劉雁鵬

立法公開(kāi)是做好地方立法工作的重要抓手，是提升立法質(zhì)量、擴(kuò)大立法參與的重要路徑，甚至也是不斷改進(jìn)各級(jí)人大及其常委會(huì)工作的主要方面。為了進(jìn)一步掌握地方立法工作的實(shí)際狀況，準(zhǔn)確把握地方立法的具體變化、改進(jìn)之處以及存在問(wèn)題，進(jìn)而繼續(xù)推動(dòng)地方立法的不斷完善，筆者2019年通過(guò)31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站對(duì)地方立法公開(kāi)情況進(jìn)行了評(píng)估[1]。

一、評(píng)估指標(biāo)與方法

地方立法透明度評(píng)估的是31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)依法履行立法職能的情況，其指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)依據(jù)為《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)來(lái)設(shè)定。

評(píng)估不涉及價(jià)值判斷，不簡(jiǎn)單將“好”與“壞”等主觀判斷帶入評(píng)價(jià)體系及評(píng)估過(guò)程，而僅以人大常委會(huì)網(wǎng)站為依托，就“有”“無(wú)”公開(kāi)相關(guān)信息進(jìn)行評(píng)價(jià)。盡管立法水平的高低無(wú)法通過(guò)網(wǎng)站建設(shè)的好壞進(jìn)行全方位的體現(xiàn)，但是若網(wǎng)站中公開(kāi)的信息數(shù)量較少，公開(kāi)的信息質(zhì)量不佳，那么，立法參與自然難以有效開(kāi)展，民主立法、科學(xué)立法的目標(biāo)也極易受到影響。相對(duì)于往年，本次對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系有了小幅度修改，刪減了部分弱相關(guān)的指標(biāo)體系，如人大代表的相關(guān)指標(biāo)，增加了強(qiáng)相關(guān)的指標(biāo)體系，如歷年立法計(jì)劃公開(kāi)等。

本次評(píng)估設(shè)置立法工作信息公開(kāi)（權(quán)重20%）、科學(xué)立法信息（權(quán)重30%）、民主立法信息（權(quán)重30%）、立法優(yōu)化信息（權(quán)重20%）四項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

在立法工作信息方面，共有領(lǐng)導(dǎo)信息、常委會(huì)信息、法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、立法工作總結(jié)四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。人大門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)信息和常委會(huì)相關(guān)信息，有助于公眾了解人大職能，方便群眾與人大溝通交流，故設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)歷、機(jī)構(gòu)列表、機(jī)構(gòu)職能等三級(jí)指標(biāo)。公開(kāi)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)既可以梳理地方立法信息，又有助于查詢(xún)地方立法情況，故將法規(guī)完整性、有效性以及可檢索作為考察重點(diǎn)。立法工作總結(jié)是公眾了解人大立法工作的一個(gè)窗口，包括立法過(guò)程信息、立法數(shù)量信息以及立法重點(diǎn)領(lǐng)域信息等。

凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，立法計(jì)劃和立法規(guī)劃是推動(dòng)立法科學(xué)化的重要路徑，而立法全過(guò)程中的科學(xué)論證則是立法質(zhì)量的重要保證，故在科學(xué)立法信息公開(kāi)方面，設(shè)置了立法計(jì)劃、立法規(guī)劃、立法論證三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

立法活動(dòng)廣泛參與不僅有利于避免立法疏漏、提高立法質(zhì)量，而且還有助于法規(guī)文本的宣傳，降低后期普法和執(zhí)法成本。在民主立法信息公開(kāi)方面設(shè)置立法草案公開(kāi)、立法征求意見(jiàn)、征求意見(jiàn)反饋三個(gè)指標(biāo)。

立法工作并未隨著法規(guī)文本出臺(tái)生效而終結(jié)，立法評(píng)估、執(zhí)法檢查能夠考察法規(guī)在實(shí)踐中的運(yùn)行情況，為下一步修改提供依據(jù);而規(guī)范性文件審查和法規(guī)備案則能保障法制體系的和諧統(tǒng)一。故課題組設(shè)置規(guī)范性文件審查、立法評(píng)估、執(zhí)法檢查、法規(guī)備案四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

對(duì)上述指標(biāo)的評(píng)估主要依靠各省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)本機(jī)關(guān)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站及其他媒體渠道公開(kāi)的信息。課題組通過(guò)在各省級(jí)人大常委會(huì)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站及相關(guān)媒體查詢(xún)信息的方式獲取測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)。測(cè)評(píng)時(shí)間為2019年3月10日至9月30日。

