趙培杰

摘要：在公共政策運(yùn)行過程中，政策傳播是其中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，政策傳播有效與否直接關(guān)系到公眾對(duì)政策的認(rèn)同與接受程度。政策傳播過程中，傳播機(jī)制具有重要的意義，公共政策傳播機(jī)制是政策傳播主體、傳播媒介、傳播受眾等要素之間傳遞、交流與共享政策信息的互動(dòng)方式及其行為過程。我國(guó)政策傳播機(jī)制還存面臨很多亟需解決的問題，采取切實(shí)可行的措施，改善政策傳播機(jī)制，對(duì)克服政策傳播機(jī)制的運(yùn)行困境，促進(jìn)公共政策的有效傳播具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

公共政策是政府與社會(huì)相連接的主要紐帶，政府部門正是通過一系列的公共政策實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域發(fā)展導(dǎo)向以及各項(xiàng)事務(wù)的管理，塑造良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治秩序。[1]政策傳播的目的是為了通過對(duì)政策信息的傳播來實(shí)現(xiàn)公眾的利益，達(dá)到傳播使公共政策作用的對(duì)象發(fā)生變化的效果，政策的傳播效果對(duì)政策執(zhí)行的效果起決定性的作用。

一、政策傳播及其傳播機(jī)制的概念

關(guān)于公共政策傳播的概念，學(xué)界一開始并未給出一個(gè)清晰的定義，認(rèn)為“公共政策傳播的效果直接決定政策執(zhí)行的效果?！盵2]“政策傳播”明確的概念出現(xiàn)在段林毅和王官仁的《政策傳播論》一書，認(rèn)為“政策傳播是指政策信息在組織之間及組織與個(gè)人之間的傳播過程，是推進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展的共享性行為活動(dòng)。”[3]政策傳播有著不同于其他傳播活動(dòng)的組織性與強(qiáng)制性、目的性與互動(dòng)性、保密性與時(shí)效性、定向性與擴(kuò)散性等固有特征，具有管理、聚集、教化、修補(bǔ)、控制、整合等六大功能。同樣，關(guān)于政策傳播機(jī)制的概念，段林毅和王官仁認(rèn)為，“政策傳播的各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)地銜接在一起，形成了政策信息合理流通的渠道”，“社會(huì)問題、社會(huì)矛盾與對(duì)應(yīng)的公共政策的傳播機(jī)制調(diào)控政策形成對(duì)立統(tǒng)一的矛盾統(tǒng)一體。一面是不斷地發(fā)生社會(huì)矛盾，一面是不斷地產(chǎn)生協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾的政策措施。兩者之間發(fā)生了經(jīng)久不息的政策傳播現(xiàn)象，繼而形成了政策傳播機(jī)制?！盵4]因此，公共政策傳播機(jī)制是指政策主體與政策對(duì)象之間傳遞、交流和共享政策信息的互動(dòng)方式以及行為過程。

