任夢琪 付靜

加強干部任后監(jiān)督，是地方人大依法行使人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在要求，是新形勢下地方各級人大常委會面臨的新課題。近年來各地人大常委會探索通過履職評議的方式加強任后監(jiān)督，搭建了對任命干部監(jiān)督的平臺，取得了較好的效果。筆者結(jié)合江蘇省各地的實踐，分析了取得的成效、面臨的問題，提出相應(yīng)對策，力求推動履職評議制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、履職評議產(chǎn)生的背景和法理依據(jù)

（一）履職評議興衰的背景分析

履職評議，即在地方人大閉會期間，地方人大及其常委會依法選舉、任命的行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)工作人員向人大常委會報告履職情況，并接受評議的制度，其前身即述職評議，最早可追溯到1982年黑龍江的“肇源實驗”[1]。作為地方人大常委會依法行使人事任免職權(quán)與監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新，監(jiān)督法出臺前述職評議已經(jīng)成為各地普遍采取的監(jiān)督方式。監(jiān)督法出臺后，因述職評議并未被列入法定監(jiān)督方式之中，各地紛紛“叫?！?。近年來，述職評議的熱潮又重回地方人大監(jiān)督視野，各地的叫法不一，如履職評議、履職報告、履職監(jiān)督。筆者認(rèn)為，履職評議興起主要是基于以下幾點理由。

1.促進依法行政、公正司法的客觀需要。黨的十九大報告指出，要建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責(zé)任制。新時代深化依法治國實踐對國家機關(guān)工作人員依法行政能力、司法人員公正司法能力提出了更高要求，但執(zhí)法、司法人員違法違紀(jì)現(xiàn)象仍時有發(fā)生。開展履職評議，是對行使“行政、監(jiān)察、審判、檢察”職權(quán)的干部權(quán)力運行的一種有效制約，有利于增強被評議人員的法律意識、公仆意識，是促進依法行政、公正司法的有效途徑。

2.增強人大監(jiān)督剛性的要求。受制于傳統(tǒng)與現(xiàn)實的政治狀況，特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等法定監(jiān)督手段地方人大常委會很少運用，但是隨著人民群眾對人大監(jiān)督工作的期望越來越高，地方人大常委會必須回應(yīng)民眾對權(quán)力監(jiān)督的訴求，履職評議應(yīng)運而生。履職評議制度集調(diào)研、聽取報告、滿意度測評為一體，把對人的監(jiān)督和對事的監(jiān)督有機結(jié)合起來，把程序性監(jiān)督與實質(zhì)性監(jiān)督結(jié)合起來，為人大監(jiān)督工作注入了生機和活力。

3.加強任后監(jiān)督的必由之路。長期以來人大對其任命的干部存在重任命、輕監(jiān)督的現(xiàn)象，人大任免權(quán)也被戲稱“橡皮圖章”。近年來，地方人大通過完善任前法律知識考試、擬任職發(fā)言、常委會組成人員表決、頒發(fā)任命書和向憲法宣誓制度，加強了對被任命人員的監(jiān)督。然而，任后監(jiān)督卻一直處于“真空”狀態(tài)。開展履職評議工作，能夠更好地了解被任命人員工作開展情況、思想政治情況，是對被任命干部最直接、最有效的監(jiān)督方式。

（二）履職評議法理正當(dāng)性分析

對人大及其常委會依法選舉、任命的“一府一委兩院”工作人員開展履職評議具有正當(dāng)性和可行性。一方面，地方組織法規(guī)定了縣級以上的地方各級人大及其常委會對由它選舉、任命的人員可以行使罷免權(quán)和撤職權(quán)，監(jiān)督法第八章撤職案的審議和決定對此進行了細(xì)化規(guī)定。履職評議是依法選舉、任免和撤職權(quán)運用的題中之義，貫徹的是“由誰產(chǎn)生、對誰負(fù)責(zé)、受誰監(jiān)督”的憲法精神，人大監(jiān)督自己選舉、任命的干部具有天然的正當(dāng)性。另一方面，關(guān)于述職評議并未列入監(jiān)督法規(guī)定的法定監(jiān)督方式中，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在匯報監(jiān)督法草案修改情況時提到：“考慮到從總體上來看，地方開展述職評議工作還處于探索、實驗過程中，草案對述職評議未作規(guī)定?！盵2]可見，監(jiān)督法并沒有“一刀切”地否定處于探索階段的做法，那種認(rèn)為缺乏監(jiān)督法的規(guī)定的實踐都是于法無據(jù)的觀點是不正確的[3]。述職評議不是被“叫?！?，而是需要繼續(xù)探索和發(fā)展，履職報告、履職評議、履職監(jiān)督，就是對述職評議的發(fā)展、完善。

二、省內(nèi)探索實踐及成效

（一）省內(nèi)履職評議工作總體開展情況

為加強對人大任命干部的任后監(jiān)督，江蘇省各市、縣（區(qū)）紛紛開展干部履職評議工作。筆者根據(jù)公開的信息報道，對江蘇省內(nèi)市、縣兩級人大常委會開展履職評議工作作了統(tǒng)計分析，具體見表1和表2。