二、評(píng)估結(jié)果

根據(jù)四個(gè)板塊的測(cè)評(píng)結(jié)果和權(quán)重分配，課題組核算并形成了31家省級(jí)人大常委會(huì)的總體測(cè)評(píng)結(jié)果（見(jiàn)表2）。

根據(jù)最終測(cè)評(píng)結(jié)果，本年度總分超過(guò)60分的省級(jí)人大常委會(huì)有16家，即貴州省人大常委會(huì)、廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)、上海市人大常委會(huì)、北京市人大常委會(huì)、安徽省人大常委會(huì)、甘肅省人大常委會(huì)、四川省人大常委會(huì)、江蘇省人大常委會(huì)、內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)、重慶市人大常委會(huì)、湖北省人大常委會(huì)、江西省人大常委會(huì)、青海省人大常委會(huì)、寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)、廣東省人大常委會(huì)、遼寧省人大常委會(huì)。其中貴州人大常委會(huì)以總分85.58分高居榜首。

不難發(fā)現(xiàn)，本年度立法公開(kāi)穩(wěn)中有升，各項(xiàng)公開(kāi)工作相對(duì)較為均衡。本年度評(píng)估指標(biāo)難度有所加大，但評(píng)估對(duì)象的表現(xiàn)總體穩(wěn)定，部分地方人大常委會(huì)成績(jī)較為突出。在最高分上，本年度評(píng)估最高分突破80分的有兩家，分別是貴州省人大常委會(huì)和廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì);在科學(xué)立法信息公開(kāi)方面，上海市人大常委會(huì)、北京市人大常委會(huì)、四川省人大常委會(huì)等多家評(píng)估對(duì)象分?jǐn)?shù)超過(guò)90分;在民主立法信息公開(kāi)方面，廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)評(píng)估分?jǐn)?shù)超過(guò)90分。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，四大板塊平均分相對(duì)較為均衡，其中立法工作信息平均分為61.27，科學(xué)立法信息平均分為60.16，民主立法信息平均分為53.57，立法優(yōu)化信息平均分為59.42，四大板塊平均分大致分布在50～60之間。這說(shuō)明地方人大在推動(dòng)立法公開(kāi)過(guò)程中，能夠在重視公開(kāi)科學(xué)立法信息的同時(shí)不偏廢民主立法信息，在宣傳立法工作信息的同時(shí)展示優(yōu)化立法信息，讓立法公開(kāi)工作緊跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。但也要清晰地看到，區(qū)域之間立法透明度發(fā)展不夠均衡。從結(jié)果的分?jǐn)?shù)段分布來(lái)看，評(píng)估結(jié)果較好的地區(qū)與評(píng)估較差的地區(qū)之間差距較大，最高分為85.58，最低分為29.86，相差逾55分。區(qū)域之間的差距一方面是由于立法透明度的投入不一，另一方面則是對(duì)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)程度不同。部分人大常委會(huì)未按照法律法規(guī)規(guī)定公開(kāi)相關(guān)內(nèi)容，未能有效征求公眾立法意見(jiàn)和建議。部分人大常委會(huì)公開(kāi)了大量的內(nèi)容，如立法計(jì)劃宣傳的新聞，立法規(guī)劃調(diào)研的報(bào)道，唯獨(dú)不見(jiàn)立法計(jì)劃和立法規(guī)劃本身，未能直接公開(kāi)法律法規(guī)所要求的內(nèi)容。

三、評(píng)估發(fā)現(xiàn)的亮點(diǎn)

（一）立法工作信息普遍公開(kāi)

立法工作信息公開(kāi)著重考察31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)立法工作相關(guān)信息的情況。該板塊由四個(gè)子板塊構(gòu)成，即“常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)信息”“常委會(huì)機(jī)構(gòu)信息”“法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”“立法工作總結(jié)”。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，31家省級(jí)人大常委會(huì)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站都能夠打開(kāi)，而且在網(wǎng)站建設(shè)上相比往年都有所提升。

首先，人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)信息公開(kāi)要素全面。公開(kāi)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)信息，不僅能夠有效增加人大機(jī)構(gòu)和人員的透明度，而且還能為人民群眾監(jiān)督人大立法工作提供保障。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)信息公開(kāi)要素較為全面，不僅有領(lǐng)導(dǎo)成員信息、簡(jiǎn)歷信息，而且還有分工信息。有30家人大常委會(huì)公開(kāi)了常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)名單，占比為96.77%;有24家公開(kāi)了常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的簡(jiǎn)歷，占比為77.42%。大部分人大常委會(huì)提供的領(lǐng)導(dǎo)成員簡(jiǎn)歷較為詳細(xì)，不僅有照片、年齡、學(xué)歷，而且還有工作經(jīng)歷和工作年限等內(nèi)容。但需要指出的是，人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)信息公開(kāi)仍有提升空間，一方面，很少有人大常委會(huì)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)成員分管部門(mén)或者業(yè)務(wù)的信息，另一方面，人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)信息很少與工作信息相關(guān)聯(lián)。