二、政策在傳播過程中面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國(guó)政策傳播領(lǐng)域還存在諸多問題和挑戰(zhàn)，這些問題一定程度上影響了政策的傳播效果，表現(xiàn)在幾方面：（1）傳播渠道狹長(zhǎng)且單一，政策信息嚴(yán)重過濾損耗。當(dāng)前，我國(guó)新媒體政策傳播尚未成熟，傳統(tǒng)政府的官方政策信息在組織內(nèi)部是以科層制式的自上而下的傳播方式，而我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)龐大，政府層級(jí)較多，政策信息只能在垂直、縱向體系內(nèi)傳播，政策下達(dá)后傳達(dá)到政策對(duì)象的過程時(shí)間很長(zhǎng)，流程冗雜，渠道單一。策信息在多級(jí)傳遞和層層過濾過程中，時(shí)常會(huì)存在信息被有意無意的曲解，截留和吞食乃至封存的現(xiàn)象，出現(xiàn)“政策走樣”、“政策變調(diào)”，最后政策面目全非的現(xiàn)象。（2）政策目標(biāo)群體欠缺分析，信息反饋機(jī)制不暢通。政府作為公共資源的擁有者和公共政策的制定者，在傳播過程中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。基于多年的政策效果考察，政府及其政策制定者對(duì)一些情況不注重對(duì)目標(biāo)群體的分析與調(diào)研，甚至在不對(duì)稱的傳播過程中，踐踏目標(biāo)群體的自主選擇的權(quán)利，隨意性、盲目性較強(qiáng);另外，政府在政策傳播過程中的強(qiáng)勢(shì)還表現(xiàn)為反饋渠道不暢通。政府高度壟斷政策傳播資源，強(qiáng)勢(shì)地向目標(biāo)受眾傳播政策的內(nèi)容、目標(biāo)等，受眾一定程度上只能單方面接受，對(duì)存有異議的政策內(nèi)容和政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)、意見等無法通過有效的信息反饋渠道與政府進(jìn)行溝通，影響了政府實(shí)事求是的制定、執(zhí)行和修改相應(yīng)的公共政策。（3）政策受眾的認(rèn)知仍有待提高。政策信息反饋關(guān)系著整個(gè)政策傳播過程的質(zhì)量，而公民的素質(zhì)又關(guān)系著政策信息反饋的質(zhì)量。[5]當(dāng)前我國(guó)總體國(guó)民素質(zhì)還有待提高，對(duì)政策認(rèn)知仍存在偏差，傳統(tǒng)社會(huì)文化對(duì)公民造成的依附性人格，使公眾習(xí)慣于相信政府，失去判斷能力，對(duì)政策信息的理解及反饋處于盲從和無知狀態(tài)，阻礙政策發(fā)揮應(yīng)然效果。