（二）省內(nèi)履職評議工作的特點和成效分析

從開展范圍上看，可謂遍地開花，以公開的信息報道為依據(jù)，市級層面有南京、徐州、南通、連云港、揚州、鎮(zhèn)江、泰州，已超全省一半的市;縣級層面有包括南京市高郵市、秦淮區(qū)等在內(nèi)的23個地方廣泛開展了履職評議工作。從建立制度規(guī)范看，普遍出臺了規(guī)范性文件。從評議主體上看，比較統(tǒng)一，基本都是常委會會議。從評議內(nèi)容看，基本圍繞政治學(xué)習(xí)、履職崗位職責(zé)情況、接受人大監(jiān)督情況等方面展開。從評議方法看，多采取事先走訪、調(diào)研等方式廣泛征求意見建議，常委會會議聽取評議對象履職情況報告，并進行滿意度測評。從評議結(jié)果的運用上看，對測評為不滿意的，制定了后續(xù)監(jiān)督措施，具有一定剛性。

履職評議是地方人大綜合運用人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新實踐，目前江蘇省各地尚在探索階段，其實施成效主要體現(xiàn)在三個方面。

一是樹立了人大監(jiān)督權(quán)威。通過開展履職評議工作，補齊了任后監(jiān)督短板 ，解決了“一任了之”問題，把法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事任免有機地結(jié)合在一起，實現(xiàn)了人大監(jiān)督與人民期盼的有效對接，形成了人事任免的“閉環(huán)”鏈條。

二是提升了被評議人員接受監(jiān)督的意識。接受履職評議，讓被評議人員切切實實感受到了人大監(jiān)督壓力，增強了其權(quán)力來源意識和履職意識，對每位被評議對象而言，評議結(jié)果都是比較客觀的“體檢表”，促使他們總結(jié)反思、轉(zhuǎn)變思想，推動他們自覺依法行政、公正司法。

三是推動了“一府兩院”工作。作為一種評事與評人相結(jié)合的監(jiān)督方式，對干部的履職監(jiān)督，也是“一府兩院”接受監(jiān)督、爭取支持和理解的有效渠道，對每個被評議人員的工作、對“一府兩院”整體工作都是推動。“一府兩院”借助履職評議的東風(fēng)，加強內(nèi)部監(jiān)督管理，隊伍建設(shè)水平和整體形象明顯提升。

三、實踐中面臨的爭議和問題

（一）思想認(rèn)識不統(tǒng)一。從接受評議的“一府兩院”看，履職評議制度雖然具有法理正當(dāng)性，但是缺乏具體明確的法律規(guī)定，難免產(chǎn)生質(zhì)疑，這就導(dǎo)致地方人大常委會在推進履職評議工作中不得不花費大量精力、大篇幅地論證其正當(dāng)性和合理性，以與“一府兩院”達成共識。從人大自身看，既擔(dān)心投入太深被認(rèn)為是“越位”，又憂慮不夠深入導(dǎo)致流于形式，在工作開展時放不開手腳。

（二）評議對象不一。從江蘇七個市的實踐情況看，有的僅限于法官、檢察官，如徐州、揚州和連云港，而揚州更將范圍縮小至“正科職及以上入額法官、檢察官”;有的僅限于任命的政府部門主要負(fù)責(zé)人，如泰州。范圍較寬的是南通和鎮(zhèn)江，將“一府兩院”工作人員都涵蓋其中，但是二者之間又有所不同，鎮(zhèn)江是“市人大及其常委會選舉或任命的”，南通僅限于“市人大常委會任命的”，排除了人代會上選舉產(chǎn)生的政府組成人員和“兩長”。

（三）操作程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。具體來說，評議前調(diào)研環(huán)節(jié)，有的下功夫“背靠背”了解，深入“一對一”訪談，如揚州市人大常委會2017年首批評議的6名員額法官，就訪談了有110名對象之多，有的則側(cè)重于公開、廣泛征求意見。有的評議工作組需提供考察報告，對被評議人員“精準(zhǔn)畫像”，有的則不需要。常委會會議聽取履職報告環(huán)節(jié)，有的規(guī)定口頭報告和書面報告兩種方式，有的僅有口頭報告。雖然各地都采取滿意度測評方式，但滿意、基本滿意和不滿意的標(biāo)準(zhǔn)各不相同，鎮(zhèn)江還將“滿意票數(shù)達到或超過參評人數(shù)85%的確定為優(yōu)秀”。

（四）評議結(jié)果的運用延伸不夠。履職評議結(jié)束后，有的作出審議意見反饋，有的不作出審議意見;從測評結(jié)果運用看，抄送組織部門的少，僅反饋給被評議人員所在單位的多。對測評結(jié)果為不滿意的，建議誡勉談話、進一步調(diào)查的多，敢于亮劍“撤職權(quán)”的少，相比較監(jiān)督法出臺之前，其監(jiān)督剛性大打折扣，監(jiān)督法出臺以前在開展述職評議過程中，湖南、安徽、河南、湖北、山西、浙江、江蘇等地多次出現(xiàn)述職后因為不稱職而被撤職、免職的情況。

