侯俊霞

[提要] “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實施對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和數(shù)量提出了更高的要求。當(dāng)前我國地方政府財政不足，加上農(nóng)村對基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增長，政府與社會資本合作模式（簡稱：PPP模式）在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用受到各級政府的重視。本文以山東省濟寧市為例，對PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義進行分析，結(jié)合我國PPP模式應(yīng)用中的若干問題，探討完善PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)路徑，以期完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式;鄉(xiāng)村發(fā)展

中圖分類號：F294.1 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年11月14日

隨著我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增長，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給模式已經(jīng)滯后于農(nóng)村發(fā)展的需要。PPP模式也稱政府與社會資本合作模式，是指公共部門為了充分利用社會資源提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，與非公共部門之間展開的伙伴式合作模式。該模式在提高公共服務(wù)供給效率、減輕財政壓力等方面發(fā)揮著重要作用，已經(jīng)成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項新選擇。

一、PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義及優(yōu)勢——以濟寧市嘉祥縣PPP項目為例

濟寧市嘉祥縣農(nóng)村公路路網(wǎng)提升及S319臨鄄線嘉祥段改建工程是山東省農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的初次嘗試。該項目自2016年發(fā)起，由永昌路橋集團有限公司作為社會資本方，承擔(dān)該項目的融資、建設(shè)、運營等任務(wù)，預(yù)計建設(shè)期2年，運營維護期13年?？h政府需要分期付費，運營期結(jié)束后，該公司將按照協(xié)議規(guī)定把項目全部資產(chǎn)及權(quán)益移交給縣政府。

（一）開拓融資渠道，減輕財政負擔(dān)。長期以來，濟寧市嘉祥縣一直采用由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給模式來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。可是，近年來政府財政吃緊，出現(xiàn)嚴重赤字，導(dǎo)致該縣發(fā)展一度陷入停滯。為了突破瓶頸，該縣綜合分析由市場進行公共產(chǎn)品供給的可行性，決定應(yīng)用PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大拓展了融資渠道，也解決了政府財政上的困難，為該縣的交通建設(shè)保障了充足的資金來源。另外，在PPP項目實施之前，政府需要將項目實施過程中的各項資金補貼、義務(wù)責(zé)權(quán)、政策扶植等內(nèi)容向社會公開，并納入預(yù)算管理，使政府財務(wù)支出和有關(guān)債務(wù)更加公開透明、各級政府對其要承擔(dān)的債務(wù)更加明確，有利于規(guī)范政府的舉債行為，從而有效遏制地方政府債務(wù)增長速度過快的問題，進一步減輕財政壓力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，提高服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)前，轉(zhuǎn)變政府職能是政府的一大任務(wù)。濟寧市嘉祥縣的實踐證明，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式是一種較為有效的公共治理方式，它讓政府角色和政府職能發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變，政府從基礎(chǔ)設(shè)施的直接投資者、運營者變?yōu)橘Y源供給的合作方和監(jiān)管者，政府職能實現(xiàn)了由微觀管制到宏觀引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)模式相比，政府不再需要處理過多繁雜的事務(wù)，可以揚長避短，集中力量于其擅長的領(lǐng)域，提高社會服務(wù)質(zhì)量;另一方面，社會資本方與政府達成伙伴關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補、互惠互利。社會資本方在項目設(shè)計、建設(shè)、運營上的優(yōu)勢能夠充分發(fā)揮出來，從而提升基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，更好地滿足人民對于公共服務(wù)及產(chǎn)品的需求。

