代佳欣

摘?要：[目的/意義]“重投入、輕風險”是地方政府數(shù)據(jù)開放的一對突出矛盾，政府數(shù)據(jù)開放風險研究和實踐雙重遲滯的困境使得這對矛盾更為突出。[方法/過程]通過構建“過程”分析框架，識別政府數(shù)據(jù)開放籌備、實施、完善及反饋等階段的風險。[結果/結論]研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)需求公共性缺失、政策制定模仿效應、開放標準不清、數(shù)據(jù)分權困難、公民參與動力不足、數(shù)據(jù)管理意識薄弱、技術代理陷阱、基層行政人才缺乏數(shù)據(jù)勝任力等構成政府數(shù)據(jù)開放過程的主要風險，這些風險要素可進一步類型化為情景型、價值型、工具型和混合型風險。國家應探索建立政府數(shù)據(jù)開放風險防控體系，釋放政府數(shù)據(jù)開放的多重治理價值。

關鍵詞：政府數(shù)據(jù)開放;風險識別;過程解構;數(shù)據(jù)治理

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2020.04.013

〔中圖分類號〕D63-39?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1008-0821（2020）04-0111-09

Open Government Data Risks Identification

——Based on a“Process”Analytical Framework

Dai Jiaxin

（School of Public Affairs & Law，Southwest Jiaotong University，Chengdu 610031，China）

Abstract：[Purpose/Significance]There is an increasing conflict that local governments emphasize on investment but neglect risks management during Open Government Data（OGD）.The dilemma of lags both in academic and practical domains makes the issue more serious.[Method/Process]By constructing a“process”analytical framework，this paper aimed to identify risk factors of OGD.[Result/Conclusion]The result showed that lack of publicity of data demand，imitation effect of policy making，uncertain open standards，inefficient data decentralization，low motivation for citizen participation，non-awareness of data management，technical agency trap and weak data competency composed risk factors of OGD.Additionally，these risk factors could be classified into Contextual，Valuable，Instrumental and Mixed Risks.Risks prevention and control systems should be established，and the multiple potential values of OGD could be further released.

Key words：open government data;risk identify;process deconstruction;data governance

1?研究回顧與問題的提出

政府數(shù)據(jù)開放的概念可追溯到開放知識基金對“開放定義”的詮釋，“開放數(shù)據(jù)是一類可被任何人免費使用、再利用和再發(fā)布的數(shù)據(jù)”，具有可獲取性（Availability）、可訪問性（Accessibility）、再利用（Reuse）、再分配（Redistribution）和普遍參與性（Universal Participation）等特征[1]。2017年12月，30個開放政府倡導者正式提出“政府數(shù)據(jù)開放”（Open Government Data，OGD），確定了政府應開放數(shù)據(jù)的8項原則[2]。近年來，政府數(shù)據(jù)開放概念的界定形成了公共服務活動、治理工具和政府管理過程等視角，但在學界仍然存在爭議。

綜觀國內外關于政府數(shù)據(jù)開放的既有研究，形成了3條主要路徑。一是多維價值研究。政府開放數(shù)據(jù)能夠“改善透明度和問責”[3]、“公共數(shù)據(jù)獲取性和社會創(chuàng)新”[4]，“增進公眾合作與參與、提升個體及社會生活質量”[5]。進一步地，“高效、協(xié)同的數(shù)據(jù)開放可以顯著提升政府治理能力和公共服務水平”[6]。從政企關系看，“政府數(shù)據(jù)開放還能提升企業(yè)競爭力，促進資源互補依賴和政企戰(zhàn)略合作”[7]。二是影響因素研究。“國家制度變遷能促使政府數(shù)據(jù)從封閉走向開放”[8]。政府數(shù)據(jù)開放能力（Open Government Data Capacity，OGDC）直接影響政府數(shù)據(jù)開放政策績效，政府行政系統(tǒng)內部的“人力資源、內部管理、技術能力、外部壓力”又與政府數(shù)據(jù)開放能力顯著相關[9]。三是風險研究。政府數(shù)據(jù)開放存在“制度、政策、參與和技術性障礙”[10]，包括“法律保障缺位和風險管理體制不健全”[11]、“數(shù)據(jù)開放和國家安全協(xié)調機制難以建立”[12]及“個人隱私保護政策缺位”等[13]。從行政行為視角看，政府數(shù)據(jù)開放可能引發(fā)“訴訟、賠償、問責、輿情和政治等行政責任風險”[14]。繁文縟節(jié)和規(guī)避風險的行政文化，使得“數(shù)據(jù)擺設、過度披露、數(shù)據(jù)開放利用特權”成為阻礙政府數(shù)據(jù)開放的因素[15]。整體來看，政府數(shù)據(jù)開放風險的既有研究還很薄弱，一方面，觀點碎片化且欠缺理論分析框架作支撐;另一方面，未從政府數(shù)據(jù)開放的動態(tài)過程識別政府數(shù)據(jù)開放的風險要素。

