關(guān)鍵詞 制度體系 黨內(nèi)法規(guī) 新時(shí)代

作者簡(jiǎn)介：馬淑艷，中共玉溪市委黨校黨史黨建教研室，講師，研究方向：黨的建設(shè)。

中圖分類號(hào)：D90 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.238

治國(guó)必先治黨，理政必先理己，是新時(shí)代賦予黨的重大歷史使命所決定的。面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央極度重視為黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安建立和健全堅(jiān)實(shí)的制度體制機(jī)制。特別是“黨的十八屆四中全會(huì)，歷史性的把‘形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為全面推進(jìn)依法治國(guó)五大戰(zhàn)略任務(wù)之一”，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進(jìn)入一個(gè)全新的階段。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的歷史邏輯

自中國(guó)共產(chǎn)黨成立，黨內(nèi)法規(guī)在革命和社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中就一直發(fā)揮著重要的作用。不同的歷史階段和社會(huì)條件對(duì)黨提出了新的任務(wù)，對(duì)黨組織及其組織行為和規(guī)范也都提出了相應(yīng)要求?；邳h的建設(shè)的需要，黨內(nèi)法規(guī)從探索、加強(qiáng)不斷走向完善，形成相對(duì)穩(wěn)定的體系，發(fā)揮出重要的制度效能。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的提出和探索

中國(guó)共產(chǎn)黨在民主革命時(shí)期，由于外部環(huán)境所限，各級(jí)黨組織分布較散，如何使其統(tǒng)一并發(fā)揮黨員的力量，是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。1921年，黨的綱領(lǐng)制定，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步摸索出依靠制定并頒布黨內(nèi)法規(guī)來(lái)統(tǒng)一各級(jí)黨組織和黨員，并指導(dǎo)全黨工作的機(jī)制。毛澤東同志在黨的六屆六中全會(huì)上指出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，……須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！边@明確了黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整和協(xié)調(diào)黨組織、黨員之間關(guān)系中的作用。隨著革命的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)在探索中也取得一定成效，當(dāng)然也存在一定的局限性。在形式上，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)主要集中于刊行、通告、傳達(dá)、議案、指示、條例、任務(wù)等，種類較多。此時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)，除“黨章”外，沒(méi)有固定的名稱和清晰的體系，形式上有一定的缺陷。規(guī)范性不強(qiáng)，體系化不明顯，且沒(méi)有規(guī)定效力等級(jí)。在數(shù)量上，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量較多，但注重單個(gè)法規(guī)的重復(fù)修訂，體系性不明顯。究其原因，中國(guó)共產(chǎn)黨在幼年時(shí)期外部環(huán)境嚴(yán)峻，黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范需要隨著黨所面臨的形勢(shì)不斷變化和修正。黨內(nèi)法規(guī)基于革命的現(xiàn)實(shí)要求，更注重靈活性和時(shí)效性。在內(nèi)容上，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)涉及黨的組織、黨的宣傳、黨員和黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的軍事等方面。行文上呈現(xiàn)出鮮明的歷史特點(diǎn)，如政治性、實(shí)效性較強(qiáng)，保密性要求嚴(yán)格，這也映射出黨成長(zhǎng)的歷程和環(huán)境。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展和加強(qiáng)

隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的成熟，特別是新中國(guó)成立，黨的建設(shè)出現(xiàn)一些新的特點(diǎn)。如何建設(shè)國(guó)家政權(quán)，如何執(zhí)政并處理好黨與國(guó)家、政府的關(guān)系，對(duì)黨的建設(shè)提出新的要求。因此，這一時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)更加重視規(guī)范黨與國(guó)家的關(guān)系。但是，在“文化大革命”的影響下，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展一度陷入停頓。特別是黨章指導(dǎo)思想出現(xiàn)前后矛盾，組織原則出現(xiàn)混亂，黨內(nèi)法規(guī)體系的基石不穩(wěn)，嚴(yán)重阻礙了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)。這一情況直到十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)才得以改變。隨著改革開(kāi)放的開(kāi)啟和深化，黨組織結(jié)構(gòu)與功能需要進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，相對(duì)應(yīng)的新出臺(tái)了大量黨內(nèi)法規(guī)。鄧小平同志在1978年中央工作會(huì)議上的講話中指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”這在很大程度上確立了黨內(nèi)法規(guī)的定位，使其逐步走向規(guī)范化和系統(tǒng)性。這一時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性逐步突顯。比如，黨章的指導(dǎo)思想和基本組織原則體現(xiàn)了統(tǒng)一。十二大黨章之后的五部黨章從形式到內(nèi)容都很好的保持了傳承。黨章的穩(wěn)定發(fā)展，為形成較為穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了基礎(chǔ)。1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱作出明確規(guī)定。2012年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定原則、起草、審批、清理等提出要求。這一過(guò)程，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)向前發(fā)展，黨的建設(shè)制度化、程序化得以推進(jìn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的健全和完善