（三）提高項目投資效率，合理分配風(fēng)險。該項目遵循了“誰專業(yè)，誰負責(zé)”的原則。在該項目中，由永昌路橋集團有限公司作為社會資本方主管項目的融資、建設(shè)、運營等工作，可以充分發(fā)揮社會資本方的優(yōu)勢，提高項目投資效率。通過PPP模式，社會資本方為該縣的交通運輸行業(yè)帶來精湛的建設(shè)技術(shù)、先進的管理經(jīng)驗，優(yōu)化了該縣交通運輸格局并降低運營成本。投資金額的保障和科學(xué)的路線設(shè)計也大大降低了項目建設(shè)和運作過程中的風(fēng)險，彰顯了社會資本的巨大優(yōu)勢。而政府能夠更好地發(fā)揮政策制定與落實、監(jiān)管等方面的優(yōu)勢，提高項目建設(shè)效率。同時，在項目運作中，政府與社會資本方展開全過程的協(xié)商決策，有利于選擇最佳實施方案，實現(xiàn)風(fēng)險的科學(xué)識別與分配。

（四）社會資本方拓寬投資領(lǐng)域，獲得多樣化收益。作為一個民營企業(yè)，永昌路橋集團有限公司參與嘉祥縣基礎(chǔ)設(shè)施的供給可以實現(xiàn)多樣化收益。首先，通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與投資，該公司能有效盤活自有資金，拓寬投資范圍，進一步撬起銀行貸款，促進公司發(fā)展。并且，該項目由縣政府發(fā)起，政府部門可信度高，有國家財政為后盾，可以較好地保證該公司獲得良好的經(jīng)濟效益。其次，參加公共服務(wù)供給具備一定的公益性，可以提升公司的知名度及社會對于公司的認可度，從而樹立公司的良好形象并取得一定社會效益。在PPP項目運作過程中，該公司能夠通過多種途徑與政府部門交流、增進了解，從而積累經(jīng)驗，便于從事政府投資的其他工程，進一步提升社會影響力，形成良性循環(huán)，利于公司的長遠發(fā)展。

二、PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

（一）政府缺乏經(jīng)驗，角色定位不明。我國地方政府長期采用傳統(tǒng)的外包方式進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給，PPP模式尚處于探索期，運作機制不成熟，政府缺乏相關(guān)經(jīng)驗。許多政府工作人員缺乏對PPP模式的了解與認可，加之受到傳統(tǒng)模式的束縛，地方政府不敢輕易引入新的主體共同承擔(dān)公共服務(wù)的供給，制約了PPP模式在我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域的大范圍推廣。另外，在PPP模式整個運作過程中，政府扮演著社會資本方的扶持者、合作者、監(jiān)管者等多重角色。不同角色對地方政府提出了不同的要求，給政府帶來極大挑戰(zhàn)，一旦處理不好，極易造成政企界限不清、權(quán)責(zé)混亂的問題。由于對自身的角色定位不明，在PPP項目的實際操作中，地方政府越位、缺位現(xiàn)象突出。權(quán)責(zé)模糊、角色不明的政府形象，使社會資本方對于PPP項目望而卻步。

（二）相關(guān)法規(guī)不健全，監(jiān)督制約機制不足。PPP模式在我國發(fā)展時間短，相關(guān)實踐經(jīng)驗積累和研究指導(dǎo)不足，加上PPP模式涉及主體廣、法律關(guān)系繁雜，因此我國尚未制定出一整套完善的法規(guī)體系來規(guī)范PPP模式的運作。相關(guān)法律的缺失突出表現(xiàn)在目前我國主要依靠中央下發(fā)的文件或指定的政策來規(guī)范PPP項目的運作，缺乏專門的法律指導(dǎo)PPP項目的運作流程。由于法律沒有對政府扶持力度、私人部門準(zhǔn)入門檻、項目收益分配與風(fēng)險管理等項目運作中的具體問題作出明確規(guī)定，導(dǎo)致PPP模式在運用中出現(xiàn)操作困難、隨意性大等弊端。PPP模式相關(guān)法律的不完善，使得PPP項目運作的監(jiān)督制約機制不足，進而嚴重降低了PPP項目實施過程中的透明度。公民和社會媒體難以了解PPP項目運作的合法流程與實際流程的差距，知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到保障，使得公民對運用PPP模式進行公共服務(wù)供給這一方式產(chǎn)生排斥心理。

