侯軍岐 黃珊珊

摘 要：近年來，一些國家采取不斷擴(kuò)大轉(zhuǎn)基因作物品種和種植面積的方式來解決糧食危機(jī)。目前，全球有70多個(gè)國家和地區(qū)種植、進(jìn)口轉(zhuǎn)基因作物，依照種植面積大小，大豆、玉米、棉花、油菜等轉(zhuǎn)基因作物位居全球種植前列。中國批準(zhǔn)進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因作物主要是玉米、油菜等5種作物，且均作為加工使用，不用做糧食。發(fā)展中國家種植面積現(xiàn)已超過發(fā)達(dá)國家，復(fù)合性狀轉(zhuǎn)基因作物呈現(xiàn)增加趨勢，而且轉(zhuǎn)基因作物更加多樣化是全球轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展趨勢。在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化過程中主要存在技術(shù)、轉(zhuǎn)讓和市場等7種風(fēng)險(xiǎn)，美國、巴西、印度等國家對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理各有特色。構(gòu)建規(guī)范的轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域法律體系，促進(jìn)部門溝通協(xié)作，建立全過程追溯管理體系，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分類管理和鼓勵公眾參與風(fēng)險(xiǎn)管理，是中國應(yīng)對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)的可行之策。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因技術(shù);轉(zhuǎn)基因作物;產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)管理

引 言

應(yīng)用轉(zhuǎn)基因技術(shù)可以修飾、改造基因，從而改變生物體特征[1]1。20世紀(jì)80年代，人們開始研究轉(zhuǎn)基因作物改良，轉(zhuǎn)基因煙草問世。通過轉(zhuǎn)入基因改善農(nóng)作物性狀和功能的研究經(jīng)過了三個(gè)階段，即從改良作物單一性狀階段，到融合多種單一性狀的復(fù)合性狀階段，再到調(diào)整作物營養(yǎng)成分以適應(yīng)消費(fèi)者需求階段[2]。1994年，全球首個(gè)轉(zhuǎn)基因作物在美國開始投入生產(chǎn)。1996年，美國等發(fā)達(dá)國家開始大規(guī)模種植轉(zhuǎn)基因作物[3]。2018年ISAAA報(bào)告顯示，種植和進(jìn)口涉及轉(zhuǎn)基因作物的國家和地區(qū)有70個(gè)[4]。中國在轉(zhuǎn)基因技術(shù)方面起步較早，于20世紀(jì)80年代涉足該領(lǐng)域[5]。2008年國家開啟重大專項(xiàng)，“十二五”時(shí)期推出137個(gè)研發(fā)基因成果，轉(zhuǎn)基因品種專利數(shù)量居于世界第二[1]2。轉(zhuǎn)基因話題已連續(xù)7次在中央1號文件中出現(xiàn)，轉(zhuǎn)基因品種培育研發(fā)路徑在《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》被明確指出。目前，國內(nèi)抗蟲棉和抗病番木瓜已獲批種植，此外還進(jìn)口了轉(zhuǎn)基因大豆、玉米等5種產(chǎn)品[5]。

在轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展過程中一直伴隨著社會各界的爭論，因此有必要向社會講清轉(zhuǎn)基因作物優(yōu)劣勢，明確其產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理策略。譚濤基于糧食短缺、科學(xué)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化管理等總結(jié)了中國實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的方式和做法[6]。沈平等在闡述主要國家轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化最新情況后，基于中國糧食問題提出了轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展的建議[7]。徐若梅等在介紹主要國家轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化狀況基礎(chǔ)上，認(rèn)為中國應(yīng)著重保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，推動轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程[2]。張正巖等運(yùn)用德爾菲法識別出轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的7類風(fēng)險(xiǎn)，并從全產(chǎn)業(yè)鏈角度建立相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系[1]30。前人的討論為進(jìn)一步研究奠定了基礎(chǔ)。

隨著全球人口的增加和人們生活質(zhì)量的提高，人們對糧食的直接需求和間接需要也不斷增加，耕地面積不斷減少的背景使人類面臨的糧食安全問題愈演愈烈。解決人類糧食問題的根本在于品種本身，而轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用于作物品種改良，對于全球解決糧食問題具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文在已有研究基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)鏈角度提前識別轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)，由解決風(fēng)險(xiǎn)的“因應(yīng)式”管理轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)先應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的“預(yù)應(yīng)式”管理，為決策者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和管理提供理論指導(dǎo)。