其次，普遍公開(kāi)人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)信息。人大常委會(huì)公開(kāi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能信息，有利于公眾更好地了解人大的各項(xiàng)工作及業(yè)務(wù)，為此有的人大常委會(huì)為每一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立的版面，便于公眾全面地了解各個(gè)委員會(huì)的職能、下設(shè)處室以及各項(xiàng)分工。有的人大常委會(huì)使用圖表的方式勾勒出人大常委會(huì)各部門(mén)之間的相互關(guān)系，幫助公眾了解內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織情況。有的則公開(kāi)了人大常委會(huì)及相關(guān)處室的聯(lián)系方式，方便群眾溝通。在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，有30家在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上提供了人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)列表，比例為96.77%;21家公布了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能說(shuō)明，所占比例為67.74%;21家提供了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的處室列表，比例為67.74%;有8家提供了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處室負(fù)責(zé)人信息，比例為25.81%;有7家提供了人大常委會(huì)的聯(lián)系方式，比例為22.58%。

最后，人大常委會(huì)工作總結(jié)公開(kāi)情況良好。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，有7家人大常委會(huì)單獨(dú)發(fā)布了立法工作總結(jié)，占比為22.58%。例如，2019年2月12日，山東省人大常委會(huì)發(fā)布了2018年立法工作情況報(bào)告，詳細(xì)介紹了審議、批準(zhǔn)、備案地方性法規(guī)的數(shù)量，立法的重點(diǎn)以及未來(lái)一年工作方向。有24家通過(guò)人大常委會(huì)公報(bào)的形式發(fā)布了立法工作總結(jié)，占比77.42%。除了單獨(dú)發(fā)布年度立法工作總結(jié)外，有的則是發(fā)布了五年的立法工作總結(jié)，如吉林省人大常委會(huì)將過(guò)去五年的立法工作情況進(jìn)行打包匯總。在立法重點(diǎn)上，有25家人大常委會(huì)公開(kāi)了立法重點(diǎn)領(lǐng)域信息，占比80.65%。23家人大常委會(huì)公開(kāi)了地方性法規(guī)備案審查信息，占比74.19%。

（二）普遍設(shè)置征求意見(jiàn)專(zhuān)欄

設(shè)置征求意見(jiàn)專(zhuān)欄有助于公眾迅速找到法規(guī)草案，能夠及時(shí)了解相關(guān)信息內(nèi)容，并對(duì)法規(guī)草案提出相關(guān)的意見(jiàn)和建議。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，27家人大常委會(huì)設(shè)置了立法草案征求意見(jiàn)專(zhuān)欄，占比87.10%。余下的人大常委會(huì)有的沒(méi)有在網(wǎng)站中征求意見(jiàn)，例如，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)網(wǎng)站中沒(méi)有立法草案征求意見(jiàn)的相關(guān)信息;有的則是有立法草案征求意見(jiàn)信息，但未設(shè)置專(zhuān)門(mén)欄目，例如，重慶市人大常委會(huì)在立法動(dòng)態(tài)中放置了部分征求意見(jiàn)的信息，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)欄目，相關(guān)內(nèi)容很容易被淹沒(méi)。

