬性。農(nóng)信社最初設立的目的是遵循農(nóng)民自愿入股、民主管理，主要為社員服務的合作金融組織，而在現(xiàn)實經(jīng)營中，很多農(nóng)信社都已弱化了資金互助的特質(zhì)，演變?yōu)橹袊鹑隗w系里的正式市場化金融機構，自然成為了在廣大農(nóng)村地區(qū)從事金融服務的金融組織，“合作制”的真正特性沒有充分體現(xiàn)出來，盡管形式上已經(jīng)由人民銀行委托農(nóng)業(yè)銀行進行管理，但受到行政干預仍較為突出。

表2-2 市場經(jīng)濟體制醞釀期的農(nóng)村合作金融立法

2.3 市場經(jīng)濟體制確立后

1993年，國務院作出的《關于金融體制改革的決定》指出：根據(jù)農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展的需要，在農(nóng)村信用合作社聯(lián)社的基礎上，有步驟地組建農(nóng)村合作銀行，要制訂《農(nóng)村合作銀行條例》，并先將農(nóng)村信用社聯(lián)社從農(nóng)業(yè)銀行中獨立出來，辦成基層信用社的聯(lián)合組織。自此開啟了農(nóng)信社改革的征程，農(nóng)信社逐漸走上獨立發(fā)展之路。國務院1996年又發(fā)布《關于農(nóng)村金融體制改革的決定》，提出農(nóng)業(yè)銀行不再領導、管理農(nóng)信社，農(nóng)信社脫離農(nóng)業(yè)銀行的行政隸屬關系，由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社行使業(yè)務管理權，人民銀行行使金融監(jiān)管職能。之后，人民銀行1997年頒布了《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》，2001年印發(fā)了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導意見》。2003年，國務院直接就信用社改革的議題發(fā)布了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，銀監(jiān)會緊接著下發(fā)《關于農(nóng)村信用社以縣（市）為單位統(tǒng)一法人工作的指導意見》，并在同年出臺《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》，該規(guī)定明確：農(nóng)村合作銀行是由轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其它經(jīng)濟組織入股組成的股份合作制社區(qū)性地方金融機構，主要以農(nóng)村信用社和農(nóng)村信用社縣（市）聯(lián)社為基礎組建。這標志著農(nóng)信社開始走向商業(yè)性金融的道路，以追求利益最大化為經(jīng)營目標（馮興元，2017［13］）。

從下表2-3的一系列政策文件和兩部法律的規(guī)定來看，國家對農(nóng)村信用合作社的定位從過去的摸索階段予以一定程度的突破，即參照普通的商業(yè)銀行進行規(guī)定，但也沒有明晰的具體立法，尤其是在業(yè)務的領域和范圍方面，仍延續(xù)之前的行政管理模式，突出表現(xiàn)在2003年后的改革試點上，直接將信用社交由省政府管理。一方面在推進農(nóng)村合作銀行的組建，往商業(yè)銀行方向發(fā)展，與1986年國務院在《銀行管理暫行條例》中關于農(nóng)信社是“群眾性的合作金融組織”的定位發(fā)生了改變；另一方面，又沒有擺脫行政管制的約束，獨立性很難實現(xiàn)，社員民主性權利缺失，參與利益喪失（張德峰，2011［14］），已經(jīng)偏離了社員資金合作的“自我服務”目標。

表2-3 市場經(jīng)濟體制確立后的農(nóng)村合作金融立法

續(xù)表

2.4 新型農(nóng)村合作金融共存期

2004年，我國中央一號文件鼓勵有條件的地方，在有效防范金融風險、嚴格監(jiān)管的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農(nóng)”服務的多種所有制金融組織。隨后，社會上出現(xiàn)了新的金融組織形式“農(nóng)村資金互助社”。為做好對農(nóng)村資金互助社的調(diào)整，放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構的準入政策，銀監(jiān)會于2007年制定了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，之后陸續(xù)出臺的一些政策性文件對農(nóng)村資金互助社的設立和運營都有很大的指引和規(guī)范作用。①參見2009 年國務院扶貧辦、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步做好貧困村互助資金試點工作的指導意見》（國開辦發(fā)（2009）103號）和2014年銀監(jiān)會出臺的《農(nóng)村中小金融機構行政許可事項實施辦法》（中國銀監(jiān)會令2015年第3號）。為充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社對促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，構建農(nóng)村合作金融機構與農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作機制，加強和改進農(nóng)民專業(yè)合作社的金融服務，2009年銀監(jiān)會發(fā)布了《關于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務工作的意見》。之后，中央一號文件連續(xù)幾年都對農(nóng)村合作金融做了相應的規(guī)定：如發(fā)展社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織（2014年）；開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點（2015年）；擴大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點的范圍（2016年）；規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織（2017年）；推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，出臺非存款類放貸組織條例（2018年），推動農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社逐步回歸本源，為本地“三農(nóng)”服務（2019年）；深化農(nóng)信社改革，堅持縣域法人地位，強化對“三農(nóng)”信貸的貨幣、財稅、監(jiān)管政策上的正向激勵（2020年）。