從國際經驗看，各國政府數(shù)據(jù)開放的實踐領先于理論研究。奧巴馬執(zhí)政時期，美國聯(lián)邦政府制定Memorandum for the Freedom of Information Act（“信息自由法備忘錄”）和Open Government Directive（“開放政府指令”）等一系列戰(zhàn)略方案[16]，推動以開放數(shù)據(jù)為抓手的透明政府改革。此后，澳大利亞出臺“Government 2.0”計劃，組建信息專員辦公室廣泛搜集公共信息，擴大政府開放程度[17]。英國先后啟動“政府即平臺”計劃和《數(shù)字英國戰(zhàn)略》。新加坡制定“智慧國家2025”建設方案，規(guī)劃建成覆蓋全島的數(shù)據(jù)搜集和公共服務網絡。我國政府數(shù)據(jù)開放的實踐相對滯后，根據(jù)Open Data Barometer2013（“開放數(shù)據(jù)晴雨表”）全球報告，中國政府數(shù)據(jù)開放位列全球第61位，甚至落后于南非、烏干達、尼泊爾等欠發(fā)達國家[18]。2015年8月，國務院印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，要求“推進公共機構數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中向社會開放”，多地迅速展開政府數(shù)據(jù)開放試點，形成“追趕式”發(fā)展勢頭。然而，在各級地方政府為數(shù)據(jù)開放投入大量公共資源的同時，卻忽略深度挖掘和預防政府數(shù)據(jù)開放風險。

政府數(shù)據(jù)開放風險處于研究和實踐雙重遲滯的困境。鑒于此，本文通過構建一個“過程”分析框架，回答如何識別政府數(shù)據(jù)開放風險的理論問題，進而挖掘政府數(shù)據(jù)開放全過程的風險要素，并對政府數(shù)據(jù)開放風險類型與后果展開闡析，以期為數(shù)據(jù)開放的地方實踐提供有益參考。

2?政府數(shù)據(jù)開放風險識別“過程”分析框架的構建

目前，學界從公共服務活動、治理工具和政府管理過程等視角界定政府數(shù)據(jù)開放，但未見從公共行政行為的角度分析政府數(shù)據(jù)開放的本質內涵。政府數(shù)據(jù)開放的本質是政府為滿足公共數(shù)據(jù)需求主動開放數(shù)據(jù)的公共行政行為。從公共行政行為的角度看，政府數(shù)據(jù)開放是由先后關聯(lián)和接續(xù)的一系列行政行為構成的動態(tài)過程，而非某個單一片段或事件。依循這一邏輯，便可從過程角度判斷政府數(shù)據(jù)開放的不明確性因素，并將其轉化為明確的風險陳述，也就是識別政府數(shù)據(jù)開放風險。

風險識別直接決定了風險管理的舉措及實施效果。一般而言，“風險識別方法主要包括制式表格法、流程圖法、分解分析法、現(xiàn)場調查法、風險形式估計法、情景分析法等”[19]。其中，流程圖法適用于依據(jù)生產過程和管理流程識別風險，分解分析法是將復雜和抽象的大系統(tǒng)分解為具體的組成要素和環(huán)節(jié)，從中分析潛在風險或損失的技術。這兩種方法通常搭配使用，以識別動態(tài)管理過程和復雜系統(tǒng)中的風險?；诖?，本文采用流程圖法和分解分析法，將政府數(shù)據(jù)過程拆解為籌備、實施、完善和反饋4個主要階段及構成環(huán)節(jié)，構建一個識別政府數(shù)據(jù)開放風險的“過程”分析框架（如圖1所示）。

2.1?政府數(shù)據(jù)開放籌備

政府數(shù)據(jù)開放籌備是對正式開放公共數(shù)據(jù)前，行政機構依據(jù)法律和行政職權開展需求分析、政策制定、數(shù)據(jù)協(xié)同、數(shù)據(jù)識別和網絡平臺構建等活動的總括。具體來看，需求分析指政府通過大數(shù)據(jù)、問卷調查、面訪等方式獲取社會多主體的公共數(shù)據(jù)需求，掌握需求特征、結構和預測變動趨勢，保障開放數(shù)據(jù)與公共需求適配的環(huán)節(jié)。信息技術革命釋放了快速增長的公共數(shù)據(jù)需求，擴大了公眾權利范疇和意識，政府數(shù)據(jù)開放的首要環(huán)節(jié)則是獲取需求。政策制定是政府以公共數(shù)據(jù)需求為導向提出和選擇解決方案的過程，解決方案的形式主要包括地方制度、政策和規(guī)范性文件等。為了實現(xiàn)回應公共數(shù)據(jù)需求的政策目標，地方政府綜合考核約束、行政職權、財政等情況對資源作權威分配，并賦予其行政法律效力。數(shù)據(jù)協(xié)同的核心是數(shù)據(jù)的跨部門流動與聚集。政府在管理社會事務和提供公共服務過程中產生海量公共數(shù)據(jù)，但由于職能部門對公共數(shù)據(jù)作了基于職能分工的切割，公共數(shù)據(jù)通常分散在不同橫向部門中，政府通過激勵跨部門共享數(shù)據(jù)以實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同。數(shù)據(jù)識別是政府依據(jù)國家保密標準對數(shù)據(jù)安全、結構化、公開例外、授權等情況進行篩查和判斷的環(huán)節(jié)。公共數(shù)據(jù)是對公眾、企業(yè)和社會組織等社會主體信息的集中性表達，這可能涉及個人私隱、商業(yè)機密和科學研究數(shù)據(jù)等不適宜向社會公開的信息，數(shù)據(jù)識別的目標便是及時排查非公共數(shù)據(jù)和預防信息泄露。網絡平臺是政府數(shù)據(jù)開放的載體，構建網絡平臺是指政府利用既有平臺資源（已建成的政府信息公開平臺等），或采取購買服務和外包建立數(shù)據(jù)開放的信息系統(tǒng)和網站。