（三）地方立法論證普遍落地

立法要做到科學(xué)性，其一要求保障法制體系和諧統(tǒng)一，下位法不得與上位法相抵觸;其二要求立法符合客觀實(shí)踐，達(dá)到主客觀相統(tǒng)一;其三要求立法能夠?qū)崿F(xiàn)或者部分實(shí)現(xiàn)原初的立法目的，達(dá)到一定的立法效果。各方的爭(zhēng)鳴和論證是提高地方立法質(zhì)量，推動(dòng)立法科學(xué)性建設(shè)的重要路徑。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，31家人大常委會(huì)均注重開(kāi)展立法論證以提高立法質(zhì)量。在論證方式上，有的是邀請(qǐng)法學(xué)專(zhuān)家召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)，例如，北京市人大常委會(huì)就《北京市機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》邀請(qǐng)了法學(xué)專(zhuān)家進(jìn)行充分論證。有的則是實(shí)地調(diào)研，就相關(guān)問(wèn)題咨詢(xún)實(shí)務(wù)工作者和利益相關(guān)方，例如，遼寧省人大常委會(huì)為做好《遼寧省水污染防治條例（草案）》的審議工作，先后與省政府法制辦、省環(huán)保廳共同赴沈陽(yáng)、大連、營(yíng)口市開(kāi)展調(diào)研，召集政府相關(guān)部門(mén)、人大代表、企業(yè)代表進(jìn)行座談?wù)撟C。立法論證既是提高立法質(zhì)量的重要手段，又是踐行民主立法的主要路徑，通過(guò)立法論證能夠盡量吸收民意、順應(yīng)民心，減少法規(guī)生效后的普法成本，提高地方立法質(zhì)效。

（四）立法優(yōu)化制度普遍建立

地方立法活動(dòng)是一個(gè)制定、實(shí)施、修改、廢止的循環(huán)過(guò)程，通過(guò)立法評(píng)估、法規(guī)備案審查、法規(guī)執(zhí)法檢查等活動(dòng)，能夠有效檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量，掌握地方性法規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況，并為法規(guī)的修改或廢止提供參考。31家人大常委會(huì)基本都建立了立法評(píng)估制度、規(guī)范性文件備案審查制度、法規(guī)備案制度等相關(guān)制度或細(xì)則。這些制度的實(shí)施可以有效避免法規(guī)、規(guī)范性文件與上位法抵觸，保障法律體系內(nèi)部和諧統(tǒng)一。

四、評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)需加強(qiáng)

《立法法》第七十九條規(guī)定，地方性法規(guī)、自治區(qū)的自治條例和單行條例公布后，及時(shí)在本地方人民代表大會(huì)網(wǎng)站上刊載。據(jù)此，省級(jí)人大常委會(huì)在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上公布地方性法規(guī)是其法定職責(zé)，而通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的形式來(lái)公開(kāi)更為便捷，有助于公眾迅速查找相關(guān)立法信息。在被評(píng)估的31家人大常委會(huì)中，15家人大常委會(huì)網(wǎng)站法規(guī)信息不完整，出現(xiàn)了部分內(nèi)容遺漏，占比為48.39%。有的法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)長(zhǎng)期不更新，新法未能收錄入內(nèi)，有的則遺漏了個(gè)別地方性法規(guī)。

已經(jīng)失效的地方性法規(guī)仍有可能成為解決一些歷史遺漏問(wèn)題的依據(jù)，因此，仍應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。為此，應(yīng)當(dāng)借鑒有些政府機(jī)關(guān)公開(kāi)規(guī)范性文件的做法，將廢止、撤銷(xiāo)的規(guī)范性文件與現(xiàn)行有效的文件一同公開(kāi)并標(biāo)注有效性。但評(píng)估發(fā)現(xiàn)，只有甘肅省人大常委會(huì)和青海省人大常委會(huì)標(biāo)注了法規(guī)的有效性，其他人大常委會(huì)法規(guī)庫(kù)中均未能標(biāo)注有效性。

對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行分類(lèi)有助于群眾查找相關(guān)規(guī)定，有利于地方性法規(guī)整理。評(píng)估顯示，僅有四川省人大常委會(huì)、江西省人大常委會(huì)等4家人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)進(jìn)行了分類(lèi)，占比為12.9%。

有13家人大常委會(huì)公開(kāi)地方性法規(guī)不及時(shí)，占比41.94%。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)飲用水水源保護(hù)條例》系2017年9月29日審議通過(guò)，而公開(kāi)日期為2018年2月。人大常委會(huì)網(wǎng)站是法規(guī)公開(kāi)的第一窗口平臺(tái)，法規(guī)出臺(tái)后未能及時(shí)公開(kāi)，必然極大損害了公眾知情權(quán)，不利于法規(guī)實(shí)施。

包括廣東省人大常委會(huì)、江蘇省人大常委會(huì)、江西省人大常委會(huì)在內(nèi)的5家人大常委會(huì)未能在法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中設(shè)置檢索欄目，包括遼寧省人大常委會(huì)、四川省人大常委會(huì)在內(nèi)的3家人大常委會(huì)雖然設(shè)置了檢索欄目但無(wú)法正常使用。