十八大以來(lái)，隨著黨的建設(shè)越來(lái)越制度化、規(guī)范化，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了很大的成就。從法規(guī)的新修頒布、法規(guī)學(xué)習(xí)教育的常態(tài)化制度化、法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行、法規(guī)的落實(shí)監(jiān)督形成科學(xué)、閉環(huán)式的法規(guī)制度體系。其一，黨內(nèi)法規(guī)修訂的與時(shí)俱進(jìn)。新時(shí)代，面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度中出現(xiàn)的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致等問(wèn)題，以黨章為根本遵循，制定修訂了標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的多部黨內(nèi)法規(guī)，向著構(gòu)成“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)邁進(jìn)。其二，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育的常態(tài)化。遵守黨內(nèi)法規(guī)的前提是學(xué)懂、弄通其要求。通過(guò)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育和“不忘初心，牢記使命”主題教育，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)要求，以制度化的形式在全黨營(yíng)造重視、學(xué)習(xí)、遵守黨內(nèi)法規(guī)的濃厚氛圍，樹(shù)立黨規(guī)意識(shí)。其三，法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)是硬約束而不是橡皮筋。制度一經(jīng)形成，每一個(gè)黨員都必須遵守，禁止任何人運(yùn)用特權(quán)，凌駕于法規(guī)之上。堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，注意抓早抓小。充分運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)，堅(jiān)決防止“破窗效應(yīng)”。習(xí)近平總書(shū)記明確了黨內(nèi)法規(guī)的剛性約束，劃定了“依規(guī)治黨”的“底線”和“紅線”。其四，法規(guī)落實(shí)監(jiān)督。不追究責(zé)任再好的制度也會(huì)成為紙老虎、稻草人。法規(guī)的落實(shí)是效能實(shí)現(xiàn)的重要條件，領(lǐng)導(dǎo)班子成員履行“一崗雙責(zé)”，既要抓好業(yè)務(wù)，也要抓好黨建。黨的支部發(fā)揮管黨治黨的基礎(chǔ)性組織的作用，要建立健全對(duì)各項(xiàng)工作的考核督查制度，黨建工作和業(yè)務(wù)工作一起抓一起部署一起考核。圍繞“兩個(gè)責(zé)任”制定措施，傳導(dǎo)落實(shí)的動(dòng)力，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

二、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的實(shí)踐要求

全面從嚴(yán)治黨是理論形態(tài)和實(shí)踐課題相統(tǒng)一的整體，實(shí)踐是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，根據(jù)問(wèn)題導(dǎo)向黨內(nèi)法規(guī)必須作修改。滿足實(shí)踐迫切需要，解決突出問(wèn)題，制定管用實(shí)用的黨內(nèi)法規(guī)是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)修訂的重要特點(diǎn)。從注重一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的作用到突出系統(tǒng)性、配套性的黨內(nèi)法規(guī)效能，基于歷史的啟示，必須堅(jiān)持幾個(gè)重要的實(shí)踐要求。

（一）堅(jiān)持以黨章為根本遵循，明確黨內(nèi)法規(guī)體系的位階

長(zhǎng)期以來(lái)，由于黨內(nèi)主要法規(guī)缺失與法規(guī)重復(fù)并存，重復(fù)制定、交叉制定現(xiàn)象普遍，黨內(nèi)法規(guī)位階不明確，直接影響了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果。新時(shí)代，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，必須要以黨章為根本遵循，明確黨內(nèi)法規(guī)體系的位階。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的位階最高，是黨的根本大法，其規(guī)定的指導(dǎo)思想是其它黨內(nèi)法規(guī)必須遵守的。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù);判斷各級(jí)黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)，要以黨章為基本標(biāo)準(zhǔn);解決黨內(nèi)矛盾，要以黨章為根本規(guī)則?！边@一論述明確了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)容和內(nèi)在邏輯關(guān)系上的科學(xué)化，具體執(zhí)行上的強(qiáng)制性。黨內(nèi)法規(guī)體系是一個(gè)內(nèi)容豐富、形式廣泛的龐大體系，不同的法規(guī)自然有不同的效力。新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)要緊緊圍繞堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、緊緊圍繞以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)的這一要求，除了規(guī)定黨章的尊崇地位，準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則也應(yīng)該有更為明確的位階。黨內(nèi)法規(guī)體系作為一個(gè)系統(tǒng)運(yùn)用，必須有“中轉(zhuǎn)軸心”。黨章為根本尊崇，黨內(nèi)其他法規(guī)位階明確，內(nèi)在關(guān)系的科學(xué)才能使黨內(nèi)法規(guī)體系更為穩(wěn)定和具有可操作性。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)的門(mén)類，重視程序性法規(guī)