2.2?政府數(shù)據(jù)開放實施

政府數(shù)據(jù)開放實施是指政府完成籌備活動后執(zhí)行數(shù)據(jù)開放政策、配置地方資源及社會主體參與數(shù)據(jù)開放的過程。該階段主要涵括了政策執(zhí)行、資源配置和社會參與等具體環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行是指各級地方政府為貫徹落實國務院關于促進政府數(shù)據(jù)開放的總體政策，通過制定政府數(shù)據(jù)開放的地方性政策方案將國家和上級政府政策操作化的行政活動。現(xiàn)階段，貴陽、無錫、浙江等地均是在國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的要求下形成政府數(shù)據(jù)開放的地方性制度框架推動政策執(zhí)行。資源配置是政府投入人力、財政、行政和公共服務等資源到政府數(shù)據(jù)開放中，使政府數(shù)據(jù)開放有各類資源作持續(xù)保障。此外，資源配置環(huán)節(jié)還指政府配置地方職能部門的數(shù)據(jù)開放權力與責任。地方職能部門在政府數(shù)據(jù)開放中的責任分擔存在差序，政府須對職能部門在數(shù)據(jù)開放中的職能、權力和管理范疇進行劃分。社會參與是社會主體根據(jù)需求在政府數(shù)據(jù)開放網絡平臺上獲取數(shù)據(jù)并參與數(shù)據(jù)開放，與行政主體形成線上和線下互動的環(huán)節(jié)。社會主體通過表達訴求、獲取和分享數(shù)據(jù)、參與聽證、開展合作等形式，嵌入到政府數(shù)據(jù)開放平臺的互構過程中，進而實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的交付和再生產。

2.3?政府數(shù)據(jù)開放完善

政府數(shù)據(jù)開放完善是數(shù)據(jù)開放實施的同時或后期，政府對數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)作功能補充和服務優(yōu)化。這一階段主要包括數(shù)據(jù)管理、平臺運維和人才培訓等環(huán)節(jié)。政府數(shù)據(jù)作為國家的新戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)管理是為充分發(fā)揮政府數(shù)據(jù)再次開發(fā)利用價值、延長數(shù)據(jù)生命周期，由政府組織的數(shù)據(jù)分類、備份、歸檔和保存等一系列專業(yè)工作。平臺運維是政府處理數(shù)據(jù)開放網絡平臺運行產生的數(shù)據(jù)更新、功能調整、軟硬件折舊、系統(tǒng)優(yōu)化升級等問題，保障數(shù)據(jù)開放網絡平臺有序運行的環(huán)節(jié)。但由于政府欠缺獨立管理網絡平臺并維護平臺運行的能力，則通常要采用服務購買和外包將平臺運維的技術性職能委托給企業(yè)。人才培訓環(huán)節(jié)既指對行政系統(tǒng)內部的人力資源進行大數(shù)據(jù)知識、網絡平臺管理、系統(tǒng)操作、數(shù)據(jù)挖掘和檔案管理、端口和協(xié)議設計、保密與安全工作等的專業(yè)化培訓，也指政府直接向市場購買信息技術人才，達到政府數(shù)據(jù)開放的人才孵化與儲備目的。