（二）立法計(jì)劃通過(guò)以及公開(kāi)滯后

立法計(jì)劃是地方未來(lái)一年的立法內(nèi)容，是對(duì)區(qū)域內(nèi)立法重點(diǎn)內(nèi)容調(diào)研評(píng)估之后的選擇。立法作為一種有限的權(quán)力資源，選擇制定或修改哪一部地方性法規(guī)，往往關(guān)系到能否最大限度地助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、法治進(jìn)步。評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，立法計(jì)劃通過(guò)日期過(guò)晚的現(xiàn)象比比皆是，立法計(jì)劃發(fā)布日期遲于通過(guò)日期的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生（詳見(jiàn)表3）。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，除個(gè)別沒(méi)有公開(kāi)立法計(jì)劃的評(píng)估對(duì)象外，其他被評(píng)估對(duì)象中，2018年2月28日之前通過(guò)立法計(jì)劃的僅有4家，分別是重慶市人大常委會(huì)、四川省人大常委會(huì)、安徽省人大常委會(huì)、北京市人大常委會(huì)，占比僅為12.9%。2～3月之間通過(guò)立法計(jì)劃的有5家，余下的要么是3月之后，要么沒(méi)有公開(kāi)。所謂計(jì)劃，是一年之初所定的全年工作的安排。若立法計(jì)劃在年中甚至下半年才通過(guò)，就不能稱(chēng)之為立法計(jì)劃。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，廣東省人大常委會(huì)、吉林省人大常委會(huì)、山東省人大常委會(huì)、湖北省人大常委會(huì)等通過(guò)立法計(jì)劃時(shí)間過(guò)晚，有的是5月份，有的是9月份，大大超出了立法計(jì)劃應(yīng)有之義。此外，評(píng)估還發(fā)現(xiàn)，有的立法計(jì)劃的發(fā)布日期遠(yuǎn)遠(yuǎn)晚于通過(guò)日期，個(gè)別地方甚至延遲了147天。例如，安徽省人大常委會(huì)立法計(jì)劃通過(guò)日期為2018年2月12日，而發(fā)布日期為2018年7月9日。

（三）立法計(jì)劃完成情況有待提高

立法計(jì)劃完成度并非本次透明度評(píng)估的指標(biāo)，但在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)人大常委會(huì)完成情況處于較高的水準(zhǔn)，基本超過(guò)或接近60%，值得注意的是遼寧省人大常委會(huì)和云南省人大常委會(huì)立法計(jì)劃完成度為100%，年初所制訂的立法計(jì)劃均已實(shí)現(xiàn)，值得關(guān)注。部分地區(qū)人大常委會(huì)立法計(jì)劃完成情況不太理想，有的跌破50%（詳見(jiàn)表4）。制訂立法計(jì)劃本身是體現(xiàn)協(xié)調(diào)立法資源，規(guī)劃立法時(shí)間的過(guò)程，若完成率較低，則可能是由于立法任務(wù)過(guò)重，亦可能是由于年初制訂任務(wù)不科學(xué)、不合理，更有可能是因?yàn)榱⒎ㄓ?jì)劃本身通過(guò)時(shí)間較晚，留給立法機(jī)關(guān)工作的時(shí)間不足一年，導(dǎo)致任務(wù)無(wú)法完成。

（四）立法規(guī)劃公開(kāi)有待強(qiáng)化

立法規(guī)劃設(shè)定了地方人大常委會(huì)五年內(nèi)的立法目標(biāo)、原則和重點(diǎn)領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)、實(shí)現(xiàn)立法為地方發(fā)展保駕護(hù)航的重要保障。在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，地方人大常委會(huì)制訂立法規(guī)劃較為積極，但是公開(kāi)立法規(guī)劃則相對(duì)滯后。一方面，31家被評(píng)估對(duì)象均制訂了立法規(guī)劃;而另一方面，僅有15家人大常委會(huì)公開(kāi)了立法規(guī)劃，公開(kāi)率不足50%。立法規(guī)劃不僅要制訂和執(zhí)行，而且應(yīng)當(dāng)以看得見(jiàn)的方式制訂和執(zhí)行，有的人大常委會(huì)公開(kāi)了大量征集立法規(guī)劃建議的新聞，邀請(qǐng)高?？蒲袡C(jī)構(gòu)的學(xué)者、實(shí)務(wù)部門(mén)專(zhuān)家參加立法規(guī)劃座談會(huì)，但是沒(méi)有公開(kāi)立法規(guī)劃本身，也沒(méi)有公開(kāi)立法規(guī)劃的執(zhí)行情況。