一、全球轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢

（一）轉(zhuǎn)基因作物基本優(yōu)勢和問題

1.轉(zhuǎn)基因作物基本優(yōu)勢。轉(zhuǎn)基因作物可表現(xiàn)出抗旱、抗蟲、抗除草劑等優(yōu)良性狀，在降低農(nóng)業(yè)成本、緩解糧食短缺問題等方面具有明顯優(yōu)勢[8]。具體包括：（1）抵抗生物逆境。殺蟲劑在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作中被普遍使用，但長期使用該類化學(xué)農(nóng)藥會對土壤和環(huán)境產(chǎn)生不利影響。通過轉(zhuǎn)基因技術(shù)種植具有抗蟲特性的轉(zhuǎn)Bt（Bacillus thuringiensis）基因作物，可大量減少化學(xué)農(nóng)藥使用量。研究者還從多種生物中檢測出抗生物素蛋白，可提高作物防御能力，抗擊蚜蟲、夜蛾等害蟲[9]。（2）抵抗非生物逆境。研究發(fā)現(xiàn)，攜帶脅迫誘導(dǎo)基因的轉(zhuǎn)基因作物對干旱、寒冷和鹽分脅迫表現(xiàn)出較強(qiáng)的耐受性[10]。當(dāng)遭到干旱脅迫時(shí)，表達(dá)轉(zhuǎn)錄因子OsWRKY11的轉(zhuǎn)基因水稻幼苗比普通水稻的生育期更長，失水量更少[11]。轉(zhuǎn)錄因子DREB1和DREB2在缺少ABA的抗旱信號傳導(dǎo)下，可通過觸發(fā)應(yīng)激反應(yīng)基因使植物具備抗旱特性[12]。（3）改善營養(yǎng)品質(zhì)。應(yīng)用轉(zhuǎn)基因技術(shù)可改善作物營養(yǎng)品質(zhì)，如添加新的營養(yǎng)物質(zhì)、提高已有營養(yǎng)成分含量、減少或消除抗?fàn)I養(yǎng)物質(zhì)或毒素等。如鑒于水稻缺乏維生素a的前體物質(zhì)β-胡蘿卜素，目前已研發(fā)出一種含有β-胡蘿卜素的胚乳，可長成具有營養(yǎng)價(jià)值的“黃金水稻”[13]。

世界衛(wèi)生組織報(bào)告中提到，轉(zhuǎn)基因作物可以作為普通作物的補(bǔ)充，其明顯改善了作物的品質(zhì)，提高了產(chǎn)量，對解決全球糧食問題有積極的作用[14]。

2.轉(zhuǎn)基因作物存在的問題。轉(zhuǎn)基因作物既有優(yōu)點(diǎn)也有不足之處，主要包括：（1）產(chǎn)生有毒物質(zhì)。轉(zhuǎn)基因作物是通過改造原有基因來改變其性狀的，因此作物在這個(gè)改造過程中有可能會生成不利于人類健康和自然環(huán)境平衡的有毒物質(zhì)。一些轉(zhuǎn)基因作物中所含物質(zhì)元素可能危害人體健康，甚至導(dǎo)致癌癥等疾病。（2）破壞作物自身營養(yǎng)成分。在測驗(yàn)轉(zhuǎn)基因作物時(shí)，通常會引入外來基因，但該基因可能會與作物原有的基因發(fā)生作用，破壞作物本身營養(yǎng)成分，使轉(zhuǎn)基因作物優(yōu)良性狀無法發(fā)揮。（3）增加基因污染風(fēng)險(xiǎn)。普通植物變異需要經(jīng)歷很長的時(shí)間，一般情況的雜交無法改變植物的天然特性，而將轉(zhuǎn)基因作物與普通植物放置在同一個(gè)環(huán)境中時(shí)，轉(zhuǎn)基因作物有可能與普通植物發(fā)生作用，使普通植物的基因受到污染，甚至?xí)ι鷳B(tài)環(huán)境造成破壞。（4）攻擊非目標(biāo)生物。轉(zhuǎn)基因作物可能會對環(huán)境中的非目標(biāo)生物展開攻擊，例如某轉(zhuǎn)基因作物含有抗蟲性狀，它除了會攻擊目標(biāo)害蟲外，還可能會對其他動植物展開攻擊。