2.4?政府數(shù)據(jù)開放反饋

政府數(shù)據(jù)開放反饋是上級政府和社會主體對政府數(shù)據(jù)開放的考核、監(jiān)督和問責過程?？冃Э己?、監(jiān)督評價和行政問責構成該階段的主要環(huán)節(jié)。地方政府數(shù)據(jù)開放要服從上級政府的縱向管理，上級政府通過“賞罰分明”的績效考核機制實現(xiàn)對地方政府數(shù)據(jù)開放實施進度與效果的外部約束，及時發(fā)現(xiàn)并矯正地方政府數(shù)據(jù)開放在政策執(zhí)行和資源配置中的行為偏差，或對地方政府數(shù)據(jù)開放的創(chuàng)新做法開展實驗試點和制度性推廣。監(jiān)督評價是政府數(shù)據(jù)開放用戶對行政主體提供數(shù)據(jù)服務的監(jiān)督，和基于數(shù)據(jù)及網絡平臺使用體驗形成的主觀評價，監(jiān)督評價方式包括線上服務滿意度評價、政務熱線和官方微博微信等。政府數(shù)據(jù)開放泄露了公民個體私隱信息或具有商業(yè)價值的醫(yī)療數(shù)據(jù)等，造成了實質性經濟、精神和名譽損失時，個體和組織對行政主體或行政機構提起法律訴訟，這則涉及行政問責環(huán)節(jié)。在政府數(shù)據(jù)開放的動態(tài)鏈中，政府數(shù)據(jù)開放反饋階段各環(huán)節(jié)又影響到下一輪數(shù)據(jù)開放籌備的需求分析、政策制定和數(shù)據(jù)識別。

政府數(shù)據(jù)開放過程這一復雜系統(tǒng)可被分解為籌備、實施、完善和反饋4個階段及具體構成環(huán)節(jié)，其共同構成了一個政府數(shù)據(jù)開放過程的理想型分析框架?；谶@一“過程”分析框架，可進一步識別政府數(shù)據(jù)開放的風險要素。

3?政府數(shù)據(jù)開放的風險要素

依據(jù)所構建的政府數(shù)據(jù)開放風險識別的“過程”分析框架，可以判斷政府數(shù)據(jù)開放在籌備、實施、完善和反饋等階段及具體環(huán)節(jié)潛藏的風險要素，并用“事故分析樹”法對政府數(shù)據(jù)開放的風險要素作一整體性呈現(xiàn)（如圖2所示）。

3.1?籌備階段的風險要素

3.1.1?數(shù)據(jù)需求公共性缺失

在數(shù)據(jù)需求分析環(huán)節(jié)，政府開展公共數(shù)據(jù)需求調查所采用的途徑、方法及面向的對象群體決定調查結果的利益代表性?，F(xiàn)階段，我國參與政府數(shù)據(jù)開放的群體主要集中于互聯(lián)網企業(yè)而非公眾，而企業(yè)參與的本質動力是盈利和與公共權力機關產生近親關系。于是，參與主體的結構不平衡容易導致政府的公共數(shù)據(jù)需求調查出現(xiàn)公共代表性的詰問。

3.1.2?政策制定模仿效應

各級地方政府制定同類型公共政策有模仿的路徑依賴，通過效仿和參照同級政府或行政機構出臺的數(shù)據(jù)開放政策，達到避責的投機性目的，地方政府不愿意作“試吃螃蟹的人”，又認為國家很難“一竿子打死”，出于法不責眾的考量，模仿其他同級地方政府制定數(shù)據(jù)開放政策是理性策略。作為地方公共政策制定者的政治精英未必能夠全面掌握地方政府數(shù)據(jù)開放的實際狀況，模仿制定政策則成為可行之選，這一邏輯強化了政府數(shù)據(jù)開放政策制定效應的形成。政策制定模仿效應進一步導致政策漏洞、政策相互“打架”、政策執(zhí)行困境爆發(fā)的集群化，也就是政策通病的風險。

3.1.3?開放標準不清

我國尚未形成一個具有法律效力的政府數(shù)據(jù)開放標準，地方政府將《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《國家秘密法實施條例》作為數(shù)據(jù)開放標準的主要依據(jù)。政府數(shù)據(jù)開放標準不清為地方政府創(chuàng)造了更大的自利和保護主義空間，保護主義傾向下的地方政府可利用行政相對人的信息不對稱選擇性公開政府數(shù)據(jù)，形成政府數(shù)據(jù)開放的“道德風險”。此外，目前我國缺乏對政府數(shù)據(jù)開放例外的規(guī)定，涉及“公民個體權益、商業(yè)機密及競爭力、國家信息安全、行政系統(tǒng)內部資料”等數(shù)據(jù)如何獲得開放豁免的情形未被納入法律條例[20]。

3.1.4?數(shù)據(jù)分權困難

數(shù)據(jù)協(xié)同的本質是部門分權，公共數(shù)據(jù)作為職能部門的一種資源具有權力屬性。為形成政府數(shù)據(jù)開放的完整數(shù)據(jù)鏈，數(shù)據(jù)協(xié)同環(huán)節(jié)要求地方政府橫向職能部門基于數(shù)據(jù)流動與整合展開合作。在“條塊分割”的政府權力結構中，‘單一職能部門顯然不具備調動其他職能部門資源的能力[21]，地方行政當局面臨垂直管理的職能部門，還需向上級職能部門借力，難以發(fā)揮統(tǒng)籌管理的作用。