（五）部分地方立法草案缺少說(shuō)明

地方性法規(guī)涉及的范圍較廣、內(nèi)容枯燥乏味，若非專(zhuān)業(yè)人士很難迅速理解并提出相關(guān)意見(jiàn)。社會(huì)公眾參與立法活動(dòng)積極性不高很大程度來(lái)源于法規(guī)內(nèi)容及其表述距離實(shí)際生活較遠(yuǎn)，但其影響卻真實(shí)體現(xiàn)在生活中的每一個(gè)細(xì)節(jié)。增加立法草案說(shuō)明是加強(qiáng)公眾參與立法的重要途徑。事實(shí)上，在政務(wù)信息公開(kāi)過(guò)程中，對(duì)于影響力較大的政府信息，均應(yīng)當(dāng)輔之以政策解讀，有的甚至制作相關(guān)的圖文解釋?zhuān)瑤椭罕娎斫庀嚓P(guān)內(nèi)容。立法的影響力比政府政策有過(guò)之而無(wú)不及，其文字穿透力卻遠(yuǎn)非政策所能比，故立法文本更應(yīng)加大說(shuō)明力度。在評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在立法草案征求意見(jiàn)過(guò)程中，草案說(shuō)明的普及率不高，有17家人大常委會(huì)立法草案征求意見(jiàn)缺少草案說(shuō)明，占比54.84%。這直接導(dǎo)致反饋意見(jiàn)數(shù)量較低、反饋質(zhì)量不高、互動(dòng)效果不好。

（六）法規(guī)草案征求意見(jiàn)有待強(qiáng)化

首先，征求意見(jiàn)期限過(guò)短。征求意見(jiàn)需要經(jīng)過(guò)合理的期限，對(duì)此《立法法》第三十七條規(guī)定了法律草案征求意見(jiàn)一般不少于三十日[2]。地方人大在《立法法》的基礎(chǔ)上紛紛制定了符合自身特點(diǎn)的地方立法程序規(guī)定。有的要求征求意見(jiàn)的時(shí)間不得少于十五日，有的則規(guī)定不少于三十日。在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，有11家人大常委會(huì)征求意見(jiàn)時(shí)間少于規(guī)定期限。例如，《福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第三十條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案在福建人大網(wǎng)或者本省的報(bào)紙上向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)主任會(huì)議決定不公布的除外。征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于三十日?！薄陡＝ㄊ》俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例（草案）》征求意見(jiàn)的時(shí)間為2018年6月11日至2018年6月29日，少于法定的期限。

其次，征求意見(jiàn)公開(kāi)有待加強(qiáng)。公開(kāi)征求意見(jiàn)反饋情況，有助于提高公眾參與立法活動(dòng)的積極性，同時(shí)也能夠強(qiáng)化對(duì)立法工作的監(jiān)督?！读⒎ǚā返谌邨l規(guī)定，法律草案征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。各級(jí)地方人大在遵循《立法法》的基礎(chǔ)上，也規(guī)定了類(lèi)似的內(nèi)容，例如，《上海市制定地方性法規(guī)條例》第三十三條規(guī)定，地方性法規(guī)草案征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。但在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)人大常委會(huì)未能公開(kāi)征求意見(jiàn)情況，如征求意見(jiàn)的數(shù)量、內(nèi)容以及反饋情況。部分人大常委會(huì)網(wǎng)站設(shè)置了反饋意見(jiàn)的統(tǒng)計(jì)欄目，但欄目統(tǒng)計(jì)為0。例如青海省人大在征求意見(jiàn)欄目中設(shè)置了參與人數(shù)和意見(jiàn)條數(shù)的欄目，但是從結(jié)果顯示來(lái)看，參與人數(shù)和意見(jiàn)條數(shù)都為0。有的設(shè)置了征求意見(jiàn)欄目，但欄目長(zhǎng)期為空。福建省人大常委會(huì)在往期征求意見(jiàn)中設(shè)置了反饋結(jié)果欄目，但是該欄目長(zhǎng)期為空，沒(méi)有任何內(nèi)容。從上述評(píng)估結(jié)果來(lái)看，內(nèi)容為空或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為0基本都是由于工作人員未能及時(shí)將相關(guān)信息填報(bào)并予以公開(kāi)，而不是由于草案確實(shí)沒(méi)有收到任何意見(jiàn)。