三、我國(guó)公共政策傳播機(jī)制運(yùn)行過程中的障礙

公共政策傳播機(jī)制是公共政策傳播過程中，傳播主體、傳播媒介、傳播受眾等要素之間傳遞、交流和共享政策信息的互動(dòng)方式及其行為過程。[6]新時(shí)代，我國(guó)公共政策傳播機(jī)制正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)環(huán)境及制度轉(zhuǎn)變，雖有高效的勢(shì)頭但障礙也較多，這些障礙影響著公共政策的有效傳播。（1）政策傳播主體制造的障礙。我國(guó)政策傳播的主體的主要傳播者是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員，他們是參與政策傳播活動(dòng)的主要人群，[7]掌握著政策信息的源頭，與政策傳播機(jī)制的運(yùn)行密不可分。當(dāng)前，我國(guó)政策傳播主體的失職主要表現(xiàn)在政策信息的“傳播者”角色意識(shí)的缺失，傳播主體缺乏角色意識(shí)而導(dǎo)致政策傳播效果不佳。其次，政策傳播者缺乏專業(yè)的政策傳播基本素質(zhì)。他們對(duì)政策認(rèn)知不足，機(jī)械化的上傳下達(dá)導(dǎo)致政策傳播效果不佳。最后，政策傳播主體源自行政體制的外部障礙。我國(guó)經(jīng)歷了數(shù)次行政體制改革，但組織機(jī)構(gòu)臃腫，職能交叉和職能不明、權(quán)責(zé)交叉的問題對(duì)政策傳播造成了巨大影響，行政體制問題壓制著政策傳播主體對(duì)政策的傳播。（2）政策傳播媒介導(dǎo)致的障礙?！按蟊妭鞑ッ浇槭切畔鬟f的重要工具，大眾傳播媒介在政治系統(tǒng)和公眾之間承擔(dān)著橋梁和紐帶的作用?！盵8]傳播媒介改變了人民的生活方式與政治參與方式，也改變著公共政策的傳播方式。目前的政策傳播過于依賴傳統(tǒng)媒介，對(duì)現(xiàn)代媒介未有效利用，從而影響了政策傳播機(jī)制的有效作用，主要表現(xiàn)為：首先，政策傳播媒介在不同地區(qū)和行政層級(jí)之間發(fā)展不平衡，導(dǎo)致政策傳播在不同地區(qū)的傳播效果有較大差異;其次，政策傳播媒介的工具選擇失當(dāng)，不合理、不適當(dāng)?shù)膫鞑スぞ哌x擇導(dǎo)致傳播效率和結(jié)果不盡如人意;最后，大眾傳媒的政策信息服務(wù)意識(shí)的缺失，大眾傳播媒介在公共政策傳播上因市場(chǎng)性和商業(yè)化的介入有著比以往任何時(shí)候更為自由的裁量權(quán)，這也會(huì)對(duì)公共政策傳播機(jī)制的運(yùn)行及其效果產(chǎn)生不利影響。（3）政策傳播受眾帶來的障礙。政策傳播受眾是影響公共政策傳播及其機(jī)制有效運(yùn)行的重要因素。受眾的社會(huì)類型差異、認(rèn)知能力的差異，以及受眾對(duì)媒介的接觸水平、動(dòng)機(jī)和習(xí)慣”，都會(huì)影響其對(duì)公共政策的態(tài)度，主要表現(xiàn)在：一是價(jià)值觀念的制約。思想觀念、行為方式往往會(huì)因傳統(tǒng)的影響和環(huán)境的制約而逐漸形成一套固定的思維模式或行為習(xí)慣，因此會(huì)成為公共政策接受和認(rèn)同與否的制約因素;二是階層分化的影響。改革開放的加速促進(jìn)了社會(huì)階層的分化，進(jìn)一步引發(fā)政策傳播受眾的分化，二者也對(duì)政策傳播及其機(jī)制帶來重大影響;三是利益驅(qū)動(dòng)下的選擇性接受。利益驅(qū)動(dòng)很大程度是上是受眾其選擇接受政策與否的關(guān)鍵因素，受到政策利益鼓勵(lì)的受眾會(huì)支持該政策的傳播和落實(shí)，反之受損的少數(shù)群體便會(huì)對(duì)政策進(jìn)行抵觸和反對(duì)實(shí)施等行為。

四、優(yōu)化政策傳播及其傳播機(jī)制的策略

建立健全和完善的政府政策傳播機(jī)制能實(shí)現(xiàn)政府公共政策的有效執(zhí)行，對(duì)政府政策及社會(huì)、公民而言，都具有重要意義。因此，優(yōu)化政策傳播及其機(jī)制應(yīng)從多方面互動(dòng)關(guān)系方面加強(qiáng)。首先，要加快政策傳播相關(guān)科學(xué)的制度建構(gòu)。制度是由人建構(gòu)的，結(jié)構(gòu)在有序的社會(huì)中具有人為的功能，幫助我們達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的路徑?？茖W(xué)的制度建構(gòu)是政策傳播機(jī)制有效運(yùn)行和政策信息高效傳播的基本保障，因此我們要加強(qiáng)科學(xué)的政策傳播制度建設(shè);其次，促進(jìn)政府與受眾雙向互動(dòng)機(jī)制的建設(shè)。長(zhǎng)期以來，單向的自上而下的傳播方式與傳播途徑影響了來自受眾和傳播主體之間的交流、溝通。政府亟需通過有效的組織協(xié)調(diào)，搭建一個(gè)經(jīng)常性和制度化的政策信息互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)民眾自由評(píng)論政策和意愿表達(dá)空間;最后，構(gòu)建政府、傳播媒介以及受眾之間的良性合作互動(dòng)關(guān)系。在公共政策傳播過程中，三方良好的合作關(guān)系是實(shí)現(xiàn)傳播效果最大化的必然選擇。因此，公共政策的有效傳播必須建立在政府、傳播媒介和受眾的全面合作的基礎(chǔ)之上，并對(duì)這三者的角色進(jìn)行合理定位和調(diào)整，為三者搭建相互之間合作的良性關(guān)系。

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