陳瑞艷

摘要：政府工作報告提出，要進一步推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，報告提出進一步去杠桿、壓縮財政預(yù)算、加強基礎(chǔ)建設(shè)、提高供給效率。國家及各地市政府出臺的多項關(guān)于對PPP項目的優(yōu)惠政策，文件能夠給PPP項目帶來減稅、減負(fù)、簡政，規(guī)避重大風(fēng)險的作用。目前的市場大環(huán)境對PPP項目來說是風(fēng)險和機遇并存，施工企業(yè)應(yīng)把握國家去杠桿、降負(fù)債的潮流，緊跟政府經(jīng)濟指向，以絕對競爭優(yōu)勢參與到PPP項目中。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;PPP項目

在十三屆全國人大二次會議報告中，多次提到在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體布局下，聯(lián)系經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級，推進新動能，加快經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中求進的步調(diào)。報告中提到的多條舉措對PPP項目來說前景更廣闊，施工企業(yè)應(yīng)抓住此次改革發(fā)展的機遇，結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展布局及時調(diào)整投融資政策，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下使PPP項目獲取更大盈利空間。

一、逐步完善規(guī)章制度，PPP項目發(fā)展日趨規(guī)范

（一）政府報告中去杠桿、壓縮預(yù)算增加社會資本開展PPP項目的準(zhǔn)入機會

報告中提到要優(yōu)化和升級供給結(jié)構(gòu)，針對政府財政及國企去杠桿策略，加推緊縮的財務(wù)政策，縮減負(fù)債比例，降低資產(chǎn)負(fù)債率等要求。政府報告的投資預(yù)算中資金支出需求大于政府投資資金預(yù)算，資金缺口較大，需要尋求外部資金融入。在降低政府負(fù)債比重、縮減財政預(yù)算的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，增加高效率、高質(zhì)量的PPP項目的準(zhǔn)入機會是解決預(yù)算不足的一個途徑。

（二）改革偏向公共服務(wù)、基建建設(shè)領(lǐng)域，提高供給效率

政府報告中多次指出需要民間投資帶動經(jīng)濟發(fā)展新動能，引導(dǎo)社會資金轉(zhuǎn)到高速鐵路、高速公路、農(nóng)村公路、電信、油氣等基建性、基礎(chǔ)性、惠民生的領(lǐng)域，讓民間投資能有準(zhǔn)入機會、有發(fā)展空間。改革方向與PPP項目的本質(zhì)相貼合，PPP注重的是政府的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃及監(jiān)管職能的授權(quán)與使用，以建造公共基礎(chǔ)設(shè)施的方式，滿足公共需求，政府和社會資本之間互相合作。

（三）加大減稅減負(fù)力度，各地對PPP項目給予多項優(yōu)惠政策

新一輪的稅費體制改革中，國家大力降稅減負(fù)，施工企業(yè)也可以享受到相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，如增值稅稅率下調(diào)、調(diào)低企業(yè)所得稅稅率、個人所得稅起征點提高等。在PPP項目經(jīng)營階段，公共基礎(chǔ)項目可享受企業(yè)所得稅三免三減半政策;環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額10%部分可抵減投資當(dāng)年的企業(yè)所得稅;污水處理項目銷售自產(chǎn)水可抵減增值稅、污水處理的勞務(wù)可以免征增值稅;利用垃圾再循環(huán)的電力項目可以享受增值稅即征即退等。

各地市為加大推進PPP項目工程建設(shè)，推出了多項優(yōu)惠政策，如江蘇省修改獎補辦法，獎補向民營企業(yè)，在原基礎(chǔ)上將標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)10%;內(nèi)蒙古綜合運用財政資金、國際金融組織、投資基金等手段，重點支持PPP項目建設(shè)。

二、PPP項目處于高速發(fā)展階段，在政府干預(yù)下實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，施工企業(yè)尋求發(fā)展機遇