（二）全球轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀

1.全球轉(zhuǎn)基因作物種植總體情況。2018年全球種植轉(zhuǎn)基因作物的面積為1.917億公頃;種植面積超過5萬公頃的國家有26個(gè)，發(fā)展中國家居多，共有21個(gè)，發(fā)達(dá)國家有5個(gè)，可見轉(zhuǎn)基因作物的種植日益受到發(fā)展中國家重視且在未來一段時(shí)間內(nèi)將呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢（見表1）。轉(zhuǎn)基因作物種植自1996年開始發(fā)展到2018年，累計(jì)種植面積為25億公頃[15]。

2.全球主要轉(zhuǎn)基因作物具體種植和應(yīng)用情況。依照2018年各類轉(zhuǎn)基因作物種植面積大小，排在前4位的是：大豆、玉米、棉花、油菜。其中，種植面積在5 000萬公頃以上的轉(zhuǎn)基因作物有大豆和玉米，特別是大豆的種植面積在2018年達(dá)到了9 590萬公頃，成為全球各國最廣泛種植的作物品種。從上述4種主要轉(zhuǎn)基因作物在糧食、飼料、加工原料等領(lǐng)域的應(yīng)用情況來看，2018年轉(zhuǎn)基因大豆的商業(yè)化應(yīng)用率最高，達(dá)到了78%，棉花應(yīng)用率為76%，玉米和油菜應(yīng)用率分別為30%和29%[15]（見表2），說明這些轉(zhuǎn)基因作物越來越受到農(nóng)民認(rèn)可。

3.全球轉(zhuǎn)基因作物主要種植國家的種植面積。從各國在2018年種植轉(zhuǎn)基因作物面積來看，美國、巴西、阿根廷、加拿大和印度5個(gè)國家種植面積居于世界前列，共種植轉(zhuǎn)基因作物1.745億公頃，占全球總種植面積的91%。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，一些北美洲和南美洲國家過去幾年致力于擴(kuò)大轉(zhuǎn)基因作物種植面積，推進(jìn)其市場化。2018年種植轉(zhuǎn)基因作物面積超過5 000萬公頃的國家是美國和巴西，阿根廷、加拿大和印度3個(gè)國家種植面積緊隨其后，但與美國和巴西相比差距仍然較大[15]。

（三）中國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國的抗蟲棉和抗病毒番木瓜已獲批規(guī)?；N植。截至2019年年底，中國有兩種安全證書通過農(nóng)業(yè)部審批。一種是生產(chǎn)應(yīng)用安全證書，獲批的作物包括抗蟲水稻、高植酸酶玉米、抗病甜椒等7種作物。另一種是進(jìn)口安全證書，獲批的作物有進(jìn)口玉米、油菜等5種作物，該類作物均為加工使用，不用作糧食使用[16]。

政府監(jiān)管、技術(shù)環(huán)境及水平、糧食供求等因素關(guān)系到轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化。政府監(jiān)管方面，中國已出臺了轉(zhuǎn)基因有關(guān)法律規(guī)定，并由專門管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，具有安全管理經(jīng)驗(yàn);科技環(huán)境及水平方面，中國科研機(jī)構(gòu)自主研制了多種具有產(chǎn)業(yè)化價(jià)值的轉(zhuǎn)基因作物;糧食供求方面，中國的玉米和大豆存在需求缺口，需要通過進(jìn)口來補(bǔ)充國內(nèi)需求[7]。

盡管中國積極推動轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化，但社會爭論和政策實(shí)際操作困難等問題始終存在。比如媒體輿論誤導(dǎo)和信息披漏缺失使公眾對轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域理解不足;科研機(jī)構(gòu)和人員科普宣傳不夠;管理者受輿論和公眾情緒影響，在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化決策和具體行動上更為謹(jǐn)慎[7]125。

（四）全球轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢

1.發(fā)展中國家轉(zhuǎn)基因作物種植面積超過發(fā)達(dá)國家。2018年，在種植轉(zhuǎn)基因作物總面積較多的國家中，發(fā)展中國家數(shù)量超過2/3。從年份的發(fā)展變化角度來看，1996-2018年，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)基因作物種植面積基本保持逐年增加的態(tài)勢，發(fā)展中國家變化幅度稍大。1996-2011年，發(fā)展中國家種植面積逐年增長且一直小于發(fā)達(dá)國家，但差距在逐年縮小，到2011年種植面積趕上發(fā)達(dá)國家，2012年種植面積超過發(fā)達(dá)國家并保持平穩(wěn)增長態(tài)勢[2]，具體變化情況見圖1。