當前，以農(nóng)村資金互助社為代表的新型農(nóng)村合作金融組織在鄉(xiāng)村振興背景下滿足小額的資金需求確實能發(fā)揮一定的積極作用。國家也在不斷創(chuàng)新農(nóng)村合作金融的改革，連續(xù)多年在一號文件中強調(diào)各種合作金融組織的協(xié)調(diào)配合，引導農(nóng)村成員充分發(fā)揮資金互助的作用。同時，也在召喚農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社回歸本源，但從下表2-4可以看出，幾乎每一年都有相應的政策或規(guī)范性文件出臺，而且都是在探索改革之路，尋求更加有利于發(fā)展三農(nóng)的合作金融制度，但這些都是政策的引領，還未形成正式的法律制度，易變性較大，甚至前后的改革理念不一致，農(nóng)村信用合作社的“成員合作”逐漸被改制為公司的具體股權制度形式，合作性漸趨弱化。另一方面，從下表也可以看出，在倡導建立新型農(nóng)村合作金融組織的同時，也在不斷推進長期服務三農(nóng)的農(nóng)信社改革，但在具體對農(nóng)信社進行改革的過程中，總應在現(xiàn)行立法的基礎上展開，對其法律性質(zhì)、股權結構、治理機制等都應符合既有法律的規(guī)定，從目前改制的情況看，是選擇以農(nóng)商行的形式全面推進，即是說，依據(jù)目前的《公司法》和《商業(yè)銀行法》來予以調(diào)整，這與農(nóng)信社設立的“合作性”初衷如何契合？從已經(jīng)改制完成的一些農(nóng)商行現(xiàn)狀以及下表中的一些文件（如2005年的《農(nóng)村合作銀行監(jiān)管工作意見》）都是在弱化分散的自然人股，很多地方在改制時清理了大量的自然人股，一方面為了改制必須符合現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》，另一方面必須不忘“合作金融”的服務初心，確實較為困難。

表2-4 新型農(nóng)村合作金融共存期的立法改革

續(xù)表

3 我國農(nóng)村合作金融的立法缺陷

總體來看，我國農(nóng)村合作金融基本都是受人民銀行、銀保監(jiān)會（2018年前為銀監(jiān)會）等部門所制定的規(guī)范性文件的調(diào)整，法規(guī)層面的文件都很少，層級較低。盡管《人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律層面對農(nóng)村合作金融有一些零星的規(guī)定，但大多都是原則性規(guī)定；其他基本都是中央、國務院或其他部委的一些政策性文件，而且前后文件對合作金融的態(tài)度又有所不同，很難充分發(fā)揮法律制度對農(nóng)村合作金融的規(guī)范和固化作用，也沒有發(fā)揮好立法對金融資源的引導和配置作用，對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施不利。

3.1 農(nóng)村合作金融法律地位不清

從農(nóng)信社漫長的改革之路基本可以歸納出一個結論，那就是農(nóng)村合作金融法律地位的一直沒有給予明確定位，導致農(nóng)信社改革最后走向了商業(yè)性銀行的“正規(guī)化道路”，正式投奔于《商業(yè)銀行法》。正如前文所述，自1996年以來，農(nóng)信社歷經(jīng)多輪改革，基本都在強調(diào)農(nóng)信社改革的核心在于要將其回歸到本源：即農(nóng)民社員自愿入股，實行民主管理和互幫互助。而2003年國務院發(fā)布的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》要求把農(nóng)信社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為“三農(nóng)”服務的社區(qū)性地方金融機構。如今，全國大部分的農(nóng)信社已經(jīng)改制為農(nóng)商行。盡管農(nóng)信社向商業(yè)性銀行改制的原因眾多，但合作金融法律定位的缺失是其中重要的原因。農(nóng)信社改革一直不斷尋求出路，而每一輪基本都是政策文件的指引，但落實到改革的具體細節(jié)時，終究要回歸到法律層面，可合作金融法的缺位在客觀上造成農(nóng)信社回歸“合作”無法可依。如今，改制之后的農(nóng)商行在市場準入、內(nèi)部法人治理結構、業(yè)務范圍與內(nèi)控機制、外部監(jiān)管架構等都必須遵循《商業(yè)銀行法》，而“信用”、“合作”的層級架構已經(jīng)離“初衷”而去，變成了現(xiàn)代法人。更尷尬的是，今天我們?nèi)栽谙虍敵跄菢诱賳局r(nóng)信社要回歸本源，但這種召喚也只是一種倡導，畢竟改制后的農(nóng)商行已經(jīng)在《商業(yè)銀行法》的軌道上運行著，在自主經(jīng)營與政策支農(nóng)之間如何做到平衡，畢竟改制后的農(nóng)商行始終以“自負盈虧”為經(jīng)營要旨，支農(nóng)惠農(nóng)在某種程度上盡是服務對象、服務范圍而已，強制性的約束很難實現(xiàn)。