在《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財金2018年54號文）中，加強PPP項目規(guī)范性要求，嚴(yán)格審查運作模式不規(guī)范、采購程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖浚哟笳牧Χ?。因采購流程不?guī)范、運作模式不標(biāo)準(zhǔn)、簽約主體不合規(guī)等原因處置了173個示范PPP項目。

（一）目前PPP項目的發(fā)展形勢及行業(yè)探討，施工企業(yè)可以參與的行業(yè)較多

從財政部政府和社會資本合作中心的項目公開信息來分析，PPP項目涵蓋市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、教育等19大類，其中市政工程和交通運輸所占比重最多。因施工企業(yè)“兩標(biāo)并一標(biāo)”及獲得施工利潤的需求，可以參與到市政工程、交通運輸、政府基礎(chǔ)設(shè)施、海綿城市等諸多類型的PPP項目。

（二）PPP項目利用表外融資調(diào)整杠桿系數(shù)、優(yōu)化報表數(shù)據(jù)

傳統(tǒng)項目籌資渠道單一，資金缺口無法從其他融資渠道取得，除了業(yè)主撥付款外基本依靠銀行貸款取得，財務(wù)杠桿較大、償債難度大、企業(yè)面臨較高的財務(wù)風(fēng)險。在PPP模式下，SPV公司是融資主體，按照政府和社會資本出資比例，以銀行貸款債務(wù)融資、通過基金管理公司發(fā)起項目基金融資、商業(yè)保理信用融資。融資主體從施工企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)镾PV公司，順應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革潮流，融合政府和社會資本的經(jīng)濟新動能影響，降低投融資風(fēng)險。

表外融資因不需列入資產(chǎn)負(fù)債表，集團型施工企業(yè)利用SPV公司采取表外融資方式融入資金，是符合當(dāng)前供給改革潮流和市場機遇的融資方式。表外融資包括資產(chǎn)證券化、經(jīng)營租賃、產(chǎn)業(yè)基金等方式。

以廣深珠高速公路項目為例，該項目是我國第一個引入外資投資的TOT項目，SPV公司以車輛特許經(jīng)營費為信用擔(dān)保，與摩根斯坦利公司合作發(fā)行高浮動利率、10年及以上的海外離岸私募債券。該融資模式實現(xiàn)項目的資產(chǎn)證券化，以低于貸款利息的代價籌資，且風(fēng)險較小。該案例屬于海外的資產(chǎn)證券化，目前我國針對資產(chǎn)證券化的法規(guī)不完善、SPV公司與證券公司交易機制不完整、融資風(fēng)險較高、審批程序多，因此全面推廣的話尚需時日。

（三）收益方式多樣化，拓展利潤之外其他收益補償

PPP項目作為公共性、基礎(chǔ)性、服務(wù)性項目，自身收益性有限，除施工企業(yè)可獲得建設(shè)階段的施工利潤外，投融資階段的投資收益大部分歸屬于基金公司或投資銀行，運營階段分為使用者付費項目和政府付費項目，運營階段的收益水平及附加特許經(jīng)營權(quán)、補償性資源是社會資本參與到PPP項目關(guān)鍵因素。

使用者付費模式要對社會公眾開放，具有公益性，但政府對單價有上限要求，同時社會資本以盈利目的對流量的規(guī)模需求，二者矛盾性需要企業(yè)提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)，吸引更多社會公眾消費。如北京地鐵項目為保證最低盈利需求，項目合同約定政府對客流量的兜底條款，財政對差額盈利的補貼政策。

研究香港地鐵項目及德國瓦爾公司公廁項目等成功案例后發(fā)現(xiàn)，PPP項目的收益方式多樣，附加收益、潛在利得、品牌影響等非直接收益是突破傳統(tǒng)形式的長期回報。如香港地鐵以“地上地產(chǎn)+地下交通”配套開發(fā)建設(shè)，地產(chǎn)開發(fā)收益足以補虧地鐵項目;北京某限價房項目以商品房收益補償保障性住房;日本豐田汽車以冠名權(quán)取得某橋的PPP項目，提升社會影響力，獲得間接收益。