2.復(fù)合性狀轉(zhuǎn)基因作物呈現(xiàn)增加趨勢。首先，復(fù)合性狀轉(zhuǎn)基因作物成本低，農(nóng)戶普遍選擇種植，使該類作物的種植面積增加。2018年復(fù)合性狀轉(zhuǎn)基因作物種植面積占總種植面積的42%。其次，一些國家加強(qiáng)了復(fù)合性狀轉(zhuǎn)基因作物的研制，以滿足國民需求[15]。

3.轉(zhuǎn)基因作物更加多樣化。隨著科技的進(jìn)步，近幾年的轉(zhuǎn)基因作物呈現(xiàn)出更加多樣的特性。如美國的抗疫病馬鈴薯，澳大利亞種植的高油酸紅花，巴西的抗蟲甘蔗和具有抗蟲抗除草劑性狀的轉(zhuǎn)基因玉米[15]。

二、轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素

（一）轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)類別

在前期預(yù)測可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)對于風(fēng)險(xiǎn)管理至關(guān)重要。本文參考了張正巖的按照技術(shù)商業(yè)化發(fā)展過程劃分轉(zhuǎn)基因玉米技術(shù)商業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)[1]27，從產(chǎn)業(yè)鏈角度出發(fā)識別出以下7類風(fēng)險(xiǎn)。

1.科學(xué)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。其包括技術(shù)先進(jìn)性風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)成熟度風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)適用性風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)替代性風(fēng)險(xiǎn)、配套技術(shù)可獲得性風(fēng)險(xiǎn)、知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)[1]30。技術(shù)先進(jìn)性風(fēng)險(xiǎn)需與國際相同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較后評判;技術(shù)成熟度風(fēng)險(xiǎn)存在于技術(shù)研發(fā)階段，受技術(shù)依托原理科學(xué)性的影響;技術(shù)適用性風(fēng)險(xiǎn)指不同轉(zhuǎn)基因作物適用的環(huán)境不同;技術(shù)替代性風(fēng)險(xiǎn)是一種技術(shù)可能被成本更低、應(yīng)用性更強(qiáng)的育種技術(shù)所替代的風(fēng)險(xiǎn);配套技術(shù)可獲得性風(fēng)險(xiǎn)指轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)缺少常規(guī)育種技術(shù)等配套技術(shù)支持的風(fēng)險(xiǎn);知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)是指在研究轉(zhuǎn)基因技術(shù)期間可能存在的知識產(chǎn)權(quán)問題。

2.技術(shù)轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)。市場主體在技術(shù)轉(zhuǎn)讓中可能產(chǎn)生信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)、交易者道德風(fēng)險(xiǎn)、中介服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[1]30。在技術(shù)轉(zhuǎn)讓時(shí)，技術(shù)研發(fā)單位會保留部分成果而不披露給種子企業(yè)，種子企業(yè)會因信息不完整而放棄購買，這就是信息不對稱風(fēng)險(xiǎn);轉(zhuǎn)基因作物市場信用體系尚不健全，交易雙方為維護(hù)自身利益，可能會引致交易者道德風(fēng)險(xiǎn);農(nóng)業(yè)技術(shù)中介機(jī)構(gòu)資金、人才有限，專業(yè)知識和服務(wù)能力欠缺，會在推廣技術(shù)時(shí)產(chǎn)生中介服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.生產(chǎn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。包含技術(shù)吸收和轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)設(shè)備適配風(fēng)險(xiǎn)、原材料供給風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)[1]30。技術(shù)吸收和轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)指企業(yè)在理解和應(yīng)用新技術(shù)時(shí)所面臨的能力不足風(fēng)險(xiǎn);生產(chǎn)設(shè)備適配風(fēng)險(xiǎn)指缺少滿足轉(zhuǎn)基因種子或產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)備和工藝造成的風(fēng)險(xiǎn);原材料供給風(fēng)險(xiǎn)指無法保證原材料供應(yīng)持續(xù)、質(zhì)量合格的風(fēng)險(xiǎn);內(nèi)部協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)指的是企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)部門、生產(chǎn)部門、管理部門在協(xié)作中面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