在農(nóng)村資金互助社的定位上，原銀監(jiān)會于2007年頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和《農(nóng)村資金互助社示范章程》，規(guī)定可由農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股設立農(nóng)村資金互助社，為社員提供存貸款、中間結算等業(yè)務，具有獨立資格的企業(yè)法人，屬于社區(qū)范圍內(nèi)的互助性銀行業(yè)金融機構，與普通的商業(yè)銀行不同的是，其只能在社員內(nèi)部開展存貸業(yè)務，不能對公眾吸收存款和發(fā)放貸款。從其設立目的來看，“互助”仍然是核心要旨。但究竟其屬于營利性法人還是非營利性法人，在立法上并未確定，導致在后續(xù)的運營及退出都會有諸多不暢。甚至在實踐中，由于鄉(xiāng)土社會的熟人關系，存在借貸機制突破“社員封閉性”的限制；社員維權意識薄弱，信息不透明；治理機制不健全，“三會”流于形式，實際控制權被股金投入較大的社員控制，民主原則得不到落實；監(jiān)管體系不完善，存在監(jiān)管主體缺位①因為監(jiān)管一般都由地方各銀監(jiān)局或銀監(jiān)分局進行，而銀監(jiān)分局又將具體的監(jiān)管任務交由縣一級的監(jiān)管辦事處執(zhí)行，這一級別的辦事處人員配置通常不多。；退出機制不暢通等。

在農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助業(yè)務的定位上。十七屆（2008年）、十八屆（2013年）三中全會都提出允許有條件的農(nóng)民合作社開展信用合作，之后連續(xù)幾年的中央一號文件也提出此政策。很多地方的農(nóng)民合作社開展了內(nèi)部資金互助業(yè)務，這對農(nóng)村金融的供給有一定的緩解作用。然而，這僅停留在政府文件的“允許”層面，并沒有給其合法的“身份證”（吳東立，2017［15］），現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中也沒有確定專業(yè)合作社的金融地位。由于缺乏具體的法律規(guī)范和定位，現(xiàn)實中很多互助業(yè)務演變?yōu)椤吧秸y行”，假借互助之名騙取農(nóng)民資金，互助業(yè)務亂象叢生，大戶或發(fā)起人控制較為普遍，對地方金融監(jiān)管帶來困難。

3.2 農(nóng)村合作金融民主管理缺位

良好的管理機制是一個組織高效運行的基本保證，我國農(nóng)村合作金融所要求的民主管理制度，即社員通過社員代表大會或理事會實現(xiàn)社員權利，在理論上突出解決了人人平等權利的基本訴求，為社員參與合作金融創(chuàng)造了制度保障。農(nóng)村合作金融強調(diào)社員的平等性，在組織內(nèi)部體現(xiàn)為無論入股資金的多少，實行“一人一票”制，盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》設定有附加表決權，且對附加表決權做了不得超過本社成員基本表決權總票數(shù)的20%的限制，然而在現(xiàn)實中，最初帶頭設立合作組織的往往都是在當?shù)鼐哂幸欢ㄙY金實力、經(jīng)營規(guī)模較大或者有較為專業(yè)水平的農(nóng)戶，而且平時的運營管理也基本要依托于這些核心人物，普通的社員實質(zhì)參與度不高，真正的民主管理被虛化。在還未改制的農(nóng)信社中①改制后的農(nóng)商行，從之前社員身份已經(jīng)蛻變?yōu)楝F(xiàn)代法人中的股東，遵照《公司法》行使權利，也就不存在社員“一人一票”的規(guī)定。，股資占比很小的社員大多已被清退，而且大多數(shù)的農(nóng)信社已經(jīng)不存在原始出資人和設立者，落實合作金融民主控制的表決權機制沒有真正形成，與一般企業(yè)的組織管理沒有太大的區(qū)別，農(nóng)村合作金融獨特的民主管理機制根本沒有得到體現(xiàn)，社員參與民主管理的積極性被消減。加之，由于社員入股金額小，股權高度分散，且多數(shù)是自然人的農(nóng)民股，股東缺乏行使其權利的積極性（穆爭社，2006［16］），也在客觀上導致了民主性的弱化。

3.3 政府在農(nóng)村合作金融中的角色尷尬

我國農(nóng)村合作金融的發(fā)展史就是一段政府主導下亦步亦趨坎坷前行的探索史。從上世紀50年代初開始，政府為了帶領農(nóng)民早日從新民主主義走上社會主義道路，在廣大的農(nóng)村地區(qū)建立了農(nóng)信社，但隨后就下放到人民公社管理；到后來受農(nóng)業(yè)銀行管理，演變?yōu)閲医鹑隗w系的基層機構；再到人民銀行接手監(jiān)管，整個過程無不是政府推動，農(nóng)信社并未能真正體現(xiàn)其互助合作性和自愿性的初衷，如今已經(jīng)蛻變?yōu)橐患疑虡I(yè)性銀行。另外，正如前面提及的80年代井噴式發(fā)展起來的農(nóng)村合作基金會同樣是在地方政府的強力助推下建立起來的，也并非真正體現(xiàn)“自愿合作”，最終也是被政府清理，可謂是“成也蕭何敗蕭何”，正如有學者（張元紅等，2002［17］）所言：“農(nóng)村合作基金會從來就不是一個獨立的經(jīng)濟組織……它的產(chǎn)生、發(fā)展、經(jīng)營管理從來就沒有獨立過。農(nóng)民只是名義上的股東，合作基金會實際上由政府控制，只是政府行政部門的附屬品?！痹偃?，農(nóng)村資金互助社是2006年中央一號文件倡導建立起來的新型農(nóng)村合作金融組織，是政府在農(nóng)村合作金融創(chuàng)新上的又一次主導和嘗試，原銀監(jiān)會2007年還發(fā)布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》加以規(guī)范和指引，然而，真正獲批的農(nóng)村資金互助社不到50家，政府對沒有被批準卻在以互助社民意開展業(yè)務的情形放任自流（張德峰，2016［18］）。政府在這場新型合作金融運動中類似于“搭了半邊臺”，卻不想讓人再繼續(xù)搭下去，政府在其中的角色讓人捉摸不透。