（三）市場收益不穩(wěn)定，風(fēng)險分配機制不完善。應(yīng)用PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金回收期往往較長且流動性差，存在財務(wù)、政策、環(huán)境等影響項目收益的諸多不確定性因素。同時，作為一條鏈狀結(jié)構(gòu)，PPP項目運作中的政策、資金、建設(shè)、經(jīng)營等各個環(huán)節(jié)緊密相扣，無論哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，都會面臨鏈條斷裂的風(fēng)險。眾多因素制約著PPP項目市場收益的穩(wěn)定性。此種情況下，市場收益的基本保障和合理風(fēng)險分配機制是PPP項目具備吸引力的重要條件。然而，我國地方政府沒有制定完善的最低收益保障機制，使得收益誤判的情況下，私人部門的盈利目的無法得到有效的保障。在一些PPP項目的運作中，甚至出現(xiàn)過項目運營虧損過于嚴重，項目破產(chǎn)的情況。此外，我國政府尚未制定成熟的風(fēng)險分配機制，某些風(fēng)險承擔(dān)方權(quán)責(zé)模糊，尤其是針對損失額度大、不確定性強的突發(fā)危機，在風(fēng)險分配時，常常引發(fā)矛盾，使得項目無法順利實施。

（四）市場準(zhǔn)入門檻高，“合作伙伴”范圍狹窄。與別國相比，我國現(xiàn)行的PPP模式比較特殊，即社會資本方多為國有企業(yè)。這主要是因為，作為一種具備相當(dāng)程度公益性的融資投資模式，PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然只能是“盈利”而不會是“暴利”的。因此，政府在選擇合作伙伴時，不僅要求社會資本方具有雄厚的物質(zhì)實力、先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗等硬實力，更要考慮到其是否具備良好的誠信意識以及強烈的社會責(zé)任感等軟實力。鑒于此，政府為了降低合作風(fēng)險，往往給予國有企業(yè)較多優(yōu)惠政策，而對私人企業(yè)設(shè)立大量審批、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高私人資本的準(zhǔn)入條件。這些做法大大降低了私人資本的參與度和PPP模式的創(chuàng)新活力，更使得政府在運用PPP模式進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，可選擇的合作對象十分有限，無法利用競爭機制選擇高質(zhì)量的合作伙伴，難以充分激發(fā)社會資源的潛力與活力。

三、完善PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府觀念，找準(zhǔn)政府角色。地方政府對于PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)認知是實施該模式的關(guān)鍵。地方政府要轉(zhuǎn)變思想，克服對傳統(tǒng)供給模式的依賴，積極創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式。尤其要加強相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，明確傳統(tǒng)模式的不足及PPP模式的優(yōu)越性，在權(quán)衡PPP模式風(fēng)險與收益的前提下，邁出運用PPP模式的第一步。另外，政府還應(yīng)找準(zhǔn)角色定位，在明確其多重角色定位的前提下，著重處理好與社會資本方的“伙伴”關(guān)系。也就是說，政府應(yīng)認識到，雖然在項目實際運作中，政府與社會資本方有著規(guī)制與被規(guī)制的關(guān)系，但這不意味著，PPP項目運營中，政府地位高于社會資本方，總體而言，兩者地位平等。正確處理二者間的關(guān)系，關(guān)鍵在于健全明確的權(quán)力和責(zé)任體系，以權(quán)力和責(zé)任為依托找準(zhǔn)政府的角色定位。在找準(zhǔn)政府角色的前提下，政府應(yīng)進一步規(guī)范自身行為、正確履行職能，必要時，政府還應(yīng)為社會資本方提供良好的服務(wù)，以促進項目順利進行。