4.市場風(fēng)險(xiǎn)。包含產(chǎn)品上市風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品競爭力風(fēng)險(xiǎn)、市場接受時(shí)長風(fēng)險(xiǎn)、市場主體接受意愿風(fēng)險(xiǎn)、市場銷售風(fēng)險(xiǎn)[1]31。產(chǎn)品上市風(fēng)險(xiǎn)指轉(zhuǎn)基因種子因不符合要求而延誤上市的風(fēng)險(xiǎn);產(chǎn)品競爭力風(fēng)險(xiǎn)指轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品因生產(chǎn)成本和市場價(jià)格較高而降低產(chǎn)品競爭力;市場接受時(shí)長風(fēng)險(xiǎn)指各類市場主體需要較長的時(shí)間認(rèn)識并選擇轉(zhuǎn)基因作物的風(fēng)險(xiǎn);市場主體接受意愿風(fēng)險(xiǎn)指農(nóng)民、企業(yè)等社會經(jīng)濟(jì)主體受社會輿論影響而放棄種植或生產(chǎn)活動;市場銷售風(fēng)險(xiǎn)指企業(yè)銷售策略、路徑不合理造成的銷路受阻的風(fēng)險(xiǎn)。

5.投資風(fēng)險(xiǎn)。投資風(fēng)險(xiǎn)包含投資構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)、投資數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)、投資永續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)[1]31。投資構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)指對轉(zhuǎn)基因作物的投資結(jié)構(gòu)與實(shí)際需要不相符;投資數(shù)量風(fēng)險(xiǎn)指轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的資金和人力資源投資不足的風(fēng)險(xiǎn);投資永續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)指對轉(zhuǎn)基因作物投資可能無法持續(xù)進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

6.組織風(fēng)險(xiǎn)。組織風(fēng)險(xiǎn)包含決策風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、主體誠信風(fēng)險(xiǎn)[1]31。決策風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為企業(yè)決策者在選擇目標(biāo)技術(shù)時(shí)出現(xiàn)失誤或無法將引進(jìn)的技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)活動;管理風(fēng)險(xiǎn)指企業(yè)組織管理不合理引起的部門間溝通合作受阻和人員流失的問題;主體誠信風(fēng)險(xiǎn)指技術(shù)研發(fā)單位或個(gè)人隱藏、竊取研究成果或?qū)⒓夹g(shù)轉(zhuǎn)移給多個(gè)單位所引起的風(fēng)險(xiǎn)。

7.外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，包含經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、社會文化風(fēng)險(xiǎn)[1]31。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)指企業(yè)因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、物價(jià)和匯率變動等損失資金的風(fēng)險(xiǎn);政策風(fēng)險(xiǎn)指國家轉(zhuǎn)基因作物審批、認(rèn)定等法律法規(guī)上的模糊性及政府政策導(dǎo)向帶來的風(fēng)險(xiǎn);社會文化風(fēng)險(xiǎn)指社會文化價(jià)值觀念影響各主體對轉(zhuǎn)基因作物的態(tài)度。

（二）轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)影響因素

因果分析法是分析事物風(fēng)險(xiǎn)影響因素的一種有效方法，即通常所說的魚骨圖。因果分析法將產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因和風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的結(jié)果之間的關(guān)系用圖形加以表示，如此就產(chǎn)生了因果分析圖，即魚骨圖，這樣可以更為直觀地識別和分析各類風(fēng)險(xiǎn)影響因素。按照因果分析的“執(zhí)果索因、先主后次、層層深入”原理，可以得出影響產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)的具體因素，然后將各風(fēng)險(xiǎn)影響因素用魚骨圖加以聯(lián)結(jié)[1]34（如圖2所示）。前文中的轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)包括技術(shù)成熟度、技術(shù)適用性、配套技術(shù)可獲得性等6個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。其中，技術(shù)成熟度影響因素有原理依據(jù)、制度政策等;技術(shù)適用性影響因素有轉(zhuǎn)基因作物對各類環(huán)境的適應(yīng)性;配套技術(shù)可獲得性影響因素包括常規(guī)育種技術(shù)、田間管理技術(shù)等[1]35。

三、主要種植轉(zhuǎn)基因作物國家產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理比較

各國在推動轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展的實(shí)踐中積累了可供參考的經(jīng)驗(yàn)，其風(fēng)險(xiǎn)管理各有特色。美國、歐盟、日本、巴西、印度等國家在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理中針對立法監(jiān)管、制度建設(shè)、公眾參與等方面采取了相應(yīng)措施，具體內(nèi)容及特點(diǎn)如表3所示。