從政府主導的一場場農(nóng)村合作金融改革或創(chuàng)新中，其“父愛式”的角色與本應由合作組織民主、自愿、自我管理的定位有些不合拍，盡管政府有強大的行政權力，但在農(nóng)村合作金融的發(fā)展和推進上不能完全以政策手段無連貫性地干預，而應通過法律的手段，首先明確政府的角色定位，無論時間如何推移，無論政府內(nèi)部執(zhí)行者如何更替，政府只需做好自己角色的分內(nèi)之事，而其他都應交由農(nóng)民社員自己處理，因為他們可以依照法律的指引預期他們的未來。

4 國外農(nóng)村合作金融發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

4.1 國外農(nóng)村合作金融發(fā)展概覽

（1）美國

在美國，農(nóng)村合作金融自上世紀30年代就開始出現(xiàn)，當時的經(jīng)濟大蕭條使普通民眾很難從銀行獲得資金支持，政府從政策上進行引領，依照自愿、平等、互利的基本原則，低收入群體組建了社區(qū)范圍內(nèi)的合作信用社，當然這不僅限于各社區(qū)，還延伸到軍隊、企業(yè)、學校等領域，實行一人一票制的管理模式，入會成員有存貸款、獲利分工、投票管理等權利，不以贏利為目的，信用社為入會成員提供借貸服務。美國的信用社由聯(lián)邦信用社、州聯(lián)邦信用社和遍布全國各地的信用社構成。除了信用社而外，美國建立了多元化的合作金融體系，如聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行與合作銀行，各層次的銀行都有一套自主的經(jīng)營體制（溫嘯宇和劉學俠，2020［19］）。聯(lián)邦土地銀行和基層的聯(lián)邦土地銀行合作社主要為農(nóng)民以土地作為抵押物的長期貸款業(yè)務；聯(lián)邦中期信貸銀行主要為社區(qū)農(nóng)民提供動產(chǎn)質(zhì)押的中短期貸款，用于農(nóng)民的種植、養(yǎng)殖及其它生產(chǎn)經(jīng)營資金需求；合作社銀行主要為農(nóng)業(yè)合作社服務，為他們提供信貸支持、金融咨詢及相關的資金清算服務。在立法層面上，美國在1934年就頒布了《聯(lián)邦信用社法》，明確規(guī)定信用社享有的優(yōu)惠政策，如免交存款準備金、自主決定存貸款利率、免征各種稅收等。還規(guī)定應建立信用社存款保險制度，如成立于1935年的美國信合保險集團，其中的主要任務就是為信用社及其會員提供貸款保障險、財產(chǎn)險等各種保險（康書生等，2006［20］）。

（2）德國

德國農(nóng)村合作金融早在1850就誕生了，最初是一家城鎮(zhèn)信用合作社。1864年，農(nóng)村信用合作社成立，為農(nóng)民提供信貸服務。1871年德國就頒布了《產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟合作社法》，這也是世界上第一部農(nóng)村合作金融立法（諶英，2016［21］）。德國的農(nóng)村合作金融體系分為三級，即中央合作銀行、區(qū)域合作銀行和基層信用社，每級都是具有獨立法人資格的金融機構。在資金來源方面，最頂層是中央合作銀行，其主要資本金來源于區(qū)域合作銀行，政府也參與投資持股，但最高不超過25%；區(qū)域合作社銀行的資金由轄區(qū)內(nèi)的基層信用社，還對外吸收部分資金入股；基層信用社的資金由眾多分散的農(nóng)戶、小農(nóng)場主、銀行雇員、自由職業(yè)者認股而來；自下而上逐級入股，形成經(jīng)濟上的聯(lián)合。在管理層面，中央合作銀行與普通的股份公司一樣，最高決策機構是股東大會，主要負責人的任命須經(jīng)政府同意，除基本業(yè)務外，中央合作銀行除了開展基本業(yè)務而外，還可從事其他多種金融業(yè)務；區(qū)域合作銀行可以對外吸收資金，開展證券投資業(yè)務和國際銀行業(yè)務，但其中重要的職責是向基層信用社提供結算、資金支付和短期再融資服務；基層信用社是獨立的法人，社員采用一人一票制的民主管理方式，社員既是信用社的出資人又是享受信貸服務的對象，社員代表大會是最高決策機構，聘用經(jīng)理開展經(jīng)營活動，還設立監(jiān)事會，由社員直接選舉產(chǎn)生?？梢?，德國的合作金融體系較為健全，上下層級的金融機構通過持股使經(jīng)營管理較為科學，尤其是上級對下級在資金、信息、技術方面提供了有利服務；另外，政府還通過建立豐富的農(nóng)村金融配套體系來促進農(nóng)村合作金融的發(fā)展，如農(nóng)業(yè)抵押銀行、德意志土地墾殖銀行、土地改良銀行、土地抵押信用協(xié)會、農(nóng)業(yè)地租銀行等，這對德國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了重要金融支持。