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其理論、路線、方針、政策既要解決黨的內(nèi)部問(wèn)題又要指導(dǎo)國(guó)家建設(shè)。所以，在新形勢(shì)下，我們要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)。其一，要使黨的各項(xiàng)工作，包括組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、紀(jì)檢、政法等都有法可依。從規(guī)范黨組織活動(dòng)和黨員行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括干部選撥任用、各級(jí)黨委的工作制度、領(lǐng)導(dǎo)親屬管理制度、思想道德建設(shè)制度、密切聯(lián)系群眾方面制度等都重點(diǎn)加強(qiáng)，出臺(tái)一批標(biāo)志性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)制度，補(bǔ)齊制度短板。其二，特別要更重視程序性法規(guī)。在國(guó)家法律建設(shè)過(guò)程中，有一個(gè)達(dá)成共識(shí)的基本規(guī)律：做不到程序正義的法律施行起來(lái)總會(huì)遇到這樣那樣的問(wèn)題，最終難以實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中，這也是我們同樣會(huì)遇到的困境。十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法的銜接有了很大的加強(qiáng)，更加重視黨內(nèi)程序性法規(guī)的完善，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，是確保黨在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐中始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的重要保障。

（三）深入推進(jìn)科學(xué)立規(guī)、積極“釋”“評(píng)”規(guī)

中國(guó)共產(chǎn)黨將反復(fù)證明正確的做法、經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐提升凝練為長(zhǎng)期堅(jiān)持而穩(wěn)定的規(guī)則和原則，并使之構(gòu)成黨的制度。為使制度更為規(guī)范，有長(zhǎng)遠(yuǎn)的效力和執(zhí)行力，需要將其轉(zhuǎn)化為法規(guī)。重要的制度一定要轉(zhuǎn)化為法規(guī)，才可以有剛性保障。正因任何法規(guī)都是某個(gè)制度的體現(xiàn)，所有，必須深入推進(jìn)科學(xué)立規(guī)。立規(guī)本身是一門(mén)科學(xué)，科學(xué)立規(guī)要求立規(guī)反映客觀規(guī)律，具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，并能對(duì)未來(lái)的發(fā)展作出一定前瞻性的預(yù)見(jiàn)。為此，立規(guī)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注重民主性，完善立規(guī)項(xiàng)目征集和論證制度;暫行過(guò)程中，要注意收集反饋與實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步研究完善，用時(shí)間檢驗(yàn)其可行性;施行過(guò)程中要按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》要求，加大解釋力度，明確條文含義，克服法規(guī)過(guò)于原則和抽象的弊病，推動(dòng)法規(guī)制度精準(zhǔn)實(shí)施，強(qiáng)化法規(guī)的可適用性和可操作性。法規(guī)實(shí)施后，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的效果決定了黨內(nèi)法規(guī)的“實(shí)效性”，建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果評(píng)估制度，進(jìn)一步促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的“立法”質(zhì)量。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的啟示

基于政黨建設(shè)的實(shí)踐，只有政黨內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)范了、它才能穩(wěn)定發(fā)展并處理好外部關(guān)系，為其長(zhǎng)期執(zhí)政提供動(dòng)力。而政黨的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行需要黨內(nèi)法規(guī)體系的保障，實(shí)現(xiàn)政黨的政治目標(biāo)和發(fā)揮其政治功能是黨內(nèi)法規(guī)的目的所在。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷探索、加強(qiáng)、完善等時(shí)期，形成了相對(duì)完備的體系。從內(nèi)容建設(shè)入手，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，不僅要完善制度，還需要有相關(guān)的配套措施作為支撐，以達(dá)到令行禁止的效果。從效能發(fā)揮著眼，構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系最終目標(biāo)是系統(tǒng)性改造。一方面，必須處理好黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的兼容性。各個(gè)方面的黨內(nèi)法規(guī)在相互間是有聯(lián)系的，不能孤立存在，應(yīng)該注重其協(xié)調(diào)統(tǒng)一，契合配套。另一方面，重視與外部國(guó)家憲法法律體系的銜接。要實(shí)現(xiàn)紀(jì)嚴(yán)于法，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的先進(jìn)性，必須形成與國(guó)家憲法法律體系兼容的邏輯體系?？偟膩?lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障，對(duì)其體系性的建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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