四、完善履職評議的對策建議

如前所述，履職評議工作在江蘇省內(nèi)已廣泛開展，但是由于缺乏頂層設(shè)計，沒有明確的制度要求和具體的操作規(guī)范，難以形成統(tǒng)一的長效機制。省級層面出臺指導(dǎo)性意見是當(dāng)下最合理的對策，不僅有利于統(tǒng)一思想、減少各方質(zhì)疑聲音，同時可以對履職評議各要素進行規(guī)范和統(tǒng)一。

（一）明確評議對象，拓寬監(jiān)督范圍。筆者認(rèn)為，人大及其常委會依法選舉、任命的“一府一委兩院”人員都應(yīng)作為履職評議對象，實踐中應(yīng)作區(qū)分。人代會選舉的政府組成人員、監(jiān)察委員會主任、法院院長和檢察院檢察長，其履職評議應(yīng)在人代會上進行，評議主體為人民代表大會。常委會任命的干部，履職評議應(yīng)在常委會會議上進行，評議主體為常委會組成人員。對監(jiān)察委員會相關(guān)人員進行履職監(jiān)督，雖然省內(nèi)尚未實現(xiàn)，但其他地方已見諸實踐，如2017年深圳市坪山區(qū)人大常委會關(guān)于開展國家機關(guān)組成人員履職監(jiān)督的工作方案中將區(qū)監(jiān)察委員會主任、副主任均納入履職監(jiān)督范圍。

（二）規(guī)范操作程序，豐富監(jiān)督手段。要統(tǒng)一規(guī)范評議程序，形成流程化、常態(tài)化的監(jiān)督格局。綜合運用民主測評、個別訪談、問卷調(diào)查、案卷抽查、績效考核等方式開展調(diào)查研究，集體討論撰寫調(diào)研報告，提出評議建議?？紤]到評議對象基數(shù)較大，報告方式可以分為向常委會會議作口頭報告和書面報告兩種方式。當(dāng)前開展履職評議尚處于探索階段，評議的方式主要是審議履職情況報告并進行滿意度測評，形式比較單一，下一步可探索與詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督方式相結(jié)合，如在聽取履職情況報告后，組織常委會組成人員現(xiàn)場詢問和質(zhì)詢相關(guān)問題。運用評估結(jié)果，探索建立履職信息檔案，激發(fā)評議對象參評的積極性，這方面連云港已有實踐，通過建立法官檢察官任職履職情況資料庫作為其擬任新法律職務(wù)的參考。

（三）量化評價標(biāo)準(zhǔn)，確保客觀公正。對結(jié)果如何評定，當(dāng)前省內(nèi)普遍采取的是滿意度測評的方式，且滿意、基本滿意和不滿意的標(biāo)準(zhǔn)各不相同，以是否滿意作為標(biāo)準(zhǔn)固然便于操作，但是對“人”的評議有別于滿意度調(diào)查，應(yīng)當(dāng)以是否能夠勝任職務(wù)、是否依法履行崗位職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)，按照是否“稱職”對評議對象作出客觀評價，分為優(yōu)秀、良好、稱職檔次更適當(dāng)?？梢試L試設(shè)計一套量化的評價體系，采取定量與定性相結(jié)合的分析方法，將被評議對象的工作實績以數(shù)據(jù)形式量化，根據(jù)表現(xiàn)得分進行排名，最大限度客觀體現(xiàn)被評議對象的履職情況。

（四）深化結(jié)果運用，提升監(jiān)督實效。運用好評議結(jié)果是履職評議的“收官”環(huán)節(jié)，是提升人大監(jiān)督剛性和實效的重要手段。除作出書面審議意見反饋給報告人員所在單位，也要及時向黨委及黨的紀(jì)檢、組織部門反映，向人大代表通報、向社會公布，以便黨委在干部考核獎懲、提拔使用中得到體現(xiàn)。要加強對審議意見的跟蹤督辦，要求限期整改，對被評為不稱職、整改不到位的，依法采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督手段。要將履職評議與常委會監(jiān)督工作相結(jié)合，對發(fā)現(xiàn)的具有普遍性、代表性和反映強烈的問題，列入常委會監(jiān)督計劃，加大監(jiān)督力度，推動解決相關(guān)問題，達到增強任命干部的人大意識、提升地方人大監(jiān)督實效、推進“一府一委兩院”實際工作的多贏效果。

注釋：

[1]袁衛(wèi)東：《述職評議：地方人大監(jiān)督權(quán)消長初探》，南京大學(xué)2013年碩士論文。

[2]全國人大常委會法工委組織編寫：《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》，中國民主法制出版社2006年版，第220～221頁。

[3]秦前紅、孫瑩、黃明濤：《地方人大監(jiān)督權(quán)》，法律出版社2013年版，第132、130頁。

（作者單位：江蘇省人大常委會研究室;徐州市人大常委會內(nèi)司工委）