（3）日本

日本在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，1947年制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，緊接著在全國建立了農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱農(nóng)協(xié)），由日本政府農(nóng)林水產(chǎn)省主管，是綜合型的群眾合作組織，其按農(nóng)村行政區(qū)域建立，農(nóng)協(xié)為內(nèi)部成員提供信貸金融服務，不以贏利為目的（李明賢和周蓉，2015［22］）。目前已經(jīng)形成了從農(nóng)戶→基層農(nóng)協(xié)→縣農(nóng)協(xié)→全國農(nóng)協(xié)的組織體系，各級除經(jīng)營信貸、生產(chǎn)銷售的資金結算外，也兼營證券、房地產(chǎn)投資、外匯業(yè)務等其他業(yè)務。三級之間有上下級業(yè)務關系，上級給予下級信息支持，還負有監(jiān)管和調(diào)動資金的權力，下級入股到上級，但各自在經(jīng)濟上實行獨立管理和獨立核算，其中基層農(nóng)協(xié)和縣農(nóng)協(xié)又各有農(nóng)、林、漁業(yè)三種不同的協(xié)同組合和聯(lián)合會。另外，由各基層農(nóng)協(xié)、縣協(xié)同組合聯(lián)合會和農(nóng)林中央金庫共同組成全國信聯(lián)協(xié)會，是各地農(nóng)協(xié)的中央聯(lián)絡機關，為會員提供關系協(xié)調(diào)、經(jīng)濟信息和農(nóng)林漁業(yè)的金融服務。農(nóng)協(xié)的主要資金來源于農(nóng)村存款，服務于組織內(nèi)的農(nóng)戶及農(nóng)林漁業(yè)團體，起到相互資金扶助的作用，日本政府通過農(nóng)協(xié)來貫徹各項政策和法律，如政府向農(nóng)協(xié)購買農(nóng)產(chǎn)品等，這為日本農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展做出了很大貢獻。日本農(nóng)村合作金融不管在中央層級還是都道府縣級都有較濃的政府干預色彩。

4.2 國外農(nóng)村合作金融發(fā)展的借鑒與啟示

(1)以立法促進農(nóng)村合作金融發(fā)展

美國的農(nóng)村信用社立法可追溯到1909年，現(xiàn)行農(nóng)村合作金融法（即《農(nóng)業(yè)信貸法》）早于1916年頒布，可見，美國農(nóng)村合作金融踐行立法先行的理念，之后經(jīng)過1923年、1933年、1987年的修訂，三次修訂內(nèi)容中重要的內(nèi)容主要為向農(nóng)民發(fā)放長期不動產(chǎn)抵押貸款、對農(nóng)場主發(fā)放生產(chǎn)經(jīng)營性貸款和建立合作銀行。1971年美國農(nóng)村合作金融為了拓展資金來源和服務對象，擴大經(jīng)營范圍，出臺了《農(nóng)場信貸法》，旨在繼續(xù)推動金融資源回流到農(nóng)村地區(qū)，滿足農(nóng)村民眾的資金需求，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務。德國農(nóng)村合作金融也是有較為系統(tǒng)的法律制度做支撐，中央合作銀行就是依據(jù)1871年頒布的《產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟合作社法》而設立，這部法奠定了德國農(nóng)村合作金融的法律地位；1890年的《合作社法》規(guī)定了合作社的確立互助性原則，規(guī)定了合作社的設立條件、社員的取得、社員權利義務、經(jīng)營規(guī)則、退出機制等，目前已做了多次的修訂；1975年的《中央合作銀行法》確立了中央合作銀行的法律地位，監(jiān)管、協(xié)調(diào)全國農(nóng)村合作金融組織，對組織結構、成員的權利義務做了明確規(guī)定，兩部法構成了德國農(nóng)村合作金融較為完善的法律體系。盡管日本政府對其農(nóng)協(xié)進行強制管理，但日本非常重視立法的作用，早在1947年就頒布《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，通過法律來規(guī)范農(nóng)村合作金融的發(fā)展，之后又逐步出臺了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社法》、《水產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)合作社法》、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并法》、《農(nóng)協(xié)改革法》、《農(nóng)林中央金庫法》、《臨時利率調(diào)整法》、《農(nóng)協(xié)財務處理基準令》、《農(nóng)業(yè)災害補償法》等法律（諶英，2016［21］）。從三個國家農(nóng)村合作金融法制保障的情況即可從中汲取一些經(jīng)驗，我國一直以來非常重視合作金融對三農(nóng)的支持和保障，也出臺了很多優(yōu)惠的政策和文件，但易變性較大，從上文的幾個表可以看出，法律法規(guī)不健全，合作金融發(fā)展的法律依據(jù)不足（李巧莎和張楊，2017［23］）。而且三個國家的立法明確了合作金融的地位和性質(zhì)，但反觀我國，合作金融一直處于模糊地位，以農(nóng)信社為例，其改革方向是商業(yè)銀行化，與合作金融的“合作性”發(fā)生異化，需從立法層面明確合作金融的性質(zhì)、權利與責任。