3.2?實施階段的風險要素

3.2.1?政策執(zhí)行的目標異化與失序

伴隨整體性治理理論的引進，大數(shù)據(jù)和智慧政府成為新的治理技術，中央制定一系列綱領性文件動員地方政府在大數(shù)據(jù)背景下積極展開治理創(chuàng)新的實踐。在威權型體制下，地方政府為了在橫向競爭中具備顯示度，將政府數(shù)據(jù)開放作為地方創(chuàng)新的政治符碼，事實上搞的仍舊是信息公開的一套，政策目標從滿足公共數(shù)據(jù)需求異化為達到自利性目的;或盲目投入大量公共資源到政府數(shù)據(jù)公開中，容易引發(fā)政策狂熱執(zhí)行（Enthusiastic Policy Implementation）的失序風險[22]。

3.2.2?公共資源投入的慣性

政府配置人力資源、財政、公共產品、行政職權，和建立新的組織架構等為數(shù)據(jù)開放提供持續(xù)的資源保障，資源配置具有的行政強制性和資源投入周期，使得各類公共資源投入難以中斷和終止。例如，政府數(shù)據(jù)開放支出進入地方年度財政預算后必然要在下一個財政預算周期才能終止，軟硬件設備的退換更牽涉大額“沉沒成本”。更為重要的是，資源配置中斷帶有強烈的決策失敗或施政不力的隱喻。而這種公共資源投入慣性將無疑引起更大的經濟浪費和行政低效。

3.2.3?公民參與的動力不足

參與政府數(shù)據(jù)開放是一項具有專業(yè)知識要求的公共活動，在普通公眾欠缺數(shù)據(jù)意識和能力前提下，參與數(shù)據(jù)開放則存在能力壁壘，這讓絕大多數(shù)普通民眾被排除在參與政府數(shù)據(jù)開放之門外。從現(xiàn)實的角度看，地方政府提供數(shù)據(jù)公共服務的能力，數(shù)據(jù)開放網絡平臺的親近性和交互性都還有明顯不足，這也削弱了公民參與的內在動力。

3.3?完善階段的風險要素

3.3.1?數(shù)據(jù)管理意識薄弱

我國政府數(shù)據(jù)開放起步較晚，大多數(shù)地方政府對科學管理數(shù)據(jù)的意識不夠，在“數(shù)據(jù)開放政策中未明確提及數(shù)據(jù)保存”[23]。而政府數(shù)據(jù)的及時分類、歸檔、保存和加密等管理工作不僅能發(fā)揮數(shù)據(jù)再次利用與配置的價值，還能增加數(shù)據(jù)安全性。隨著各地對政府數(shù)據(jù)開放的推進，會產生更大體量的公共數(shù)據(jù)，政府數(shù)據(jù)管理意識的淡薄會引起數(shù)據(jù)無序堆砌、失效和泄露等一系列管理難題。

3.3.2?技術代理陷阱

政府數(shù)據(jù)開放的網絡平臺構建及其運維向傳統(tǒng)政府能力提出挑戰(zhàn)，化解途徑是將技術性職能委托給市場主體，西方國家最早嘗試了公共部門的“民營化”[24]。但如烏爾里?！へ惪怂浴凹夹g發(fā)展決策披上了投資決策的外衣，決策帶著約束降生了，這正是投資的特點：必須有利可圖”[25]。囿于政府與市場內在合法性的天然沖突，這種委托代理結構未必穩(wěn)定有效。承接政府數(shù)據(jù)開放平臺管理的企業(yè)為更多謀利，則可能在平臺構建中人為留置技術難題，以達到獲得平臺后期維護管理額外收益的壟斷性目的。也正因技術委托項目存在謀利空間，在市場主體爭取政府項目過程中產生了地方政企灰色合作風險。

3.3.3?基層行政人才缺乏數(shù)據(jù)勝任力

信息數(shù)據(jù)能力在我國行政人才選拔和培養(yǎng)機制中長期未被強調，行政體制內信息管理、通訊工程等的專門人才稀缺，尤其體現(xiàn)在縣級政府及以下行政部門中。受限于受教育程度、年齡和基層工作特殊性，基層行政人員很難勝任政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)的辦公要求。從行政人才培養(yǎng)模式看，地方行政體系仍然施行文官式的人才培養(yǎng)模式，信息科技、大數(shù)據(jù)知識、數(shù)據(jù)操作與挖掘、網絡平臺設計等知識與技能的培養(yǎng)還極為匱乏，這加劇了行政體系內人才數(shù)據(jù)勝任力的供需矛盾。

3.4?反饋階段的風險要素

3.4.1?考核與問責機制不健全

政府數(shù)據(jù)開放的績效考核目標、主體與對象、內容及邊界、標準和方式等尚不明確，自上而下的控制機制缺乏，在此情況下盲目進行政府數(shù)據(jù)開放的績效考核可能造成考核結果的失準。從行政問責機制的角度看，政府數(shù)據(jù)開放作為公共行政行為具有不同于傳統(tǒng)行政行為的特點，即行政主體與行政相對人的時空不同步性，加之政府數(shù)據(jù)開放分工與權責不清，則更易導致公眾問責困難。此外，政府數(shù)據(jù)開放的行政主體責任類別和嘗責范圍尚未清楚界定，自下而上的外部約束機制還不完善。