（二）完善相關(guān)政策法規(guī)，形成合理的監(jiān)管體系。為確保PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的成功運用，必須有完善的政策法規(guī)做支撐。首先，把國外先進經(jīng)驗與我國相關(guān)實踐結(jié)合起來，制定出一整套專門化、專業(yè)化、國際化的法律體系，規(guī)范PPP模式參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程序和步驟，確保其有法可依、有章可循。其次，PPP項目各參與主體應(yīng)樹立契約精神和法治觀念。一旦相關(guān)PPP項目在實施過程中出現(xiàn)了糾紛或偏差，政府應(yīng)該首先考慮采用法律手段解決問題，而不是直接進行行政干預(yù)。社會資本方應(yīng)嚴格遵守法律規(guī)定，誠信合作，把法律作為行為的底線和權(quán)益的保障。此外，建立有針對性的法律監(jiān)督體系，嚴格規(guī)范并監(jiān)督政府與社會資本方合作的全過程，嚴厲打擊“政績工程”。制定相關(guān)政策法規(guī)時，應(yīng)明確政府與社會資本方的責(zé)任權(quán)限和關(guān)系，對政府的不正當(dāng)越界行為和社會資本方的投機取巧行為進行嚴懲，營造公平有序透明的PPP項目合作環(huán)境。

（三）建立收益分配、風(fēng)險承擔(dān)的彈性操作機制。PPP項目的收益與風(fēng)險面臨的不確定性因素多、評估難度大，這就需要建立合理的彈性協(xié)商機制——項目參與各方樹立“伙伴意識”，給項目實施中可能出現(xiàn)的諸多收益與風(fēng)險預(yù)留出恰當(dāng)?shù)膮f(xié)商空間，保持項目“共享共擔(dān)”的彈性與可操作性。在收益分配上，一方面項目實際收益可能會被低估，即在運作中，社會資本方獲得的收益遠遠大于評估值，這種情況下，各方應(yīng)就超額收益的分配進行協(xié)商，例如：降低支付額度或減短特許年限;另一方面項目實際收益可能遠低于評估值，甚至在某些不可控因素的影響下陷入虧損、難以繼續(xù)進行。這時，同樣要通過協(xié)商解決收益分配問題——在操作過程中，可以通過國家補貼或延長特許經(jīng)營年限進行調(diào)整。在風(fēng)險承擔(dān)上，PPP項目中的風(fēng)險共擔(dān)，是讓最具控制力的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，即遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則。社會資本方擁有先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建設(shè)和經(jīng)營風(fēng)險;政府作為制定規(guī)則的一方，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政策與法律方面的相關(guān)風(fēng)險，而對于難以把握的市場、自然環(huán)境風(fēng)險，必須由雙方共同承擔(dān)，必要時引入商業(yè)保險以轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險。

（四）放松市場準(zhǔn)入管制，尋找高質(zhì)量合作伙伴。隨著PPP模式在我國公共服務(wù)供給領(lǐng)域的逐漸成熟，多元主體加入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為趨勢。為了讓符合條件的各類社會主體主動參與到PPP項目中來，公共部門應(yīng)當(dāng)合理放松市場準(zhǔn)入管制，適當(dāng)調(diào)整審批標(biāo)準(zhǔn)，給予私人部門更多機會。在政策和待遇上，盡量做到國有企業(yè)和私人企業(yè)相同優(yōu)待、公平競爭。此外，需要注意的是，PPP模式實施過程中涉及法律法規(guī)、管理技術(shù)、風(fēng)險評估等多個方面的經(jīng)驗，因而參與主體是多元的。其中一個不容忽視的參與主體就是提供法律咨詢、技術(shù)顧問、風(fēng)險預(yù)估等專業(yè)化服務(wù)的中介機構(gòu)。無論是PPP項目主要投資方的選擇，還是專業(yè)化中介服務(wù)機構(gòu)的挑選，都對PPP項目的運作起著重要作用。這就要求政府要著力尋求各個領(lǐng)域的高質(zhì)量合作伙伴，加強協(xié)調(diào)與配合，使得各個機構(gòu)充分發(fā)揮優(yōu)勢，各盡其力，爭取實現(xiàn)強強聯(lián)手下的合作共贏。（指導(dǎo)老師：張西勇）

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