(2) 明確政府定位

美國的農(nóng)村合作金融由聯(lián)邦信用社管理局和各州的政府信用社監(jiān)管機按照信用社的注冊地分別進行制度化、規(guī)范化監(jiān)管。德國的農(nóng)村合作金融機構很少受政府的直接干預，是較為獨立的金融組織，政府通過立法與政策予以規(guī)范和引領，建立自我監(jiān)管體系、行業(yè)協(xié)會監(jiān)管體系與行政監(jiān)管來對農(nóng)村合作金融實施全面監(jiān)管。而日本的農(nóng)村合作金融與美國、德國卻不同，農(nóng)協(xié)在政府主導下設立，獨立開展業(yè)務工作，政府在政策、資金等方面給予支持。從三個國家合作金融與政府的關系來看，政府都在不同程度上介入農(nóng)村合作金融，而沒有讓農(nóng)村合作金融完全的市場化運作，從立法層面上就明確了政府在其中的法律地位，不管是在監(jiān)管還是直接的資金支持方面，都給予了不同形式的支持，尤其是在合作金融建立初期，政府的作用更為突出，隨著合作資金的不斷充實，政府作用漸趨弱化，但都強調(diào)合作金融機構的獨立運行地位，這為合作金融發(fā)展提供了制度保障。我國在70多年的合作金融發(fā)展中，政府從全面管理到逐漸放松再到如今的信用社銀行化改制，都可看出政府在其中的重要干預角色，但作為促進和支持三農(nóng)發(fā)展的農(nóng)村合作金融并非是政府的“大包大攬”，而要充分體現(xiàn)成員的“合作性”，與純粹的政策性金融要做相應的區(qū)分，政府可以從某些方面介入，但運行管理仍需遵照市場化的規(guī)律，政府支持三農(nóng)的發(fā)展也不應交給一個市場化的金融機構來完成，在合作金融的發(fā)展方面確需厘清政府在其中的角色，盡量減少政府的干預。

(3)凸顯農(nóng)村合作金融的“合作性”

美國通過立法來促進農(nóng)民及低收入群體入股到信用社，實行一人一票制的管理，信用社及其他合作金融機構為社員或成員提供貸款，解決資金需求。德國金字塔式的合作金融模式，也是彰顯了分散的農(nóng)民、自由職業(yè)者等低收入群體自愿入股的合作性，各級管理都充分體現(xiàn)成員的權利保障，三級金融機構職能互補，促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。同樣，日本以“農(nóng)協(xié)”聚合了廣大的農(nóng)民入股，各級農(nóng)協(xié)形成緊密的資金聯(lián)合關系，也體現(xiàn)出合作金融本身的互助合作特性?？梢钥闯?，以上三個國家都按照合作制原則建立自己國家的農(nóng)村合作金融體系，明確合作金融的市場地位，為社員提供中短期金融服務，以社員福利最大化為目標，體現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的金融普惠性；合理優(yōu)化金融組織結構，踐行合作成員的民主管理，加強自我內(nèi)部監(jiān)督與政府監(jiān)督的結合。

5 我國農(nóng)村合作金融制度改進的建議

5.1 制定農(nóng)村合作金融基本法

法律是一種規(guī)則，是一種可靠的預期，它用來降低市場經(jīng)濟中發(fā)生的費用，以達到效益和效率最大化（李曙光，2004［24］）。我國農(nóng)信社曠日持久的改革似乎已經(jīng)詮釋了法律的重要性，長期以來農(nóng)村合作金融立法的缺位，致使農(nóng)信社改革的政策一直在變動，而最終只能依賴于法律的固化效應。我國已經(jīng)全面進入法治建設之中，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，要充分尊重市場在資源配置當中起決定性作用的基本原理，通過法治的方式來實施每一項活動。農(nóng)村合作金融不管如何發(fā)展，其一定受制于“市場調(diào)節(jié)”，只是“市場調(diào)節(jié)”在多大程度上能最大化發(fā)生作用，過去一切政府文件的探索和發(fā)布也是在“市場調(diào)節(jié)”未能充分發(fā)揮作用的空間范圍內(nèi)有用，只是在不同時期，政府的干預在“量”和“度”上有所不同，在建國初期甚至之后的很長時間里，政府的干預走向了包辦的地步，到如今政府的直接干預越來越少，而且一直在尋求以強制性的法律制度來引導。健全的法律體系和法律規(guī)范是農(nóng)村合作金融安全有效發(fā)展的前提，也是彌補當下城鄉(xiāng)金融資源配置不均衡的正當手段。