3.4.2?評價客體與方式不明確

“評價什么”和“如何評價”是政府數(shù)據(jù)開放社會評價的兩個邏輯要點。一方面，社會主體作為政府數(shù)據(jù)使用者，是評價政府數(shù)據(jù)開放的權利主體，究竟是評價過程性的服務滿意度還是數(shù)據(jù)質量或二者兼有，地方政府并未以用戶需求為導向進行調查，政府數(shù)據(jù)開放社會評價的內涵指向與內容維度模糊;另一方面，國內已建成的地方政府數(shù)據(jù)開放網絡平臺幾乎沒有設置社會評價的功能板塊，不便于用戶利用網絡平臺實現(xiàn)及時評價和意見反饋，阻滯了政府及時獲知用戶意見和體驗感，進而優(yōu)化數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)模塊、管理流程及功能設置等，提高政府數(shù)據(jù)供給與用戶需求的匹配度。政府數(shù)據(jù)開放社會評價機制運行不良，弱化了“反饋”與“籌備”階段的動態(tài)銜接，不利于政府基于數(shù)據(jù)開放過程的動態(tài)鏈不斷提升公共數(shù)據(jù)需求的滿足程度。

事故樹分析法是美國貝爾電話實驗室發(fā)明的風險識別方法，“事故樹分析法是一種邏輯分析過程，遵循邏輯演繹的分析原則”[19]。系統(tǒng)頂上事件（T）、割集（M）和基本事件（X）和節(jié)點連線構成了事故分析樹圖?！笆鹿蕵浞治龇瓤梢赃M行定量分析，也可以進行定性分析，既可以求出事故發(fā)生的概率，也可以識別系統(tǒng)的風險要素”[19]。當基本事件的故障參數(shù)或故障率已知、事故樹包括了所有故障模式且對全部基本事件用布爾代數(shù)做描述，便可計算頂上事件T的發(fā)生概率。本文主要采用定性分析法，挖掘并集中呈現(xiàn)了政府數(shù)據(jù)開放過程這一系統(tǒng)的主要風險要素。在事故樹圖中，風險敏感性是由基本事件或最小割集對頂上事件發(fā)生的貢獻度決定的，多事件割集比少事件割集的貢獻度大，M1籌備期風險包含的基本事件最多，政府數(shù)據(jù)開放風險對其最為敏感;在不同最小割集種出現(xiàn)次數(shù)多的基本事件貢獻度最大，M1和M3均包含“X9技術代理陷阱”，則表示該基本事件在政府數(shù)據(jù)開放風險中具有突出意義。

4?政府數(shù)據(jù)開放風險要素的類型化

風險管理一般從損失收益比重、外在環(huán)境、影響范圍、損失對象、風險后果與起因、可否客觀計算等視角對風險要素作分類。Renn O指出風險的類型學框架由“簡單風險、復雜風險、不確定性風險和模棱兩可風險構成”[26]。

不同于其他組織的風險管理話語，政府數(shù)據(jù)開放作為公共行政行為，其風險有公共性、社會性和政治性等特有屬性。馬克思.韋伯（Max.Weber）認為“工具理性”與“價值理性”的分野是資本主義現(xiàn)代化進程不可避免的產物。進一步地，烏爾里希.貝克（Ulrich Beck）指出“科學理性”和“社會理性”的分裂加劇了現(xiàn)代化風險?？茖W理性將學科專業(yè)分工、懷疑主義和技術決策推到至高無上地位，“基于可能的事故對某些可計量的風險的判斷上，不具有技術可管理性的風險被認為，至少在科學的計算和司法的判斷中是不存在的?！盵27]，“風險界定以數(shù)學概率為基準”[28]，忽視人、社會和政治系統(tǒng)的作用。而馬克思曾批判“自然科學脫離了社會實踐活動的人而抽象地開展自己的各種研究，那么，秉持生活有它的基礎，科學有它的另一種基礎這一理念的宣言根本就是謊言”[29]。隨著技術—經濟系統(tǒng)的現(xiàn)代化參與政治過程，“不僅造成風險的指數(shù)式增長，也讓風險起源和風險揭示的地點、條件及媒介全都帶上了政治性”[25]。技術進步共識（“技術進步等于社會進步”）失去正當化支柱。這也就是說，風險類型學研究可借助“工具—價值理性”視角。工具理性和價值理性強弱程度的不同組合構成分析政府數(shù)據(jù)開放風險的4個分類維度（如表1所示）。