（四）施工企業(yè)參與到PPP項目，是施工方到業(yè)主角色的轉(zhuǎn)變，帶來新的機遇和挑戰(zhàn)

PPP項目中施工企業(yè)參與到建設(shè)、經(jīng)營、移交的整個過程，從項目前期可行性分析、到投融資管理、工程施工建設(shè)、再到后期運營、移交等階段都扮演著重要角色。施工企業(yè)作為PPP項目的社會資本方，符合政府“兩標(biāo)并一標(biāo)”政策，承攬項目建設(shè)施工，獲得施工利潤。PPP模式對企業(yè)融資能力要求較高，如何在平衡資產(chǎn)負(fù)債率、保證投資回報率、維持杠桿水平的情況下，保證PPP項目成功運作，需要施工企業(yè)根據(jù)自身實力判斷。

三、施工企業(yè)順應(yīng)改革潮流，做好風(fēng)險預(yù)警，及時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略

（一）施工企業(yè)應(yīng)識別各階段的風(fēng)險，做好風(fēng)險預(yù)警及防范措施

項目準(zhǔn)入階段施工企業(yè)享受項目額外收益的同時也面臨政府違約風(fēng)險，如長春匯津污水處理廠項目因政府失信失敗。因此施工企業(yè)應(yīng)在合作協(xié)議中加入各類約束性條款;研究政府可行性報告中的風(fēng)險點和計價規(guī)則，測試盈利及虧損可能性。項目實施階段應(yīng)加強成本管理，把控融資風(fēng)險，施工過程適當(dāng)轉(zhuǎn)移風(fēng)險，與傳統(tǒng)項目相比加強項目保險轉(zhuǎn)移意識，隨時關(guān)注SPV公司中政府與其他資本方的動態(tài)，關(guān)注各方履約能力，避免違約風(fēng)險。

運營階段是施工企業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，企業(yè)應(yīng)加強PPP專業(yè)隊伍建設(shè)，建立健全項目運營部門，搭建與專業(yè)咨詢公司的合作;提前測算運營收益和政府補助的可能性，提前規(guī)避運營虧損;關(guān)注政府動態(tài)，隨時根據(jù)約束性條款避免政府違約提前收回項目的風(fēng)險。

（二）把握市場定位，以市場需求為導(dǎo)向?qū)で箝L遠(yuǎn)合作的資本企業(yè)

施工企業(yè)要順應(yīng)時代發(fā)展潮流，以企業(yè)的品牌優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢樹立企業(yè)對外形象和市場定位。施工企業(yè)參與PPP項目之前應(yīng)尋找目標(biāo)一致的基金公司、金融公司，預(yù)估合理的融資規(guī)模和資本成本;對金融機構(gòu)來說，施工企業(yè)在建筑施工過程的經(jīng)驗及風(fēng)險把控能力占優(yōu)勢，是金融機構(gòu)需要的PPP項目合作伙伴。改變傳統(tǒng)項目的短期經(jīng)營思維，從項目準(zhǔn)入階段到經(jīng)營階段、直至移交階段，引入生命周期管理中開發(fā)期、成長期、成熟期、結(jié)束期理論到PPP項目管理中。

四、結(jié)語

PPP項目是順應(yīng)當(dāng)前發(fā)展潮流的、長期的、充滿風(fēng)險和挑戰(zhàn)的項目，對施工企業(yè)來說從項目準(zhǔn)入與政府洽談階段、融資及施工建設(shè)階段、與政府及資本提供方在收益分享的運營階段、至項目最后移交階段，每一階段都需要專業(yè)的人才參與設(shè)計方能規(guī)避風(fēng)險。限于筆者對PPP項目的認(rèn)識有限，和政府對PPP項目立法工作不完善，本文對于施工企業(yè)參與到PPP項目中投融資及運營階段的探討深度存在不足。

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（作者單位：中國鐵路通信信號上海工程局集團有限公司青島分公司）