目前，我國農(nóng)村合作金融立法還停留在部門規(guī)章層面，而且零亂分散，致使合作金融組織沒有穩(wěn)定的預期和運營底線思維。要結合長期以來我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，明確設立宗旨、管理模式、經(jīng)營方式等，規(guī)定農(nóng)村合作金融組織服務農(nóng)業(yè)的目標，在堅持金融安全與效率的基本原則下，秉持自愿入股、自我服務的理念，突出社員金融權利的保障。鑒于目前我國的農(nóng)村合作金融大致有未改制的農(nóng)信社、農(nóng)村資金互助社和農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助等類型，立法要尊重現(xiàn)狀，且多年的實踐探索可為立法帶來參考，具體在制定《農(nóng)村合作金融法》時，可借鑒我國《公司法》的框架模式，將立法目的、原則、社員資格、運行機制和其他普遍性問題放在法律文本之首，后面以專章形式對各種合作組織做特別規(guī)定。

5.2 完善農(nóng)村合作金融具體法律制度

目前，我國已有一些農(nóng)村合作金融的具體法律制度，且已探索性適用多年，在適用中也不斷凸顯出諸多不足，借《農(nóng)村合作金融法》制定之機會，完善其中的具體制度。

在表決權配置方面。原銀監(jiān)會2007年的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和2016年修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對社員表決權規(guī)定了“一人一票”制，同時也設定了“附加表決權”。農(nóng)村合作金融兼具“人合性”與“資合性”，更側重于“人合性”帶來的社員之間在資金短缺方面的相互合作，“資合”是實現(xiàn)社員合作的手段，在表決機制上設計“一人一票”具有重要的價值，保證社員自我管理的民主特性。“附加表決權”是出資額或者與本社交易量（額）較大的成員的特別賦權，尊重差異性，是“一人一票”的補充，但此設定沒有區(qū)分自然人成員和法人成員，如果是一些人數(shù)眾多的企業(yè)法人成員且出資額較大的，可以增加附加表決權，體現(xiàn)實質(zhì)公平。同時，立法上在給予附加表決權彰顯公平的時候，也要防止利用附加表決權架空合作金融本應尊崇的民主管理。因此，立法中要界定附加表決權的行使范圍，對必須由社員民主決策的事項，如涉及合作社的分立、合并、解散以及限制或剝奪社員等事項，不得行使附加表決權（張德峰，2016［25］）。

在規(guī)范農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助或信用合作方面。這種業(yè)務在現(xiàn)實中都是依托于已經(jīng)設立的農(nóng)民專業(yè)合作社，通過在其內(nèi)部設立“信貸部”等形式開展活動，不具有獨立開展金融業(yè)務的法人資格，社員投入的股金與合作社的其他業(yè)務活動可能有交叉重疊，不具有“獨立性”，所以，在立法上可考慮通過兩種方式來解決：一是修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，在其中加入合作社可以運營金融的業(yè)務條款；二是直接在制定《農(nóng)村合作金融法》時將這種形式法定化，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》不調(diào)整這類新型合作金融組織及業(yè)務。做到對農(nóng)村合作金融的立法統(tǒng)一，避免適用中的繁雜，以及調(diào)整范圍出現(xiàn)“真空”或邊緣地帶。

在社員的準入與退出方面。市場準入制度與社員退出制度相互補充，允許農(nóng)村合作金融組織社員可以自愿流動，也符合自主選擇、優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律，這是我國農(nóng)村合作金融組織制度改進的重要內(nèi)容。其決定了哪些主體可以成為農(nóng)村合作金融組織的發(fā)起人，同時也規(guī)定了社員在何種情況下可以退股，做到既保證農(nóng)村合作金融組織運行穩(wěn)定，也能保障社員自由退出的權利。社員資格的取得是組成農(nóng)村合作金融組織權力機構的前提，如《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第17、18條就規(guī)定了社員入股的方式，但并未明確社員資格是否也可以被轉(zhuǎn)讓和繼承（王楊，2019［26］）。而且，隨著中國人口的遷移和轉(zhuǎn)移，在社員資格的認定方面必須嚴格把關，避免突破地域性，一般以村或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為界限，按照規(guī)定條件進行篩選。比方說，未在戶籍地居住但擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民或者是未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，就不應當和擁有農(nóng)村戶籍、在戶籍地生活且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶作同等對待。總的原則是，作為農(nóng)村合作金融組織，只有農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟組織和涉農(nóng)企業(yè)才有資格取得社員資格，也才能真正體現(xiàn)農(nóng)村社員之間的資金互助性，畢竟合作組織本身并非以贏利為目的。另外，盡管非政府組織、扶貧單位等可以出資，但是其不能取得社員資格，只能作為政府支農(nóng)惠農(nóng)、提供政策支持的一種形式。