最后，征求意見(jiàn)反饋公開(kāi)有待常態(tài)化。對(duì)于所征求到的意見(jiàn)建議是否采納，立法機(jī)關(guān)理應(yīng)作出說(shuō)明，尤其是對(duì)于不予采納的意見(jiàn)理應(yīng)在不涉及保密問(wèn)題的前提下向社會(huì)闡釋理由。類(lèi)似的制度已經(jīng)在行政機(jī)關(guān)的重大決策制定過(guò)程中形成了制度，不少行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在探索實(shí)踐，其目的就是切實(shí)體現(xiàn)立法的民主性和科學(xué)性，充分保障公眾有序參與。有的地方公開(kāi)了意見(jiàn)的匯總情況，以及針對(duì)意見(jiàn)的反饋情況，但相關(guān)內(nèi)容僅出現(xiàn)在部分條例之中，尚未全面覆蓋。例如，天津市人大常委會(huì)公開(kāi)了《天津市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例（草案）》收到的130余條意見(jiàn)，以及針對(duì)意見(jiàn)的相關(guān)反饋情況，但是其他草案卻沒(méi)有公開(kāi)類(lèi)似的內(nèi)容，征求意見(jiàn)反饋公開(kāi)尚未形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（七）地方立法評(píng)估信息公開(kāi)需落地

立法評(píng)估制度，既是科學(xué)立法的有效舉措，也是科學(xué)立法的重要保證，對(duì)于加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量具有重要意義。31家人大常委會(huì)普遍制定了立法評(píng)估的相關(guān)制度，有的明確規(guī)定了立法后評(píng)估制度，例如《山西省地方立法條例》第五十六條規(guī)定：“省人民代表大會(huì)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以適時(shí)組織對(duì)有關(guān)法規(guī)或者法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估。評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！庇械膭t是規(guī)定了立法預(yù)評(píng)估制度，例如《河南省地方立法條例》第四十六條規(guī)定：“擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的地方性法規(guī)案，在法制委員會(huì)提出審議結(jié)果的報(bào)告前，常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)可以對(duì)地方性法規(guī)草案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺(tái)時(shí)機(jī)、法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估?！睙o(wú)論是立法預(yù)評(píng)估還是立法后評(píng)估，都是為了提高立法質(zhì)量、評(píng)價(jià)實(shí)施效果。盡管全國(guó)普遍建立了立法評(píng)估制度，但相關(guān)的評(píng)估實(shí)踐卻鮮見(jiàn)公開(kāi)。在被評(píng)估的31家人大常委會(huì)中，有13家未能找到2018年度的立法評(píng)估活動(dòng)，占比為41.94%。此外，31家人大常委會(huì)均未公開(kāi)立法評(píng)估報(bào)告。立法評(píng)估應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于實(shí)踐之中，而非停留在制度層面。

（八）人大執(zhí)法檢查信息公開(kāi)需加強(qiáng)

對(duì)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查是人大常委會(huì)的重要監(jiān)督內(nèi)容，在被評(píng)估的31家人大常委會(huì)中，均開(kāi)展了執(zhí)法檢查活動(dòng)。有的是配合全國(guó)人大開(kāi)展執(zhí)法檢查。例如，2018年，河北省人大常委會(huì)配合全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行執(zhí)法檢查。有的則是針對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查。例如，安徽省人大常委會(huì)2018年對(duì)《安徽省統(tǒng)計(jì)管理監(jiān)督條例》進(jìn)行了執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)工作中仍然存在著統(tǒng)計(jì)法治意識(shí)不強(qiáng)、基層統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、統(tǒng)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督不夠有力等問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的建議。有的制定了執(zhí)法檢查的規(guī)范流程。例如，湖北省人大常委會(huì)制定《湖北省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作規(guī)程》，規(guī)范執(zhí)法檢查工作，提高執(zhí)法檢查質(zhì)量。

需要指出的是，盡管被評(píng)估的人大常委會(huì)均開(kāi)展了執(zhí)法檢查活動(dòng)，但網(wǎng)上公開(kāi)的執(zhí)法檢查報(bào)告卻少之又少?！侗O(jiān)督法》第二十七條第二款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見(jiàn)，人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)其研究處理情況的報(bào)告，向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布。”公開(kāi)執(zhí)法檢查報(bào)告是法律規(guī)定，但評(píng)估發(fā)現(xiàn)，僅11家人大常委會(huì)在網(wǎng)上公開(kāi)了執(zhí)法檢查報(bào)告，占比35.48%。

（九）文件備案審查需進(jìn)一步公開(kāi)

根據(jù)法律規(guī)定，省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)省政府制定的行政規(guī)章、設(shè)區(qū)的市和自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，31家人大常委會(huì)均制定了備案審查的相關(guān)制度，但是僅有11家人大常委會(huì)啟動(dòng)了備案審查相關(guān)程序且公開(kāi)了備案審查報(bào)告，占比為35.48%?？梢?jiàn)，在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公布備案審查信息的人大常委會(huì)并不多，公開(kāi)工作還需繼續(xù)加強(qiáng)。