（一）美國風(fēng)險(xiǎn)管理

美國最先開始采取措施監(jiān)管轉(zhuǎn)基因作物，積累了相對完備的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)。（1）立法監(jiān)管。有統(tǒng)一立法，對于轉(zhuǎn)基因作物管理的有關(guān)規(guī)定在《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)大綱》中有所說明。部門職責(zé)明確，食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管安全問題;動植物衛(wèi)生檢疫局負(fù)責(zé)監(jiān)管轉(zhuǎn)基因作物的實(shí)驗(yàn)研發(fā)和環(huán)境釋放及作物商品化前的撤銷管制;環(huán)境保護(hù)局監(jiān)管作物農(nóng)藥量。（2）制度建設(shè)。簡化審批手續(xù)，實(shí)行靈活標(biāo)識。食品藥品監(jiān)督管理局為簡化作物行政審批手續(xù)，不再對上市前已認(rèn)定為安全的作物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。管理局還依據(jù)《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》，要求當(dāng)轉(zhuǎn)基因作物所含要素或安全性與相同種類的傳統(tǒng)產(chǎn)品不再實(shí)質(zhì)等同時(shí)，需要強(qiáng)制標(biāo)識。（3）公眾參與監(jiān)管。注重公開透明，征求民意。主要通過3種方式鼓勵公眾參與：一是各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要將有關(guān)轉(zhuǎn)基因的法律規(guī)定進(jìn)行公告，征求公眾意見;二是有關(guān)部門定期組織開展公開性質(zhì)的轉(zhuǎn)基因技術(shù)安全及風(fēng)險(xiǎn)管理交流研討會;三是通過聽證會收集公眾意見建議[17]。

（二）歐盟風(fēng)險(xiǎn)管理

歐盟的轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理措施體現(xiàn)了較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范原則，充分發(fā)揮了政府和社會公眾等各類主體的作用。（1）立法監(jiān)管。歐盟建立了獨(dú)立的轉(zhuǎn)基因作物法律，包括橫向立法和縱向立法。橫向立法為轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化各環(huán)節(jié)提供保障;縱向立法使所有轉(zhuǎn)基因作物的生產(chǎn)有了法律依據(jù)。建立自上而下的管理機(jī)構(gòu)，歐盟委員會（EC）和歐洲食品安全局（EFSA）是統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，EC負(fù)責(zé)制定法律法規(guī)，EFSA負(fù)責(zé)安全評估。歐盟各成員國安全管理機(jī)構(gòu)在歐盟法律法規(guī)要求下按照本國實(shí)際開展風(fēng)險(xiǎn)管理。（2）制度建設(shè)。歐盟建立了嚴(yán)苛的全過程可追溯管理體系，授權(quán)轉(zhuǎn)基因作物須通過申報(bào)、環(huán)境測評、EFSA評估、EC評議和公眾評價(jià)五步程序。（3）公眾參與監(jiān)管。各成員國均制定了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)入市場的有關(guān)規(guī)定，保護(hù)公眾知情權(quán)和參與權(quán)，為公眾提供發(fā)表觀點(diǎn)和意見的機(jī)會[17]。

（三）日本風(fēng)險(xiǎn)管理

日本在推動轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的過程中也伴隨著不斷的社會爭論，因此采取了以安全優(yōu)先為原則的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。（1）立法監(jiān)管。制定了相對完備的法律規(guī)定。主責(zé)部門為厚生勞動省和食品安全委員會。前者負(fù)責(zé)制定轉(zhuǎn)基因作物安全審核規(guī)定，后者負(fù)責(zé)安全性測評并將結(jié)果報(bào)送厚生勞動省。測評參考了實(shí)質(zhì)等同性原則，規(guī)定轉(zhuǎn)基因作物需和同種類的普通作物進(jìn)行對比，如沒有可比性則無法生產(chǎn)上市。（2）制度建設(shè)。注重轉(zhuǎn)基因作物安全認(rèn)證環(huán)節(jié)，作物獲得安全認(rèn)證證書后方可銷售或進(jìn)口，同時(shí)還需做出轉(zhuǎn)基因標(biāo)識[18]。