類型A“情景型風險”是指地方政府的初衷試圖兼顧價值理性和工具理性，但決策者受制于政治利益、制度與體制、文化等具體情景，且未充分考慮橫向政府間博弈和集體行動，使政府數(shù)據(jù)開放在具體運行過程中產生了負面效應。政府數(shù)據(jù)開放籌備階段的“公共資源投入慣性”和“政策執(zhí)行的目標異化與失序”屬于這一風險類型。在政府數(shù)據(jù)開放實施階段，決策者為了避免沉沒成本和形成決策失敗的象征，會在數(shù)據(jù)開放領域持續(xù)投放公共資源，造成經濟、行政、權力、人才和公共產品等資源的浪費和低效使用。政策執(zhí)行的目標異化和失序風險則主要受到地方政府橫向競爭機制的影響。類型B“工具型風險”意味著政府數(shù)據(jù)開放中決策科學工具、技術方法和科學意識與能力等的欠缺，這是政府治理模式向現(xiàn)代型轉型中系統(tǒng)調試性不足的表現(xiàn)。數(shù)據(jù)開放標準不清、數(shù)據(jù)分權困難、數(shù)據(jù)管理意識薄弱、基層行政人才數(shù)據(jù)勝任力欠缺等屬于典型的“工具型風險”。類型C“價值型風險”表明過度強調政府數(shù)據(jù)開放作為一種新型治理工具的技術性，忽略了公民、社會和政治等價值性因素。數(shù)據(jù)需求公共性缺失、公民參與動力不足、技術代理陷阱、考核和問責機制不健全等風險要素屬于“價值型風險”。類型D“混合型風險”的產生是政府在數(shù)據(jù)開放中既忽略工具理性，又不重視價值理性。政府數(shù)據(jù)開放籌備階段的“政策制定模仿效應”和“評價客體與方式模糊”則屬于這一類型。政府為了規(guī)避責任和在行政書齋主義驅使下模仿同級政府制定數(shù)據(jù)開放的公共政策，既不遵循政策制定的科學程序，也未考慮到效仿制定政策帶來的公共價值損耗。政府數(shù)據(jù)開放社會評價的客體和方式不明確，既是由于行政主體忽視社會參與評價的政治價值，也是網絡平臺功能設計的技術缺陷。

5?政府數(shù)據(jù)開放的風險后果

“在風險社會中，未知的、意圖之外的后果成了歷史和社會的主宰力量”[25]。然而，風險后果的公共性、分配跨階層性、彌散性和混沌性等特征導致其評估極為困難。貝克在風險社會論著中也未對風險后果作系統(tǒng)闡釋，只提出現(xiàn)代化風險“威脅正當性、財產和利潤”，也會“造成新的國際不平等”[25]，風險后果集中在政治系統(tǒng)內部和外部。從政治系統(tǒng)內外部及政治系統(tǒng)間3個維度看，政府數(shù)據(jù)開放的風險后果包括如下方面：其一，行政系統(tǒng)負擔加劇。囿于政府數(shù)據(jù)開放網絡平臺建構和運行管理委托、數(shù)據(jù)管理意識和基層行政人才數(shù)據(jù)勝任力欠缺、公共資源投入慣性等風險的存在，政府數(shù)據(jù)開放牽涉到行政系統(tǒng)內部人力資源、財政、公共服務等的持續(xù)配置，進而產生大量的政府財政投入，這無疑加劇本已沉重的地方財政負擔。此外，部門間數(shù)據(jù)分權困難和數(shù)據(jù)開放標準不清導致協(xié)調性行政成本增加。這些風險后果對行政系統(tǒng)的調適性提出挑戰(zhàn)。其二，政府技術治理正當性質疑。政府數(shù)據(jù)開放在現(xiàn)階段表現(xiàn)出投資與受益結構的不平衡，網絡行業(yè)對參與政府數(shù)據(jù)開放具有極強的內在動力，公眾、第三方機構、NGO等其他社會主體參與乏力，這導致政府用公共資源投入數(shù)據(jù)開放，而受益對象主要集中在某些行業(yè)和機構，政府數(shù)據(jù)開放沒有達到回應和滿足公共數(shù)據(jù)需求目的。在此基礎上，當公共資源浪費、利益型政企合作關系、選擇性數(shù)據(jù)供給、信息泄露、監(jiān)督問責無門等負面問題爆發(fā)且被感知時，公眾則會反思政府數(shù)據(jù)開放的公共性、價值及利益關聯(lián)性。“得到社會承認的風險具備其特有的政治爆炸力?！盵25]這將致使政府數(shù)據(jù)開放作為一種技術型治理工具的正當性遭受質疑，并進一步威脅政府治理權威和政民間信任。其三，國際關系復雜性和不確定性增強。在國際間資本流動日趨頻繁和自由的背景下，政府數(shù)據(jù)管理意識和能力的欠缺，加之目前政府數(shù)據(jù)開放的標準和邊界不清，大量公共數(shù)據(jù)向社會開放，國家數(shù)據(jù)、民生軍事信息、商業(yè)機密等的竊取、販賣和不當使用的發(fā)生概率成倍增加，使國家卷入更為復雜的國際關系。

為防治政府數(shù)據(jù)開放風險后果，國家應前瞻性地建立風險后果防治體系。具體而言，國家應盡快完善政府數(shù)據(jù)開放的頂層法律法規(guī)與制度設計，與此同時，地方政府可探索形成政府數(shù)據(jù)開放的全過程風險治理模式，從籌備、實施、完善和反饋等政府數(shù)據(jù)開放的關鍵階段及環(huán)節(jié)掐斷風險發(fā)生的源流，阻斷風險的傳播和彌散，降低政府數(shù)據(jù)開放風險引發(fā)的損失，進而發(fā)揮政府數(shù)據(jù)開放的多重價值。

參考文獻

[1]The Open Definition[EB/OL].http：//opendefinition.org/，2019-02-16.