5.3 創(chuàng)新農(nóng)村合作金融組織形式

農(nóng)村合作金融的初衷在于充分利用社員的閑散資金形成“資金聚合”，在社員的入股資金中，資金額度有大小區(qū)別，尤其是創(chuàng)建之初，領頭人基本都是資金大戶或?qū)I(yè)能人，這些領頭人在之后的運營中實際控制了整個組織，架空了入股資金少的社員。甚至可能出現(xiàn)實際控制人利用有限責任的立法規(guī)定逃避責任，進而濫用管理權侵害普通社員的權益。如2007年的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，農(nóng)村資金互助社社員以其社員股金和在本社的社員積累為限對該社承擔責任，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中也是類似的規(guī)定。這種組織形式使實際控制人或?qū)I(yè)能人不能充分履行盡責義務，可借鑒有限合伙制的做法，形成“有限合作”的新型模式。讓入股資金少的社員成為有限合伙人，而領頭人承擔無限責任，這樣的模式保證了合作的性質(zhì)不變，也增強了領頭人的風險責任意識。

如此變革后，也有利于外部社會資金的引入，因為外部出資人加入農(nóng)村合作金融組織首要考慮的是資金的安全性與盈利性問題，外部出資人不熟悉社員的結構，在合作金融組織內(nèi)部，社員之間是相互熟悉的群體，信息較為充分、對稱，在一定程度上，熟人社會就發(fā)揮著隱形擔保的作用。但外部出資人則擔心社員侵害其權利，謹慎投資到組織中來，而有限合作制可使得外部出資人資金的安全性得到大大提升，也在一定程度上打消外部出資人的顧慮。

“有限合伙制”往往是在風險投資的組織形式中采用，因為有限合伙人所出資金較多而且不參加管理，這對普通合伙人有較高的管理要求，其不僅個人財產(chǎn)還有自己聲譽都完全捆綁在組織之中，當然其盡責程度也就會更高，避免了因信息不對稱產(chǎn)生的道德風險，能夠最大化地激勵普通合伙人為有限合伙人實現(xiàn)利益最大化（羅斌，2016［27］）。將“有限合伙制”中的“有限性”與“無限性”結合的設計優(yōu)勢引入到農(nóng)村合作金融組織中，既保證了合作金融的“合作性”又能充分發(fā)揮社會資本的力量。外部出資人出資后，因其不參加運營管理，沒有社員資格，民主管理依然掌握在社員組織內(nèi)部。為了保證運營風險的降低，實現(xiàn)投資利潤最大化，外部出資人必然希望通過建構一系列的制度來約束或激勵實際控制人的行為，這有助于農(nóng)村合作金融治理結構的優(yōu)化。

5.4 厘清農(nóng)村合作金融組織與政府的關系

正如前文所析，長期以來，在我國農(nóng)村，由于金融資源匱乏，農(nóng)村金融市場殘缺不全、發(fā)育程度低，市場規(guī)模小，金融服務范圍狹窄，市場機制不能在金融資源配置中正常發(fā)揮作用。正如此，需要強有力的政府來推動金融體制改革，促進農(nóng)村金融制度的供給和安排，矯正市場的失靈，培育農(nóng)村金融市場。在農(nóng)村金融體制改革中，長期缺乏一種能促進資金向農(nóng)村合理配置進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)金融資源均衡化的制度安排，政府的重要功能是在農(nóng)村金融機構的建立和資金的供給等方面做出最直接的政策指引，通過強制性的行政、法律等手段來創(chuàng)新農(nóng)村合作金融，如通過財政資金直接參與到農(nóng)村金融的運作，直接或間接地參與農(nóng)村合作金融組織的治理結構、決策經(jīng)營等，彌補農(nóng)村金融市場殘缺之不足，一定程度上實現(xiàn)金融資源在農(nóng)村的合理配置和有效運用，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在這種目標下，農(nóng)村合作金融的發(fā)展從一開始就遵循政府的主導。

通常而言，金融機構的運作基本都是遵循市場自由的原則，唯有如此，才能積極適應市場的需求；相反，政府的嚴格管控會導致金融機構的運行不暢，成本增加。我國的農(nóng)村金融資源配置如果完全交由市場去調(diào)節(jié)肯定是極度危險的，即是說，在我國，全依賴于商業(yè)性金融調(diào)節(jié)城市和農(nóng)村的金融市場，政府不通過金融改革以及金融制度的供給來干預或引導金融市場，至少在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展階段是不現(xiàn)實的，甚至可以斷言，哪怕是高度市場化的發(fā)達國家也無法實現(xiàn)。因為金融業(yè)本身就是一個極為特殊行業(yè)，金融的逐利性和脆弱性已經(jīng)決定了金融市場的每一個行為都可能導致公共性的風險感染或社會整體福利的增減。我國農(nóng)村合作金融是在近70年經(jīng)濟發(fā)展過程中探索出來的資源配置形式，長期以來都是在政府的主導下進行，植根于廣大的農(nóng)村地區(qū)，有深厚的發(fā)展運營土壤，通過立法將長期以來探索的經(jīng)驗和教訓固化下來遵照執(zhí)行，可以避免因政策的變動而影響合作金融組織的發(fā)展方向，也可以清晰界定政府在哪些層面可以介入，避免過去“包辦”或“管得過多”的情形。有了農(nóng)村合作金融的立法，并非意味著無需政府的介入，相反，通過立法確定市場準入條件、監(jiān)管要求等使政府介入于法有據(jù)，且依程序規(guī)范介入，充分保障合作組織的發(fā)展及社員權利有預期性。