五、提升人大立法透明度的建議

首先，提升立法公開(kāi)意識(shí)。民主立法、科學(xué)立法不是掛在嘴邊的口號(hào)，立法機(jī)關(guān)也不能只做不說(shuō)，只有向社會(huì)全面展示立法工作的各方面細(xì)節(jié)，才有助于取得更廣大人民群眾的信任、認(rèn)可、參與和支持。因此，公開(kāi)是立法乃至人大工作的本質(zhì)要求。此外，公開(kāi)不僅是將相關(guān)內(nèi)容和信息展示出來(lái)，而是需要考慮受眾的感受。公開(kāi)內(nèi)容雜亂無(wú)章，相關(guān)信息放置錯(cuò)誤，查閱文件耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)都是影響公眾瀏覽人大常委會(huì)信息過(guò)程中可能產(chǎn)生的不良體驗(yàn)?？朔鲜霰锥司鸵蠊ぷ魅藛T從人民群眾的角度出發(fā)，從一般受眾出發(fā)，提高立法公開(kāi)意識(shí)和水平，不僅讓公眾獲取信息，而且提高信息獲取的便捷度。

其次，進(jìn)一步加強(qiáng)公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)。地方人大常委會(huì)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站是立法信息公開(kāi)的第一平臺(tái)，盡管人大常委會(huì)公報(bào)、地方報(bào)紙、地方媒體都是立法公開(kāi)的重要渠道，但上述方式受眾面有限，影響力一般，傳遞速度較慢，很難適應(yīng)新時(shí)代背景下的立法公開(kāi)工作。同時(shí)，鑒于微博微信信息碎片化嚴(yán)重，不利于信息的整理匯總，也難以承擔(dān)立法信息公開(kāi)的重任，故應(yīng)當(dāng)將門(mén)戶(hù)網(wǎng)站作為立法公開(kāi)的第一平臺(tái)。在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)積極參照政府、法院的有益經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)多年的努力，政府已經(jīng)將門(mén)戶(hù)網(wǎng)站作為政務(wù)服務(wù)的重要平臺(tái)，公眾不僅能夠在網(wǎng)站中獲取相關(guān)信息，而且還能夠辦理大量事項(xiàng);對(duì)于法院而言，門(mén)戶(hù)網(wǎng)站不僅僅是公眾了解法院地址的窗口，而且還是了解案件辦理進(jìn)度、知曉辦案流程、與法官進(jìn)行溝通交流的重要平臺(tái)。盡管人大常委會(huì)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是與政府、法院相比，差距仍然比較明顯。建議未來(lái)人大常委會(huì)以政府、法院為參照，加強(qiáng)公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)，提高立法公開(kāi)質(zhì)效。

再次，進(jìn)一步完善立法公開(kāi)制度。當(dāng)前關(guān)于立法公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《立法法》《監(jiān)督法》等法律之中，相關(guān)的公開(kāi)制度尚不完善，公開(kāi)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)有待細(xì)化，公開(kāi)不力的責(zé)任有待明確。這就要求集中出臺(tái)一系列立法公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善立法公開(kāi)相關(guān)制度，保障立法公開(kāi)有法可依、有規(guī)可循。

最后，建立立法公開(kāi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前關(guān)于立法公開(kāi)的理解全國(guó)尚不統(tǒng)一，對(duì)于立法公開(kāi)的研究仍需繼續(xù)，對(duì)于立法公開(kāi)的探討仍處于起步階段。哪些信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)，哪些信息可以不予公開(kāi)，哪些信息應(yīng)當(dāng)審查后公開(kāi)都值得進(jìn)一步研究細(xì)化。建議加強(qiáng)立法公開(kāi)方面的理論研究，強(qiáng)化相關(guān)問(wèn)題的探討，統(tǒng)一全國(guó)立法公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)對(duì)人大常委會(huì)立法公開(kāi)進(jìn)行績(jī)效考核，從而助力立法工作向縱深推進(jìn)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]評(píng)估僅涉及地方人大常委會(huì)在網(wǎng)站中公開(kāi)的情況，其他工作內(nèi)容均不涉及，所體現(xiàn)的成績(jī)及反映的問(wèn)題也僅是公開(kāi)方面的內(nèi)容，特此說(shuō)明。

[2]《立法法》第三十七條規(guī)定：“ 列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于三十日?！?/p>

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員）