（四）巴西和印度風(fēng)險(xiǎn)管理

轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理受到巴西和印度主管部門的重視。巴西有兩個(gè)主管轉(zhuǎn)基因作物的部門，其中國家生物安全理事會負(fù)責(zé)建立相應(yīng)法律法規(guī)并負(fù)責(zé)評估轉(zhuǎn)基因作物的安全性;國家生物安全技術(shù)委員會負(fù)責(zé)完善評估準(zhǔn)則，開展技術(shù)支援活動[17]。印度推廣轉(zhuǎn)基因作物起步較早且積累了一定經(jīng)驗(yàn)，主管部門間形成了相互促進(jìn)又相互制約的關(guān)系。科學(xué)技術(shù)部積極推進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，環(huán)境森林部則遵循“安全至上”原則，采取謹(jǐn)慎嚴(yán)格的安全監(jiān)管措施[18]。

四、中國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理建議

在分析了轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)和美國、日本等國家風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)后，本文從國家立法、行政監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分類管理和公眾參與四個(gè)方面，為中國的風(fēng)險(xiǎn)管理提出一些建議。

（一）建立規(guī)范的法律，促進(jìn)溝通協(xié)作

1.構(gòu)建規(guī)范的轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域法律體系。一是參考國際標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步制定和完善促進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的法律規(guī)定，提供法律政策指導(dǎo)和支持。二是組建作物產(chǎn)業(yè)化管理法規(guī)小組，由該領(lǐng)域?qū)＜姨岢龇芍笇?dǎo)意見并進(jìn)行修訂和完善。

2.加強(qiáng)部門分工協(xié)作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部繼續(xù)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)基因管理，發(fā)改委、科技部等11個(gè)部委會同開展各項(xiàng)工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首先應(yīng)明確自身職能和內(nèi)部分工，負(fù)責(zé)制定和完善轉(zhuǎn)基因作物及產(chǎn)業(yè)化管理政策;其次應(yīng)保證與其他部委的分工協(xié)作，做好溝通和銜接[17]。

（二）提高行政管理效率，建立全過程追溯管理體系

1.優(yōu)化行政審批流程。簡化轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化審批流程，可先審批飼料、加工類作物，再審批糧食類作物，提高審批進(jìn)度。以轉(zhuǎn)基因種子獲得上市許可為例，先前需要分別經(jīng)過生產(chǎn)和經(jīng)營審核后才能獲得許可證，現(xiàn)在只需通過生產(chǎn)經(jīng)營審核，一次性獲得生產(chǎn)經(jīng)營許可證。

2.建立中央和地方聯(lián)動檢測體系。一是建立并完善中央和地方檢測機(jī)構(gòu)和檢測能力。二是確保資金投入，參考國際標(biāo)準(zhǔn)制定和提高國內(nèi)轉(zhuǎn)基因作物檢測標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)水平。三是實(shí)行上市前嚴(yán)檢和上市后抽檢。國家檢測機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)上市前檢測，地方檢測機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)上市后抽樣檢測，兩者均需將檢測結(jié)果向社會公開。

3.完善標(biāo)識制度。一是參考國際有關(guān)轉(zhuǎn)基因作物法律標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定作物標(biāo)識顏色、字號、位置等。二是制定轉(zhuǎn)基因標(biāo)識閾值。三是增強(qiáng)對有關(guān)人員的法律知識培訓(xùn)，糾正非規(guī)范標(biāo)識行為并采取一定的懲罰措施。

4.實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈可追溯管理。一是將轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)鏈各主體納入社會信用跟蹤評價(jià)體系，推動各主體加入可追溯管理系統(tǒng)，規(guī)范參與產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)活動。二是追溯管理內(nèi)容應(yīng)及時(shí)向社會公開，提高管理透明度[17]。

（三）實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分類管理，提高管理效果

為了提高管理效果，應(yīng)采取更有針對性的風(fēng)險(xiǎn)分類管理措施。例如為避免技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在轉(zhuǎn)基因作物研發(fā)過程中多借鑒國外技術(shù)和法律經(jīng)驗(yàn);對于交易風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提高農(nóng)業(yè)技術(shù)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)效率和能力，加強(qiáng)信息披露，健全社會信用評價(jià)體系;對于生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)暢通技術(shù)引進(jìn)、原材料供應(yīng)、生產(chǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)，通過網(wǎng)絡(luò)媒體、農(nóng)村合作社等渠道宣傳轉(zhuǎn)基因作物知識;對于市場風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)注重轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品質(zhì)量合法合規(guī)，同時(shí)拓寬銷售渠道，建立和提升品牌信用和知名度;對于管理風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)針對性開展內(nèi)部管理人員培訓(xùn)，具體內(nèi)容可包括部門協(xié)同合作與人員管理、國內(nèi)外有關(guān)法律政策、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避管理等。