[2]Open Government Working Group，the 8 Principles of Open Government Data[EB/OL].http：//www.opengovdata.org/，2018-10-20.

[3]Mohammed Saleh Altayar.Motivations for Open Data Adoption：An Institutional Theory Perspective[J].Government Information Quarterly，2018，10（35）：633-643.

[4]MilaGascó-Hernández，Erika G，MartinbcLuigiReggi，et al.Promoting the Use of Open Government Data：Cases of Training and Engagement[J].Government Information Quarterly，2018，（4）：233-242.

[5]Alexopoulos C，Loukis E，Charalabidis Y.A Methodology for Determining the Value Generation Mechanism and the Improvement Priorities of Open Government Data Systems[J].Computer Science and Information Systems.2016，（1）：237-258.

[6]宋魏巍.中國政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制研究[J].南京社會科學，2018，（2）：63-68.

[7]王法碩，王翔.我國政府數(shù)據(jù)開放利用的影響因素與實現(xiàn)路徑——一項基于扎根理論的質性研究[J].情報雜志，2016，（7）：151-157.

[8]鄧崧，葛百潞.中外政府數(shù)據(jù)開放比較研究[J].情報雜志，2017，（12）：139-144.

[9]Yupan Zhao，Bo Fan.Exploring Open Government Data Capacity of Government Agency：Based on the Resource-based Theory[J].Government Information Quarterly，2018，（1）：1-12.

[10]楊孟輝.開放政府數(shù)據(jù)：概念、實踐與評價[M].北京：清華大學出版社，2017：94-107.

[11]劉新萍，孫文平，鄭磊.政府數(shù)據(jù)開放的潛在風險與對策研究——以上海市為例[J].電子政務，2017，（9）：22-29.

[12]王向民.大數(shù)據(jù)時代的國家治理轉型[J].探索與爭鳴，2014，（10）：59-62.

[13]衛(wèi)軍朝，閆妍，王海彪.科學數(shù)據(jù)開放政策保障體系的構建與應用[J].圖書館學研究，2017，（22）：46-54.

[14]陳傳夫，鄧支青.完善政府數(shù)據(jù)開放主體制度的路徑研究[J].情報科學，2019，（1）：3-8.

[15]夏義堃.開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的國際比較與中國的對策選擇[J].電子政務，2017，（7）：45-56.

[16]The White House.Memorandum on Transparency and Open Government[EB/OL].http：//www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_and_Open_Government/，2009-04-18.

[17]Australian Government Information Management Office.The Australian Public Service Big Data Strategy：Improved Understanding through Enhanced Data-analytics Capability Strategy Report[EB/OL].http：//www.finance.gov.au/sites/default/files/Big-Data-Strategy，2019-05-10.

[18]World Wide Web Foundation.“開放數(shù)據(jù)晴雨表”全球報告（Open Data Barometer）[EB/OL].https：//www.useit.com.cn/thread-11982-1-1.html，2019-05-03.

[19]陳滔.企業(yè)風險管理——理論與方法[M].北京：科學出版社，2016：47-60.

[20]申靜.政府信息公開的例外研究[M].北京：法律出版社，2016：52-178.

[21]周雪光.中國國家治理的制度邏輯——一個組織學研究[M].北京：生活.讀書.新知三聯(lián)書店，2017：30-31.

[22]Deng Y H，Kevin J.OBrien，Chen J J.Enthusiastic Policy Implementation and Its Aftermath：The Sudden Expansion and Contraction of Chinas Microfinance for Women Programme[J].The China Quarterly，2018，（3）：234.

[23]吳鋼.新環(huán)境下公共圖書館政府信息服務發(fā)展路徑探析——以美國公共圖書館為例[J].圖書與情報，2016，（6）：87-95.

[24]馬丁·拉芬，吳秋怡，翁士洪.英國的規(guī)劃：新公共管理、網絡治理還是后民主[J].治理研究，2018，34（1）：100-111.

[25]（德）烏爾里?！へ惪?風險社會：新的現(xiàn)代性之路[M].張文杰，何博聞，譯.南京：譯林出版社，2018：8-272.

[26]Renn O.Risk Governnance in a Complex World[J].Encyclepedia of Applied Ethics，2012，（1）：846-854.

[27]（德）烏爾里希.貝克.風險社會[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004：29.

[28]楊海.風險社會：批判與超越[M].北京：人民出版社，2017：131.

[29]馬克思恩格斯全集（第42卷）[M].北京：人民出版社，1979：128.

（責任編輯：孫國雷）