（四）加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因知識科普及培訓(xùn)，鼓勵公眾參與風(fēng)險(xiǎn)管理

政府應(yīng)加強(qiáng)對轉(zhuǎn)基因知識和政策的科普，提高公眾對轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域的認(rèn)知[19]。一是培養(yǎng)和提高科普團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化水平，給予一定資金支持普及轉(zhuǎn)基因相關(guān)知識。二是綜合利用傳統(tǒng)媒介和新媒體平臺普及轉(zhuǎn)基因知識，針對農(nóng)民開展轉(zhuǎn)基因作物種植專業(yè)化培訓(xùn)，減少或消除公眾對轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域的理解偏差。三是搭建公眾參與平臺，如舉辦展覽、講座、聽證會、印發(fā)刊物等，鼓勵公眾表達(dá)意見觀點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張正巖.中國轉(zhuǎn)基因玉米技術(shù)商業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判研究[D].哈爾濱：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2018：30-35.

[2] 徐若梅.全球轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化的發(fā)展態(tài)勢與啟示[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2018，27（4）：62-67.

[3] 譚一泓.轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化態(tài)勢仍在[J].高科技與產(chǎn)業(yè)化，2019（9）：40-42.

[4] 光明網(wǎng).ISAAA報(bào)告：全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積達(dá)1.917億公頃[EB/OL].（2019-08-26）[2020-01-20].http：//kepu.gmw.cn/2019-08/26/content_33108086.htm.

[5] 新華社.在穩(wěn)慎中堅(jiān)定前行——我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因研發(fā)成效綜述[EB/OL].（2020-01-02）[2020-02126-18].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/zjyqwgz/ckzl/202001/t20200102_6334192.htm.

[6] 譚濤，陳超.我國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工與經(jīng)營環(huán)節(jié)安全監(jiān)管：政策影響與戰(zhàn)略取向[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011，11（3）：132-137.

[7] 沈平，武玉花，梁晉剛，等.轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展及應(yīng)用概述[J].中國生物工程雜志，2017，37（1）：119-128.

[8] 傅濤.生物技術(shù)進(jìn)步所帶來的生物安全問題[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2001，18（1）：22-24.

[9] 孫卓婧，張安紅，葉紀(jì)明.轉(zhuǎn)基因作物研發(fā)現(xiàn)狀及展望[J].中國農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報(bào)，2018，20（7）：11-18.

[10] Umezawa T，F(xiàn)ujita M，F(xiàn)ujita Y，et al.Engineering Drou-ght Tolerance in Plants：Discovering and Tailoring Genes to Unlock the Future[J].Curr Opin Biotechnol，2006，17（2）：113-122.

[11] Wu X，Shiroto Y，Kishitani S，et al.Enhanced Heat and Drought Tolerance in Transgenic Rice Seedlings Overexpressing Os WRKY11 Under the Control of HSP101 Promoter[J].Plant Cell Rep，2009，28（1）：21-30.

[12] Lata C，Prasad M.Role of DREBs in Regulation of Abiotic Stress Responses in Plants[J].J Exp Bot，2011，62（14）：4 731-4 748.

[13] Ye X D，Al-Babili S，Kl Oti A，et al.Engineering the Provitamin A（β-carotene）Biosynthetic Pathway Into carotenoid-free Rice Endosperm[J].Science，2000，287（5 451）：303-305.

[14] World Health Organization.Current GM Foods Can Br-ing Benefits But Safety Assessments Must Continue[EB/OL].（2005-06-23）[2020-05-25].http：//www.who.int/mediacentre/news/releases/2005/pr29/en/.

[15] 生物技術(shù)通報(bào).2018年全球生物技術(shù)/轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化發(fā)展態(tài)勢[EB/OL].（2019-08-27）[2020-03-28].https：//www.sohu.com/a/336757811_100021128.

[16] 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技教育司.2019年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書批準(zhǔn)清單[EB/OL].（2020-01-21）[2020-03-26].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/zjyqwgz/spxx/201912/t20191230_6334015.htm.

[17] 崔寧波，鄭雪梅.轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理的國際比較及其借鑒[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2018（23）：1-5.

[18] 高建勛.轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化之風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防研究[J].中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2018（5）：104-113.

[19] 秦向東.消費(fèi)者行為實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究：以轉(zhuǎn)基因食品為例[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2011：153.